CC BY
688
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 374.963
Кудряшова Алла Владимировна
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
alla880@mail.ru
О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПРОКУРАТУРЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена исследованию места прокуратуры субъекта Федерации в системе прокуратуры, особенностей ее правового статуса, на основе которого автором предлагается ее определение. Также предлагаются дополнить закон о прокуратуре нормой о принципах распределения компетенции в системе прокуратуры и об объеме компетенции прокуратуры субъекта Федерации.
Ключевые слова: прокуратура субъекта Федерации, организационная структура, правовой статус, полномочия, компетенция.
Правовой статус является основной характеристикой того или иного субъек-. та права. Термин «статус» происходит от латинского слова «status», которое означает состояние, правовое положение того или иного субъекта [1]. Правовой статус устанавливается только на основе норм права. Применительно к органу государственной власти «правовой статус» характеризует его место в системе государственных органов, порядок его формирования, структуру, функции и компетенцию. Правовой статус прокуратуры субъекта Федерации неразрывно связан со статусом прокуратуры Российской Федерации, однако является более узким понятием, поскольку органы прокуратуры представлены различными структурными подразделениями, правовой статус каждого из которых имеет определенную специфику, обусловленную местом и ролью данного органа в единой системе прокуратуры. Таким образом, правовой статус прокуратуры субъекта Федерации есть элемент правового статуса прокуратуры в целом. Статья 129 Конституции Российской Федерации определяет прокуратуру как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации и указывает на особый порядок назначения прокуроров субъектов Федерации, состоящий в назначении их Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с её субъектами. В этой же норме указано, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Однако если обратиться к Федеральному закону
от 17 января 1992 года №9 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), то очевидно, что он не дает целостного представления об особенностях правового статуса прокуратуры субъекта РФ и ее компетенции. Не имеется и современных научных исследований по данной проблеме, в то время как проблемы правового статуса Генерального прокурора РФ, прокуратуры района затрагивались в диссертационных работах последних лет. Необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре была обоснована в концепциях развития правового статуса российской прокуратуры еще в девяностые годы прошедшего столетия. При этом указывалось на потребность надлежащего правового оформления «всей совокупности функций прокуратуры, организации и деятельности органов прокуратуры всех уровней и всех сфер ведения...» [2]. С тех пор законодательство о прокуратуре менялось в основном лишь в связи с образованием внутри системы прокуратуры Следственного комитета при прокуратуре РФ, в остальном же, в отличие от социально-экономической и политической обстановки в стране, законодательство о прокуратуре, к сожалению, остается неизменным. В настоящей статье мы попытаемся изложить основные элементы правового статуса прокуратуры субъекта Федерации, внести некоторые предложения по его совершенствованию, дать определение, раскрывающее сущность и назначение прокуратуры среднего звена.
Согласно статье 11 Закона о прокуратуре, систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской
340
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 3, 2011
© Кудряшова А.В., 2011
Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Исходя из этой и других норм закона, прокуратуры субъектов Федерации являются одним из структурных элементов централизованной системы прокуратуры. Централизация органов прокуратуры означает подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Иными словами, полномочия всех прокуроров и аппаратов возглавляемых ими прокуратур, в том числе прокуратуры субъекта Федерации, производ-ны от полномочий Генерального прокурора РФ. Территориальные прокуратуры - основной элемент системы прокуратуры. Высшим руководящим звеном органов прокуратуры является Генеральная прокуратура РФ, низшим звеном являются прокуратуры городов и районов. Прокуратура субъекта Федерации - среднее звено трехзвенной системы прокуратуры. В отличие от городских, районных прокуратур, прокуратуры субъектов Федерации, наряду с Генеральной прокуратурой РФ, являются самостоятельными юридическими лицами, то есть совершают от своего имени сделки с имуществом, в пределах своих полномочий распоряжаются денежными средствами федерального бюджета и имеют в оперативном управлении объекты социальнобытового и хозяйственного назначения (статья 11 Закона о прокуратуре).
В статье 13 Закона о прокуратуре указано, что прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ, а прокуроры городов и районов подчинены и подотчетны «вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ». Из этой нормы следует, что прокуратура субъекта РФ (в лице ее должностных лиц) по отношению к другим территориальным органам прокуратуры выступает одновременно и объектом и субъектом управления, что отличает ее от Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур районного звена, их руководителей, которые могут выступать лишь в качестве субъекта и объекта управления соответственно. Система прокуратуры выстроена таким образом, что внутри нее фактически исключено непосред-
ственное управляющее воздействие аппарата Генеральной прокуратуры РФ на работников городских, районных прокуратур. Генеральная прокуратура РФ воздействует на эти прокуратуры, в первую очередь, путем издания обязательных для исполнения организационно-распорядительных и иных управленческих актов, которые сначала доводятся до сведения прокуроров субъектов Федерации, а затем, по решению руководства прокуратуры субъекта Федерации, зачастую с отдельными коррективами (дополнительными указаниями о сроках исполнения, конкретизацией основных положений и др.), направляются для исполнения в нижестоящие прокуратуры. На основе субординации распределяется и ответственность прокуратур за несвоевременное или ненадлежащее выполнение приказов, указаний, заданий Генерального прокурора РФ. Городские, районные прокуроры несут ответственность перед прокурором субъекта Федерации, а прокуроры субъектов Федерации - перед Генеральным прокурором РФ (статья 41.7 Закона о прокуратуре). То есть взаимосвязь элементов структуры органов территориальных прокуратур строится по линейному типу, при котором каждый прокурор «непосредственно (линейно) подчинен только одному руководителю и с вышестоящими органами и руководителями связан только через него» [3]. Таким образом, прокуратуры субъектов Федерации являются связующим звеном между прокуратурами районного звена, которые выполняют основную массу возложенных на прокуратуру функций и Генеральной прокуратурой РФ, как высшим руководящим органом в системе прокуратуры. Причем прокуратура субъекта Федерации не только обеспечивает исполнение подчиненными прокуратурами управленческих решений Генерального прокурора РФ, но и в пределах своей компетенции осуществляет руководство деятельностью подчиненных прокуратур. Прокуроры субъектов Федерации вправе издавать обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками приказы, указания, распоряжения (статья 18 Закона о прокуратуре). Таким образом, результаты деятельности органов прокуратуры в целом во многом зависят от уровня организации работы и управления в прокуратурах среднего звена. Особенностью деятельности руководящих органов прокуратуры в целом и прокуратуры субъекта Федерации в частности является то, что реализация ими управлен-
ческих функций, в том числе руководства, осуществляется в целях обеспечения эффективной реализации внешних функций прокуратуры, предусмотренных Законом о прокуратуре и выражающих основное предназначение этого органа в государстве и обществе.
Внешне функциональная деятельность прокуратуры характеризуется такими основными понятиями, как полномочия и компетенции. Под полномочиями прокуратуры понимаются правовые средства, которые используются прокурорами для обеспечения реализации целей прокуратуры, содержание полномочий составляют права и обязанности. Учитывая специфику органов прокуратуры, следует согласиться с суждением Е.Р. Ергашева о том, что «в правовом статусе прокуратуры нет дифференциации прав и обязанностей. Они находятся в сочетании» [4] . В Законе о прокуратуре в основном содержатся полномочия, общие для всех прокуроров, выполняющих внешние функции. Они указаны в статьях 7-10, 27, 30 этого закона. Полномочия прокуроров различных структурных подразделений органов прокуратуры разграничиваются с помощью понятия «компетенция». Согласно толковому словарю русского языка, термин «компетенция» означает круг чьих-либо полномочий, прав [5]. Иначе говоря, компетенция толкуется как совокупность, набор полномочий, которые действуют в определенной сфере. То есть компетенция - это полномочия прокурора, взятые в совокупности со сферой их действия. Компетенция прокуроров разграничивается многочисленными приказами и иными актами Генерального прокурора Российской Федерации, и, чтобы составить представление о компетенции прокурора того или иного звена, необходимо изучить немало источников. Однако, учитывая многофункциональный характер деятельности органов прокуратуры, перечислить в законе или приказах Генерального прокурора РФ полный объем компетенции каждого из структурных подразделений системы прокуратуры невозможно, да и не нужно. На наш взгляд, в целях более четкого определения компетенции структурных подразделений прокуратуры Российской Федерации достаточно лишь на законодательном уровне обозначить основные принципы разграничения компетенции прокуроров. Для этого раздел 2 Закона о прокуратуре необходимо дополнить статьей «Общие принципы разграничения компетенции прокуро-
ров», где указать, во-первых, что Генеральный прокурор РФ осуществляет все полномочия, предусмотренные законом, на территории Российской Федерации и в ходе международного сотрудничества в полном объеме. Во-вторых, компетенция нижестоящих прокуроров разграничивается по территориальному (территориальные прокуратуры: городские, районные, межрайонные, окружные (в городах), прокуратуры субъектов Федерации) и функциональному (специализированные прокуратуры: природоохранные, транспортные, военные и др.) принципам. При конкуренции компетенций территориального и специализированного прокурора предпочтение отдается специальной компетенции последнего. В-третьих, компетенция внутри системы специализированных и территориальных прокуратур разграничивается по принципу «правового соответствия» [6] (уровень прокурора должен соответствовать уровню суда, государственного исполнительного органа, организации, в отношении которых реализуются функции прокуратуры, независимо от территории, на которой расположен поднадзорный объект). В-четвертых, при необходимости допускается делегирование компетенции вышестоящих прокуроров нижестоящим путем издания соответствующего приказа, поручения, а также выполнение действий, входящих в компетенцию нижестоящих прокуроров, вышестоящими прокурорами. В-пятых, перераспределение компетенции по решению прокурора на постоянной основе не допускается.
Исходя из указанных принципов, можно выделить индивидуальную внешнюю (связанную с реализацией внешних функций прокуратуры) компетенцию каждого структурного подразделения органов прокуратуры. Так, внешнюю компетенцию прокуратуры субъекта Федерации составляют:
1) все полномочия, связанные с реализацией функций прокуратуры, предусмотренные Законом о прокуратуре (статьи 7-10, 27, 30);
2) полномочия прокуратуры субъекта Федерации действуют в пределах соответствующего административно-территориального деления;
3) полномочия прокуратуры субъекта Федерации ограничиваются компетенцией специализированных прокуратур, дислоцирующихся на ее территории;
4) прокуроры субъектов федерации при необходимости вправе делегировать часть своих полномочий нижестоящим прокурорам, а также
342
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 3, 2011
выполнять по своему усмотрению любые предоставленные им полномочия. При этом перераспределение компетенций носит разовый (для поддержания государственного обвинения по конкретному уголовному делу, проведения разовой проверки на отдельном предприятии) или временный (для выполнения отдельной функции прокуратуры субъекта Федерации или проверки исполнения законов на отдельном предприятии областного значения в течение определенного периода) характер.
Как известно, организационная структура органа государственной власти также является элементом его правого статуса. В системе управления организационная структура выполняет роль остова того или иного органа (организации). Она отражает уровень, особенности управления, свидетельствует о стратегии управления. Каждая прокуратура имеет свою организационную структуру. Из сравнительного анализа статей 14, 15 Закона о прокуратуре следует, что организационная структура прокуратуры субъекта Российской Федерации фактически воспроизводит структуру Генеральной прокуратуры РФ. Особенностью организационной структуры прокуратуры субъекта Федерации является то, что, в отличие от Генеральной прокуратуры, в прокуратуре субъекта Федерации не могут образовываться главные управления и, в отличие от прокуратур районного звена, она может иметь в своем составе управления.
Основным принципом построения организационной структуры прокуратуры субъекта Федерации является принцип специализации. Каждое структурное подразделение прокуратуры субъекта Федерации специализируется на том или ином виде деятельности. Эта деятельность может быть связана с реализацией внешних (управление (отдел) по надзору за исполнением законов, управление (отдел) по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, управление (отдел) по надзору за оперативно-разыскной и уголовно-процессуальной деятельностью и др.) и внутренних функций прокуратуры (отдел кадров, отдел материально-технического обеспечения, отдел статистики и др.). Внешние функции реализуются всеми структурными подразделениями прокуратуры Российской Федерации, внутренние - лишь прокуратурами среднего и высшего звена. Таким образом,
в аппарате прокуратуры субъекта Федерации выделяются структурные подразделения вспомогательного характера, выполняющие внутренние функции, которые распространяются и на городские, районные прокуратуры. Наличие таких подразделений в структуре прокуратур субъектов Федерации также обусловлено особенностью правового статуса прокуратур среднего звена: правом прокурора субъекта Федерации принимать на работу и увольнять подчиненных работников, за исключением своих заместителей и прокуроров районов, а также наличием у него полномочий по распоряжению в пределах своей компетенции вверенным имуществом прокуратуры на подведомственной территории и выделяемыми из федерального бюджета на ее нужды денежными средствами. Данными полномочиями прокуроры районного звена не обладают.
С учетом изложенного, прокуратуру субъекта Российской Федерации можно определить как территориальный орган государственной власти, являющийся самостоятельным юридическим лицом и представляющий собой среднее звено централизованной системы прокуратуры, непосредственно подчиненный Генеральному прокурору РФ и обеспечивающий руководство нижестоящими прокуратурами районного звена, основное назначение которого состоит в организации и осуществлении в пределах своей компетенции надзорных и иных функций прокуратуры; в организационном, кадровом, материально-техническом и ином вспомогательном обеспечении своей функциональной деятельности, а также деятельности нижестоящих прокуратур.
Библиографический список
1. Словарь иностранных языков. - М., 1990. -С. 482.
2. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. - 1999. - .№2. - С. 25.
3 . Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Юрайт-издат, 2003. - С. 74.
4. Ергашев Е.Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Дис. . канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. - С. 49.
5. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 2004. - С. 288.
6. Ергашев Е.Р. Указ. соч. - С. 61.
