CC BY
396
Алексей БИРЮКОВ
О ПРАКТИКЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ КРЕДИТОВ БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена оценке практики предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета регионам - субъектам РФ. Показано, что бюджетные кредиты не являются эффективным инструментом межбюджетных отношений, снижают их прозрачность и ведут к критическому уровню задолженности регионов. Сделаны предложения по совершенствованию системы межбюджетных отношений.
The article is devoted to the assessment of the crediting practice to the regions of the Russian Federation from the federal budget. It is showed that budget credits are not effective instrument of inter-budgetary relations, decreases its transparence and leads to critical level of regional debts. Suggestions on modernization of inter-budget relations system are given.
Ключевые слова:
бюджетные кредиты, policy, regions.
БИРЮКОВ
Алексей Геннадьевич — к.э.н., начальник управления ГК «Российские автомобильные дороги» juicer@mail.ru
межбюджетные отношения, долговая политика, регионы; budget credits, inter-budgetary relations, debt
Бюджетные кредиты как инструмент межбюджетного регулирования
Предоставление из федерального бюджета средств бюджетам субъектов РФ на возвратной основе до недавнего времени рассматривалось в качестве неэффективного инструмента межбюджетного регулирования. И, следует признать, для этого имелись достаточно веские основания.
Еще в 2001 г. в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.1 бюджетные ссуды критиковались за неформализованность процедур и критериев предоставления бюджетам субъектов РФ этой финансовой помощи. А сама возможность пролонгации или реструктуризации соответствующей задолженности перед федеральным бюджетом вообще понималась как исключительная мера для «региона, находящегося в финансовом кризисе», что предусматривало ограничение соответствующих налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» бюджетные ссуды были заменены на бюджетные кредиты.
Интересно отметить, что и для ссуд, и для бюджетных кредитов устанавливались в целом достаточно жесткие условия их предоставления и погашения. В частности, непогашенная задолженность должна была быть компенсирована за счет финансовой помощи конкретному субъекту РФ из федерального бюджета, а в случае ее недостаточности (или отсутствия) — за счет налогов и сборов, поступающих в региональный бюджет. Также было определено, что ссуды и кредиты носят именно временный характер, т.е. должны быть возвращены в тот же финансовый год, когда состоялось предоставление данных средств. То есть, получение данных займов не должно было приводить к увеличению дефицита региональных бюджетов по итогам их исполнения за год (данные средства должны были быть возвращены ранее).
Однако на практике указанные нормы соблюдались редко, а сами ссуды в действительности превращались в безвозвратную форму финансовой поддержки (буквально — в дотации). Случаи погаше-
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584.
ния задолженности за счет налогов и сборов, поступающих в бюджеты субъектов РФ в начале 2000-х гг. (то есть, до отмены бюджетных ссуд) зафиксированы не были. А вместо сокращения размеров финансовой поддержки для регионов-должников применялся иной механизм.
Так, вместо того, чтобы «наказывать» соответствующий субъект РФ, не возвращающий ссуду, фактически ему предоставлялась дополнительная финансовая помощь именно на цели обеспечения возврата ранее полученных ссуд. Как правило, эту роль выполняли дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Можно также утверждать, что именно активное использование такого «взаимозачета» долгов по ссудам и дотаций во многом способствовало «узакониванию» распределяемых на недостаточно прозрачных основаниях дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Однако подобные решения меняли и содержание ссуд, поскольку в этом случае из заемных средств они практически превращались в безвозвратные.
В целом к недостаткам бюджетных ссуд как формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета можно было отнести следующие.
1. Сугубо индивидуальный характер использования. То есть, даже несмотря на ряд предпринятых попыток по формализации системы определения потребностей конкретных субъектов РФ в ссудах, на деле средства предоставлялись на не вполне прозрачной основе и, как минимум, не публично. Даже полностью сопоставимые по уровню бюджетной обеспеченности, ходу и перспективам исполнения бюджетов регионы могли получить либо ссуду, либо отказ в ее предоставлении. Исходя из этого, наличие подобного инструмента межбюджетного регулирования противоречило одному из главных элементов реформирования межбюджетных отношений — формализации системы формирования и предоставления финансовой поддержки и применение общих, единых подходов ко всем регионам.
2. Негативное влияние на эффективность иных межбюджетных трансфертов. Иначе говоря, параллельное существование, например, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и бюджетных
ссуд (по факту — не возвращаемых, то есть тех же дотаций) вносило искажения во всю систему межбюджетного регулирования. Так, становилось полностью неясным, почему, например, конкретный субъект РФ, не имеющий права на получение искомой величины «обычной» финансовой помощи, может на деле получить ее, но уже в форме ссуды, впоследствии «прощаемой». Справедливо и обратное.
3. Ослабление бюджетной дисциплины и рост иждивенческих настроений органов государственной власти субъектов РФ. Очевидно, что федеративная система отношений подразумевает высокий уровень самостоятельности федеральных, региональных и местных властей. Но в условиях, когда снижение доходов или увеличение расходов может быть компенсировано за счет ссуд из федерального бюджета, главным ориентиром для субна-циональных властей становится не собственная эффективность, а умение получить эту неформализованную помощь.
Система, таким образом, поддерживала территории, допустившие ухудшение своего финансового положения, и, напротив, не оказывала поддержку субнациональ-ным властям, ориентировавшимся в первую очередь на собственные силы.
4. Искажение долговой политики субъектов РФ, одни из которых были вынуждены привлекать заемные средства на кредитных рынках и путем размещения ценных бумаг, а другие — получать беспроцентные (и затем списываемые) ссуды из федерального бюджета.
Бюджетное кредитование: взлеты и падения
Начиная с 2005 г., замена бюджетных ссуд на бюджетные кредиты была во многом направлена именно на устранение этих недостатков и в целом — успешна. В частности, за счет введения пусть небольшой, но платы за пользование бюджетными кредитами1 и реального ужесточения (фактически — просто исполнения)
1 Например, ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» была установлена плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, в размере 1/4 ставки рефинансирования Центробанка РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, — 0%.
Таблица 1
Объемы задолженности по предоставленным бюджетным ссудам (бюджетным кредитам) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ за 2000—2011 гг.1
2000 2001 2002 2009 2010 20112
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, млрд руб. 68,0 100,4 147,5 351,0 397,0 397,0
Объем задолженности по бюджетным ссудам (бюджетным кредитам) на конец года, млрд руб.3 5,0 7,8 19,7 146,5 312,3 427,0
В % к ФФПР 4 7,4 7,8 13,4 41,7 78,7 107,6
Источник: федеральные законы о федеральном бюджете, отчетность об исполнении бюджетов
субъектов РФ и местных бюджетов.
1 Данные за период с 2003 по 2008 г. не имеют самостоятельного значения в рамках настоящего исследования.
2 Объем задолженности на 2011 г. определен расчетным путем.
3 Определено на основании бюджетной отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (www.roskazna.ru).
4 ФФПР — Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, который образуют дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
требований по своевременному возврату получаемых займов кредитование регионов практически прекратилось. Займы федерального бюджета субнациональным властям вновь стали рассматриваться как исключительная мера, подкрепляемая жесткостью исполнения двусторонних отношений по оплате пользования и срокам возврата займов.
Однако финансово-экономический кризис привел к полному восстановлению и даже более активному использованию бюджетных ссуд-кредитов. Антикризисная политика правительства в 2008— 2011 гг. включала в себя широкий набор специальных мер в части межбюджетных отношений с субъектами РФ1. И кредиты, причем на срок, превышающий финансовый год, вновь стали нормой межбюджет-ного регулирования.
Снова, как и до 2004 г., регионам стали предоставляться займы, которые хотя и были возмездными (за исключением кредитов, связанных с ликвидацией стихийных бедствий), но срок их возврата был установлен уже за рамками одного финансового года. Данные кредиты субъекты РФ
1 Как минимум, можно упомянуть специальные
инструменты финансовой поддержки моногоро-
дов, трансферты на предотвращение роста уровня
безработицы.
должны были возвращать по истечении 3 лет. Позже, в 2009 г., к этим кредитам были добавлены еще кредиты бюджетам субъектов РФ на срок до 5 лет на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения).
Чтобы оценить масштаб этого явления, в т.ч. в сравнении с традиционной (основной) формой финансовой помощи
— дотациями на выравнивание бюджетной обеспеченности, можно воспользоваться отчетными данными за указанные периоды, приведенными в табл. 1.
То есть, за последние несколько лет объемы предоставленных (и не возвращенных) кредитов превысили 400 млрд руб. и одновременно — годовой размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Иначе говоря, для целого ряда субъектов РФ стало гораздо важнее получить бюджетный кредит на 3—5-летний срок, чем получить право на финансовую поддержку на основании отставания уровня расчетной бюджетной обеспеченности от среднероссийского.
В этих условиях является по меньшей мере наивным рассчитывать на ежегодно подтверждаемый ориентир на
1 200,0
1 000,0
800,0
600,0
400,0
200,0
1 104,2
0,0
1.01.2008 года 1.01.2009года 1.01.2010г. 1.01.2011г. 1.07.2011г.
И Государственный долг субъектов Российской Федерации Р Муниципальный долг
Источник: данные официального сайта Министерства финансов Российской Федерации (www.minfin.ruj.
Рисунок 1. Динамика объемов государственного долга субъектов РФ и муниципального долга в 2008—2011 гг., млрд руб. 1
Сведения о муниципальном долге в 2008—2009 гг. отсутствуют.
«стимулирование субъектов Российской Федерации по наращиванию налогового потенциала»1 или же на высокий эффект от предоставляемых субсидий, поскольку нарушение со стороны субъектов РФ правил получения этой финансовой помощи в худшем (для регионов) случае будут означать недополучение незначительной суммы2 субсидий, которая с лихвой будет покрыта в случае положительного решения о получении бюджетного кредита. На этом же основании можно поставить под сомнение эффективность нового вида финансовой помощи в сумме 10 млрд руб. на поощрение субъектов РФ, обеспечивших наилучшие результаты в развитии предпринимательства, привлечении инвестиций, увеличении доходов бюджетов3.
1 Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов.
2 Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» субсидии бюджетам субъектов РФ на эти цели предусмотрены в объеме 4,6 млрд руб. на 2011 г.
3 См. также: Бирюков А.Г. К вопросу о стимулировании инвестиций в субъектах Российской Федерации как элементе межбюджетных отношений // Власть, 2011, № 3, с. 15-21.
Необходимо указать, что именно активная политика по средне- и долгосрочному кредитованию бюджетов субъектов РФ в 2008-2011 гг. привела к резкому росту долгов субнациональных бюджетов, что не может не отразиться не только на финансовой устойчивости бюджетов территорий, но и на сокращении их возможностей по привлечению кредитов и займов на рыночных условиях у частных компаний и кредитных учреждений. Только за период с начала 2008 по май текущего года долг субъектов РФ возрос почти на 650 млрд руб., или увеличился в 2,4 раза (см. рис. 1).
Проблемы и пути их решения
По мнению автора, организация и методологическая основа принятия решений о предоставлении бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ, определение достаточного, необходимого и возможного объема таких кредитов, как и в отношении бюджетных ссуд, явно недостаточны для их признания в качестве прозрачных, обоснованных и эффективных.
Так, Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации бюджетных кредитов1 регулируют указанные вопросы следующим порядком. Основой для рассмотрения вопроса о предоставлении бюджетного кредита является обращение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ в Министерство финансов РФ, в котором содержатся сведения о поступивших доходах и произведенных расходах консолидированного бюджета субъекта РФ за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита консолидированного бюджета субъекта РФ на месяц, в котором предполагается предоставление бюджетного кредита, и (или) на текущий финансовый год, а также источники и сроки погашения бюджетного кредита.
Сам бюджетный кредит для частичного покрытия дефицита предоставляется, если «прогнозируемые расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году превышают доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (с учетом источников финансирования дефицита бюджета)».
Наконец, размер кредита определяется, исходя из «величины дефицита консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации», а решение о его предоставлении с указанием сроков возврата и размера бюджетного кредита принимает министр финансов РФ.
Но данные правила позволяют их весьма произвольное, неформализируе-мое применение. Дело в том, что «прогнозируемые расходы» консолидированного бюджета субъекта РФ — величина ненадежная. Точно спрогнозировать, определить объем таких обязательств вряд ли возможно. Единственный источник исходных данных для «прогнозирования» такой величины — это отчетность об исполнении бюджетов регионов за отчетные периоды. То есть, даже в самой исходной базе для прогноза с необходимостью присутствуют искажения, связанные либо с очевидным недофинансированием соответствующих расходов в отчетные годы, либо, напротив, с переизбытком трат на эти цели. И в первом, и во втором случаях принять эффектив-
1 Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2010 г. № 1062.
ное решение крайне затруднительно: если отчетные расходы малы, то почему это должно являться поводом для неоказания субъекту РФ финансовой поддержки, а если чрезмерны (относительно других территорий), то почему федеральный бюджет должен компенсировать эти дополнительные затраты2.
Следует отметить, что отказ от использования в рамках межбюджетного регулирования отчетных данных о фактически произведенных расходах или поступив -ших доходах в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты являлся одним из непременных условий совершенствования межбюджетных отношений, начиная еще с Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. Кроме того, тот же принцип закреплен в Бюджетном кодексе РФ3, поскольку его применение по определению делает несопоставимыми налогово-бюджетные параметры субъектов РФ и, следовательно, приводит к усилению субъективизма при распределении финансовых ресурсов.
И, по имеющимся оценкам, есть все основания для подтверждения высказанных предположений. Какие именно критерии, методологические подходы используются для определения прогнозируемых расходов и доходов, в результате детального исследования фактически предоставленных кредитов за период с 2008 г. по настоящее время выявить не удалось. Конкретные решения о предоставлении бюджетных кредитов на 3-летний срок не являются даже предметом рассмотрения Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Если предположить, что при прочих равных условиях основной объем бюджетных кредитов на средне- и долгосрочный период должен хотя бы отчасти выполнять функцию поддержки наименее обеспеченных финансовыми ресурсами регионов, то в данном случае было бы разумно предполагать, что распределение этих займов будет в значительной мере совпадать с распределением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Однако фактически данные не позволяют при-
2 То же во многом справедливо и в отношении прогнозирования доходов.
3 См. ч. 4 ст. 131 гл. 16 Бюджетного кодекса РФ.
знать это предположение достоверным, что отражено в табл. 2.
То есть, наибольший объем бюджетных кредитов был сосредоточен отнюдь не в высокодотационных регионах. Разница1 между объемами кредитов 2008—2011 гг. и объемом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2011 гг. составляет около 278 млрд руб. Значит, можно
1 Взятая по модулю.
предположить, что эти средства служили отнюдь не для поддержки наименее обеспеченных территорий, а выполняли совершенно иную задачу.
В то же время очевидно, что, исходя именно из «антикризисного» характера бюджетных кредитов, «дотационность», низкий уровень собственных доходов2 и
2 В рамках настоящей статьи под собственными понимаются налоговые и неналоговые доходы (без учета межбюджетных трансфертов).
Таблица 2
Доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и бюджетных кредитов в суммарном объеме межбюджетных трансфертов на 2011 г., %
Субъекты РФ Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2011 г. Ожидаемая задолженность по бюджетным кредитам на конец 2011 г.
1 2 3
Чукотский автономный округ 100 0
Республика Тыва 99 1
Республика Ингушетия 99 1
Еврейская автономная область 99 1
Алтайский край 96 4
Приморский край 95 5
Камчатский край 95 5
Республика Саха (Якутия) 94 6
Орловская область 93 7
Республика Дагестан 92 8
Магаданская область 92 8
Кабардино-Балкарская Республика 90 10
Республика Алтай 89 11
Ивановская область 84 16
Курганская область 81 19
Хабаровский край 79 21
Кировская область 79 21
Забайкальский край 78 22
Республика Адыгея (Адыгея) 77 23
Ставропольский край 76 24
Республика Марий Эл 75 25
Амурская область 75 25
Тверская область 74 26
Тамбовская область 74 26
Республика Бурятия 73 27
Чеченская Республика 72 28
Тульская область 72 28
Псковская область 70 30
Карачаево-Черкесская Республика 67 33
Республика Хакасия 66 34
Республика Калмыкия 65 35
Брянская область 65 35
Республика Северная Осетия — Алания 65 35
1 2 3
Ростовская область 64 36
Костромская область 63 37
Чувашская Республика — Чувашия 63 37
Омская область 63 37
Владимирская область 58 42
Пензенская область 57 43
Республика Карелия 56 44
Саратовская область 55 45
Волгоградская область 54 46
Курская область 52 48
Рязанская область 52 48
Республика Коми 51 49
Челябинская область 50 50
Иркутская область 47 53
Томская область 47 53
Ульяновская область 46 54
Воронежская область 40 60
Архангельская область 39 61
Астраханская область 36 64
Смоленская область 35 65
Краснодарский край 35 65
Республика Башкортостан 35 65
Новосибирская область 34 66
Удмуртская Республика 34 66
Оренбургская область 29 71
Ярославская область 28 72
Красноярский край 27 73
Новгородская область 24 76
Мурманская область 19 81
Республика Мордовия 18 82
Калужская область 13 87
Нижегородская область 12 88
Вологодская область 9 91
Белгородская область 8 92
Калининградская область 5 95
Свердловская область 3 97
Республика Татарстан 0 100
Московская область 0 100
г. Москва 0 100
Самарская область 0 100
Кемеровская область 0 100
г. Санкт-Петербург 0 100
Липецкая область 0 100
Ханты-Мансийский автономный округ 0 100
Ленинградская область 0 100
Пермский край 0 100
Тюменская область 0 100
Сахалинская область 0 100
Источник: федеральные законы о федеральном бюджете, отчетность об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Таблица 3
Анализ практики предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета с учетом динамики поступления собственных доходов в бюджеты регионов в 2009—2010 гг.
2009 2010 за 2009— 2010
Субъекты РФ, ед.:
получившие кредиты 78 77 75
имеющие отрицательный рост налоговых и неналоговых доходов (к отчетному году) 54 3 171
у которых объем предоставленных кредитов меньше сокращения налоговых и неналоговых доходов 44 3 7
у которых кредиты предоставлены при росте налоговых и неналоговых доходов 26 75 23
Объем предоставленных кредитов при росте налоговых и неналоговых доходов, млн. руб. 19 033,7 165 356,8 43 020,3
Источник: отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. 1 2010 г. к 2008 г.
бюджетной обеспеченности бюджетов регионов и не были основным фактором, определяющим политику Министерства финансов РФ при предоставлении бюджетных кредитов. Как показывает практика, «первый удар» кризиса приняли на себя как раз регионы со средним и высоким уровнем экономического развития. Иначе говоря, сокращение собственных доходов было наиболее ощутимо для субъектов РФ, где доля этих поступлений (до кризиса) была относительно высока и, значит, в результате их сокращения привела к существенному ухудшению финансовых возможностей этих территорий. А для субъектов РФ, доходы которых состоят преимущественно из федеральных межбюджетных трансфертов, ухудшение экономики региона не представляло существенной угрозы для субнацио-нальных бюджетов, поскольку большая часть средств так или иначе совершенно не зависела от этого фактора; доходы этих регионов как до, так и во время кризиса определялись преимущественно политикой федерального центра по распределению финансовой помощи, а не социальноэкономическим положением территорий.
Однако и эта гипотеза не находит подтверждения при детальном рассмотрении динамики кредитования региональных бюджетов за рассматриваемый период.
Как видно из табл. 3, для целого ряда субъектов РФ бюджетные кредиты были предоставлены при том, что собствен-
ные доходы этих территорий возрастали. Кредиты фактически выдавались (на срок, выходящий за пределы одного финансового года) регионам, собственные доходы которых росли, несмотря на кризис.
Даже если допустить возможность ошибки в прогнозируемых доходах и расходах субнациональных бюджетов (решение о предоставлении кредита принимается одномоментно), то и в этом случае остается совершенно неочевидной необходимость дополнительного кредитования территорий, когда доходы их бюджетов монотонно возрастают, и в последующие периоды. Как минимум, здесь заслуживает внимания вопрос об оценке реальной необходимости отвлечения значительных финансовых ресурсов из федерального бюджета на оказание поддержки регионам в форме кредитования (при том, что в последние отчетные годы крайне масштабно применялись еще и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ), если объективная потребность в такой поддержке не вполне очевидна. Выявленные объемы «излишних» кредитов говорят сами за себя.
Однако возрождение системы кредитования регионов из федерального бюджета, особенно в таких масштабах, привело к возникновению и иной проблемы
— проблемы возврата заемных ресурсов. Иллюстрация масштабов этого явления продемонстрирована далее в графическом и табличном виде (см. рис. 2, табл. 4).
121,5
116,1
в 2012 году в 2013 году в 2014 году в 2015 году в 2016 году Источник: отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Рисунок 2. Расчетные объемы возврата бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета в 2008—2011 гг.
Таблица 4
Оценка значимости объемов возврата бюджетных кредитов субъектами РФ
в 2012—2016 гг.
Число субъектов РФ, отвечающих заданным условиям, ед.
объем бюджетных кредитов, подлежащих возврату, превышает объем доходов региональных бюджетов 2010 г. более чем на С<| о и 3 О И о И в 2015 чо о в всего (объемы возврата за 2012— 2016 гг. суммируются)
5% 12 11 8 2 4 53
10% 3 1 3 1 2 29
15% - - 1 - 1 11
Источник: отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
По мнению автора, достигнутый объем задолженности субнациональных бюджетов перед федеральным бюджетом превысил некое критическое значение, которое может в целом определяться как сопоставление формальной (определенной графиком погашения кредитов) и реальной возможностей возврата заемных средств территориями.
Даже если не принимать во внимание различные индивидуальные обстоятельства, погрешности в предложенной оценке, то и в этом случае было бы наивно предполагать, что 11 субъектов РФ смогут вернуть в федеральный бюджет бюджетные кредиты, общий размер которых без учета платы за пользование займами превышает 15% их годовых доходов. Это обстоятельство еще более важно, если
учесть, что возврат кредитов, т.е. адекватное сокращение расходов на все прочие социально значимые обязательства, приходится на так называемый предвыборный период.
Есть и еще ряд обстоятельств, позволяющих поставить под сомнение реалистичность исполнения соглашений о возврате бюджетных кредитов. Дело в том, что в Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, а также в силу объективных изменений налогово-бюджетного законодательства в тот же период субна-циональные бюджеты в целом претерпят изменения, негативно влияющие на возможность исполнения собственных полномочий. Так, в период с 2012 по 2016 г. ухудшению сбалансированности
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут способствовать следующие обстоятельства (суммарно за указанный период)1:
• общее сокращение объемов межбюд-жетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ — 280 млрд руб.;
• прирост расходов (за счет изменения разграничения полномочий и реализации ряда решений, включая повышение уровня оплаты труда работников образования) — 2 208 млрд руб.;
• увеличение дефицита, не компенсируемого ростом доходов — 887 млрд руб.;
• расходы на погашение бюджетных кредитов (без учета процентных платежей) — 427 млрд руб.;
• сокращение доходов за счет централизации части акцизов на крепкий алкоголь
— 378 млрд руб.;
• отвлечение части доходов общего покрытия на формирование целевых дорожных фондов — 764 млрд руб.
В целом речь идет о суммах порядка 4,9 трлн руб.
Даже если рассчитывать на исключительную готовность федерального центра и бюджетов субъектов РФ к исполнению всех достигнутых договоренностей в части погашения бюджетных кредитов, исполнимость мероприятий по централизации полномочий по финансированию милиции, общественной безопасности при одновременной децентрализации ряда социально значимых полномочий и централизации части доходов от акцизов на алкоголь в федеральном бюджете все же представляется маловероятной. Рассчитывать, что территории будут готовы в ближайшие четыре года и, что еще важнее, способны отдать федеральному бюджету средства, сопоставимые с годовым объемом доходов субнациональ-ных бюджетов, пока представляется преждевременным.
Говоря прямо, автор полагает, что подобный сценарий нереализуем, причем по причинам вполне объективного характера. Значит, нужно искать иные способы решения проблемы.
1 Источник: отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов.
Во-первых, нужно принять политическое решение о реструктуризации бюджетных кредитов на период, достаточный для их реального (а не за счет взаимозачета путем предоставления дотаций) погашения. Речь идет, как минимум, о пятилетнем сроке. Все это время не следует начислять пени и проценты за пользование кредитами, в т.ч. на том основании, что значительная часть заемных средств предоставлялась для реализации поручений федерального центра.
Во-вторых, целесообразно полностью отказаться от кредитования регионов за счет средств федерального бюджета в дальнейшем. Как показывает практика, система нормальных рыночных отношений между кредитором и должником в отношении межбюджетного регулирования не работает, в т.ч. по причине недостаточной разграниченности полномочий между уровнями публичной власти. Публичные власти не могут обеспечивать аналогичный порядок кредитных отношений, как, например, частные хозяйствующие субъекты, причем по вполне объективным причинам.
В-третьих, абсолютно необходимо резко повысить прозрачность принятия решений о формировании, распределении и предоставлении любых форм межбюджетных трансфертов, включая и трансферты, предоставляемые из Фонда содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства. Как минимум, любые решения о предоставлении кредитов, соответствующих расчетах, основаниях должны быть доступны всем заинтересованным лицам.
В-четвертых, применение дотаций для поддержки мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ должно быть строго ограничено, несмотря ни на какие обстоятельства временного, конъюнктурного характера.
В заключение хотелось бы отметить следующее. Межбюджетное кредитование так или иначе должно быть признано экстремальным способом решения проблемы, а не нормой системы межбюджет-ного регулирования. В противном случае долговой кризис бюджетов субъектов РФ станет не потенциальной угрозой, а вполне ожидаемым вариантом развития событий.
