CC BY
54
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2013. № 4
материалы круглого стола «десять лет гПК РФ: УСТОЙЧИВОСТь, эволюция, практика применения»
(28 марта 2013 г.)
А.Ф. Воронов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации*
о порядке судебной защиты прав граждан от решений и действий (бездействия) органов и организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями
В статье исследуется проблема определения органов и организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными полномочиями в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Ключевые слова: гражданский процесс, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, оспаривание в суде решений и действий (бездействия) государственных и иных органов.
The article analyzes the problem of identification of organizations vested with certain state and other public powers in administrative litigation process and in civil procedure.
Keywords: civil procedure, administrative litigation process, file a judicial appeal against decisions, acts and omission of state and other organizations.
Непосредственным поводом для написания данной статьи послужило постановление Пленума Верховного суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии».
Из всех положений данного постановления следует, что пенсионные права защищаются в порядке искового производства, везде упоминаются истцы и ответчики. Например, в п. 3, 4 постановления: «3. Иски по делам, связанным с реализацией гражданами права на трудовую пенсию, предъявляются по общему правилу территориальной подсудности — по месту нахождения ответчика (соответствующего органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, отказавшего в назначении пенсии или выплачивающего пенсию).
4. При проверке судами правильности уплаты государственной пошлины гражданами, обращающимися в суды общей юрисдикции, а
* civil_proceedings@law.msu.ru
также к мировым судьям с исковыми заявлениями, следует учитывать льготы, установленные для определенной категории лиц, перечисленных в статье 336 Налогового кодекса Российской Федерации».
Аналогичный порядок рассмотрения пенсионных дел устанавливало и действовавшее ранее постановление Пленума Верховного суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 25 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии».
Однако указанные положения вызывают определенные сомнения. Возможно, некоторые споры, связанные с пенсионным обеспечением, следует рассматривать не в порядке искового производства, а в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно в порядке, предусмотренном гл. 23, 25 гПК РФ.
Из истории вопроса. Ст. 58 Конституции СССР 1977 г. было установлено, что граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы рассматривались в порядке и сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могли быть в установленном законом порядке обжалованы в суд.
В развитие данного положения были приняты иные нормативные правовые акты. В частности, Закон СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-Г «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» в ст. 1 устанавливал, что гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями органа государственного управления или должностного лица ущемлены его права, а в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 27 июля 1990 г. № 7 (п. 2) разъяснялось, что «к органам государственного управления, действия которых могут быть обжалованы в суд, относятся, например, исполнительные комитеты Советов народных депутатов, их отделы, управления, создаваемые ими комиссии, а также другие органы государственного управления, образуемые в установленном порядке для осуществления исполнительной и распорядительной деятельности.
В судебном порядке могут быть обжалованы действия тех должностных лиц, которые занимают постоянно или временно в государственных предприятиях, учреждениях, организациях, кооперативных, других общественных организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, или исполняющие их по специальному полномочию».
Пункт 1 указанного постановления напоминал, что «жалобы на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан, рассматриваются в порядке
производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, по общим правилам гражданского судопроизводства с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законодательством Союза ССР и союзных республик (ст. 1 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик)».
Статья 46 Конституции России 1993 г. (ч. 1, 2) устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с последующими изменениями и дополнениями), действующий (формально) и сейчас, исходя из положений и смысла Конституции России, существенно расширил перечень органов и организаций, действия и решения которых можно обжаловать в порядке, предусмотренном этим законом:
«Статья 1. Право на обращение с жалобой в суд
Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы».
Интересно, что нормы гл. 241 ГПК РСФСР 1964 г. (принятой в новой редакции на следующий день Законом РФ от 28 апреля 1993 г. № 4882-1), регулировавшие практически те же самые общественные отношения, местами существенно отличались от норм закона № 4866-1.
Так, ст. 2391 ГПК РСФСР «Право на обращение с жалобой в суд» устанавливала: «гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы».
Верховный суд РФ в постановлении Пленума от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», во-первых, (в преамбуле) напомнил о том, что «Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека, а также Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" значительно расширили возможности граждан по судебной защите их прав и свобод от неправомерных действий (решений) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений или должностных лиц»; во-вторых, в п. 1 ясно установил, что «в соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. 1 и 3 Закона Российской Федерации от 27 апре-
ля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования».
Пункт 5 постановления № 10, подобно вышеуказанному постановлению Пленума Верховного Суда СССР № 7, установил: «В судебном порядке на основании названного выше Закона могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от формы собственности, в кооперативных, общественных организациях, объединениях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей либо исполняющие такие обязанности по специальному полномочию».
В п. 6 постановления указывалось: «В том числе могут быть обжалованы в суд решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ, профсоюзных организаций и т.п., а также их органов управления и должностных лиц.
Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных в ч. 1 ст. 2 названного выше Закона органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части статьи»1.
Пункт 13 постановления устанавливал, что дела по жалобам «рассматриваются по общим правилам гражданского процессуального кодекса РСФСР с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и главой 241 ГПК РСФСР (в редакции Закона Российской Федерации от 28 апреля 1993 г.)».
1 Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ч. 1 ст. 2): «К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности».
Уже в то время определились основные отличия производства по данным делам от общего (искового) порядка рассмотрения дел.
Часть 2 ст. 6 Закона от 27 апреля 1993 г. устанавливала и устанавливает: «На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод (курсив мой. — А.В.)». Это важнейшее положение, которое стоит выделить особо.
Кроме того, отличались сроки обращения в суд (жалоба могла подаваться в суд в трехмесячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, и в месячный срок со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего в порядке подчинения органа или должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен от них письменный ответ на жалобу); подсудность (в частности, жалоба могла подаваться по усмотрению гражданина в суд по месту его жительства либо по месту нахождения органа, учреждения, предприятий и их объединений, общественной организации, должностного лица, государственного служащего); сроки рассмотрения дел (жалоба должна была быть рассмотрена судом в десятидневный срок с момента ее подачи), в суд подавалась жалоба, а не исковое заявление, лица, участвующие в деле, назывались не истец и ответчик, а заявитель, органы государственного управления и т.д.
Наличие указанных особенностей, по-видимому, исключало возможность рассмотрения дела по жалобе в порядке искового производства. Однако критерии «отделения» дел искового производства от указанных дел по жалобам были недостаточными, на практике возникали многочисленные вопросы по поводу того, в каком виде производства рассматривать тот или иной спор. Ситуация осложнялась также положением п. 9 постановления Пленума Верховного суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»: «Если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду (например, о праве собственности на домовладение, о праве на жилое помещение и т.п.), судья применительно к ст. 130 ГПК РСФСР выносит определение об оставлении жалобы без движения, где разъясняет заявителю о необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 126, 127 ГПК РСФСР и оплаты этого заявления государственной пошлиной в установленном законом размере.
Если же указанное обстоятельство будет установлено при рассмотрении дела, суд применительно к ст. 161 ГПК РСФСР выносит определение об отложении разбирательства дела, в котором разъясняет заявителю необходимость оформления его жалобы как искового заявления с соблюдением перечисленных выше требований и назначает день нового судебного заседания с учетом времени, необходимого для надлежащего оформления искового заявления, истребования доказательств и вызова участвующих в деле лиц».
Во-первых, многие понимали уже тогда, что в делах по жалобам, как и в делах искового производства, имеет место спор о праве, но не о праве частном, а о праве публичном. Таким образом, указанная формулировка, достаточно вольно перенесенная из особого производства (где спор, по доктрине, отсутствовал), несколько запутывала определение вида производства в гражданском процессе.
Во-вторых, практикующие юристы, в том числе и судьи, не вполне понимали, каким образом в административных и иных публичных правоотношениях (гл. 241 ГПК РСФСР входила в подразд. 2 «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» разд. 2 ГПК) могут участвовать такие субъекты, как учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения.
В-третьих, в ряде случаев было достаточно сложно определить, когда тот или иной орган выступает как субъект публично-правовых отношений, а когда — частных правоотношений.
Приведем несколько примеров из практики судов Рязанской обл. в 90-х гг. прошлого века.
Р.Р.А. обратилась в суд с иском к АООТ «Р» о признании недействительным решения собрания акционеров по выборам исполнительного органа в лице генерального директора. Советский районный народный суд г. Рязани рассмотрел дело в порядке искового производства.
С аналогичным требованием, но только в порядке обжалования решения общего собрания акционеров АОЗТ «Э» о переизбрании ее директором обратилась З.Н.П. Данное дело было рассмотрено Октябрьским районным народным судом г. Рязани по правилам гл. 241 ГПК РСФСР2.
При рассмотрении требований о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка у судов нет единой практики. Ряд судов указанную категорию дел рассматривают по правилам гл. 241 ГПК РСФСР как жалобу на действия государственных органов, общественных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, а некоторые суды рассматривают указанные требования в порядке
2 Справка о результатах изучения судебной практики рассмотрения гражданских дел, одной из сторон в которых является акционерное общество (электоронный ресурс): Доступ из СПС «Гарант».
искового производства, что следует признать правильным, поскольку из смысла постановления Пленума Верховного суда РФ «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе» от 22 апреля 1992 г. (с последующими изменениями и дополнениями) следует, что указанные требования должны быть рассмотрены в исковом производстве3.
Отмечалось, что перед судами области встает вопрос о том, подведомственны ли суду дела о выплате пособий по временной нетрудоспособности (в том числе по беременности и родам). Если да, то в каком порядке их рассматривать: в исковом (кто будет в этом случае ответчиком) или по правилам гл. 241 ГПК РСФСР4?
Приведем один их характерных примеров. 12 февраля 2003 г. судебная коллегия Рязанского областного суда по гражданским делам рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе администрации г. Рязани на решение Советского районного суда г. Рязани от 20 ноября 2002 г., которым постановлено:
— признать незаконным решение городской общественной комиссии по жилищным вопросам при управлении по жилью администрации г. Рязани о снятии с учета и исключении из очереди на получение жилья П-ка М.М. от 2 декабря 2000 г., утвержденное постановлением начальника управления по жилью администрации г. Рязани № 613 от 22 декабря 2000 г.
— обязать общественную городскую комиссию по жилищным вопросам при управлении по жилью администрации г. Рязани и начальника управления по жилью администрации г. Рязани восстановить П-ка М.М. на учет лиц, нуждающихся в предоставлении жилых помещений, и включить в списки очередников — офицеров запаса со 2 марта 1993 г. с составом семьи из трех человек (П-к М.М., жена — П-к А.И. и дочь — П-к М.М.).
— обязать администрацию г. Рязани предоставить П-ку М.М. на семью из трех человек в порядке очередности среди очередников-офицеров запаса, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилых помещений, благоустроенное жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям, в пределах г. Рязани.
Суд удовлетворил исковые требования, постановив указанное решение.
В кассационной жалобе администрация г. Рязани просила отменить решение, ссылаясь на его незаконность, поскольку требования к
3 Применение судами законодательства при разрешении земельных споров (электронный ресурс): Доступ из СПС «Гарант».
4 Справка о результатах изучения практики рассмотрения судами области гражданских дел по спорам об оплате труда работников (электоронный ресурс): Доступ из СПС «Гарант».
неюридическим лицам должны быть разрешены в порядке гл. 241 ГПК РСФСР, кроме того, истец был снят с очереди на основании действующего жилищного законодательства.
Проверив законность и обоснованность решения в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия посчитала, что оснований для отмены постановленного решения не имеется.
Доводы кассационной жалобы администрации г. Рязани о том, что требования к неюридическим лицам должны быть разрешены в порядке гл. 241 ГПК РСФСР, не могут являться основанием для отмены постановленного решения, поскольку судом был разрешен спор о праве, возникший между сторонами5.
Подобные проблемы возникали и в других субъектах РФ: например, адвокат юридической консультации Ленинского р-на г. Воронежа П. обратился в суд с жалобой на действия должностных лиц Муниципального учреждения управления здравоохранением г. Ельца и муниципального учреждения здравоохранения «Поликлиника № 1», ссылаясь на то, что он, осуществляя свою профессиональную деятельность адвоката, в частности защиту Ж., сделал запрос в указанные учреждения здравоохранения о выдаче (высылке) справки о времени обращения в травмпункт гражданина К., какие повреждения у него имелись на момент обращения, полученные в ночь с 28 на 29 июня 2002 г., однако ему было отказано в выдаче таких сведений. Липецкий областной суд разъяснил, что в порядке гл. 241 ГПК РСФСР не могут быть обжалованы действия должностных лиц по правоотношениям, возникшим из осуществления заявителем профессиональной деятель-ности6.
В некоторых случаях разногласия возникали внутри судов. Так, на вопрос «В каком порядке: исковом или обжалования действий должностных лиц, нарушающих права граждан, должны рассматриваться дела связанные с назначением пенсии за выслугу лет?», Верховный суд Чувашской Республики не смог дать однозначный ответ.
«К сожалению, в этом вопросе нет единообразного понимания, а следовательно, и единообразной практики. Некоторые суды рассматривают дела в исковом порядке, некоторые в порядке жалобного производства. Причем нередко заявление, поданное в порядке жалобы, суды рассматривают в исковом порядке и наоборот.
По мнению судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Чувашской Республики, дела, вытекающие из пенсионных правоотношений, должны рассматриваться в исковом порядке, поскольку речь идет о праве как на назначение, так и на получение пенсии.
5 Определение Рязанского областного суда от 12 февраля 2003 г. № 33-209-03 (электронный ресурс): Доступ из СПС «Гарант».
6 Обзор судебной практики Липецкого областного суда по гражданским делам 2002 г. (извлечение) приводится из СПС«Гарант».
Данные требования не должны превращаться в жалобу только потому, что граждане обращаются в суд с требованиями назначить пенсию с определенного периода, а не взыскать ее с этого же периода.
Рассмотрение дел в порядке жалобного производства жестко связано с соблюдением сроков обращения в суд, и суд, отказавший в удовлетворении требования по мотивам пропуска срока, встанет в тупик, если тут же заявитель оформит иск о взыскании пенсии, по которому действуют общие сроки.
Судебная коллегия по гражданским делам не отменяла дела, правильно рассмотренные по существу, по мотивам рассмотрения дела не в том порядке, отказывая в удовлетворении кассационных жалоб в этой части.
Так, в своем определении от 10 декабря 2001 г. судебная коллегия, опровергая доводы жалобы УПФ о нарушении сроков обращения в суд за судебной защитой по делу, рассмотренному в порядке жалобного производства, указала, что данный довод не состоятелен. В связи с отказом назначить предусмотренную законом пенсию между гражданином и пенсионным органом возникает спор о праве гражданском, он разрешается с учетом правил искового производства, и ссылка на ст. 2395 ГПК РСФСР неуместна.
Тот факт, что дело судом было рассмотрено не в исковом производстве, а по правилам жалобного производства, не влечет отмену решения, поскольку правильное по существу решение не может быть в силу ч. 2 ст. 306 ГПК РСФСР отменено по формальным основаниям.
Вместе с тем следует отметить, что Президиум Верховного суда ЧР стоит на иных позициях.
В частности, К. обратилась в суд с иском к Управлению пенсионного фонда РФ в г. Чебоксары о признании права на пенсию за выслугу лет. Решением мирового судьи Московского р-на отказ комиссии по назначению пенсии в назначении пенсии признан незаконным.
Отменяя указанное решение мирового судьи, Президиум Верховного суда ЧР 07.03.2002 г. (Дело № 44-Г-29) указал, что поскольку К. оспаривала отказ в назначении пенсии, указанный спор подлежал рассмотрению по правилам обжалования действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан в порядке, предусмотренном гл. 241 ГПК РСФСР, а дела данной категории мировым судьям неподсудны»7.
Можно смело утверждать, что подобные вопросы встают и перед судами, рассматривающими дела по действующему законодательству в настоящее время.
7 Обзор практики рассмотрения судами Чувашской Республики гражданских дел, связанных с назначением пенсии за выслугу лет (по материалам кассационного и надзорного производства) Верховного суда Чувашской Республики (извлечение) приводится из СПС «Гарант».
В соответствии с ч. 1 ст. 254 гл. 25 ГПК РФ 2002 г. («пришедшей на смену» гл. 241 ГПК РСФСР) гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
Пленум Верховного суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» поспешил разъяснить (п. 8 — в настоящее время исключен), что «ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права».
Такие разъяснения оказались не вполне ясными.
Во-первых, можно было предположить, что судебной защите подлежат только субъективные частные права. Очевидно, что это не так. Как писал еще В.А. Рязановский, «граждане современного государства обладают не только субъективными гражданскими, но и субъективными публичными правами. К последним относятся, согласно господствующей доктрине, так называемые гражданские свободы, права публичных служб, политические права... Установление и охрана субъективных публичных прав так же необходима, как установление и охрана субъективных гражданских прав. В этом и состоит основная задача административной юстиции»8.
Во-вторых, можно было предположить, что в делах из публичных правоотношений нет и не может быть спора. Такая точка зрения была поддержана и некоторыми учеными: «правовой спор — это разногласия между субъектами правоотношений, основанных на принципе юридического равенства. Поэтому бесспорный характер носит производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»9.
8 Рязановский В.А. Единство процесса: Пособие (перепеч. с изд. 1924 г.). М., 1996. С. 26-27.
9 Бутнев В.В. Правовой спор и виды гражданского судопроизводства // Новеллы гражданского процессуального права: Материалы науч.-практ. конф., посв. 80-летию М.С. Шакарян. М., 2004. С. 135.
Подобная позиция нашла отражение и в некоторых нормах ГПК РФ. Например, ч. 3 ст. 247 устанавливает, что «в случае если при подаче заявления по делу из публичных правоотношений в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, суд оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 настоящего Кодекса».
Абзац 2 действовавшего до 2009 г. п. 10 постановления Пленума Верховного суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» уточнял: «Если наличие спора о праве, подведомственного суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства».
Вряд ли можно согласиться с такой позицией. Отмечу, что автор настоящей статьи всегда критиковал норму ч. 3 ст. 247 ГПК10. «В чем состоит сущность, природа производства по административным делам? В этих делах суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина», — писал А.Т. Боннер еще в 1966 г.11. В более поздних работах он отмечает, что «А.Ф. Клейнман, К.С. Юдельсон и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном»12.
Подобная точка зрения представляется более обоснованной: даже из названия категорий дел следует, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, связаны с материально-правовым спором: это дела «об оспаривании» нормативных и иных актов, «о защите»
10 См.: Воронов А.Ф. Достоинства и недостатки нового Гражданского процессуального кодекса // Отечественные записки. 2003. № 2. С. 259.
11 Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966 (цит. по: Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учеб. пособие. М., 2011. С. 123).
12 Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в ГПК и АПК РФ // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. Материалы Всерос. науч.-практ. конф. Москва, 2-4 апреля, 2003 г. М., 2004 (цит. по: Там же. С. 149-150).
субъективных публичных прав (ст. 245, 251, 252, 253, 254, 255 и др. ГПК РФ).
Каждый гражданин и организация вправе спорить с органом власти и должностным лицом, защищая свои субъективные публичные права и свободы. Защита прав не только не противоречит наличию спора, но и предполагает его. Не ставит под сомнение существование в указанных делах спора о праве и предположение о том, что в данном случае суд осуществляет функцию контроля за деятельностью органов власти. Любое гражданское дело может быть возбуждено лишь по заявлению заинтересованного лица в защиту своих прав либо по заявлению иного лица в защиту прав, свобод и интересов заинтересованного лица (ст. 4 ГПК РФ), именно правоотношение с участием этого лица является предметом судебного рассмотрения вне зависимости от того, следует ли выделять в судебной деятельности контрольную составляющую или не следует.
Наконец отметим, что опасность действующей нормы ч. 3 ст. 247 ГПК РФ состоит в том, что суды (не побоюсь сказать, в массовом порядке) видят «наличие спора о праве» в делах об оспаривании действий и решений органов власти, переводя их, таким образом, в исковое производство и лишая граждан многих преимуществ защиты прав, гарантированных в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (см. ниже).
Исходя из вышеизложенного, полагаем, что ч. 3 ст. 247 ГПК, устанавливающая, что в случае если при подаче заявления (по делу из публичных правоотношений) в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, он оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК, требует корректировки. В ней следует закрепить, что необходимо оформлять исковое заявление, если возник спор о частном праве, или, как говорили раньше, «о праве гражданском».
В-третьих, было неясно, в каком порядке следовало оспаривать действия и решения тех органов, которые, не являясь формально государственными (или местного самоуправления), явно осуществляли отдельные государственные функции (функции местного самоуправления) (призывные комиссии, конкурсные комиссии по замещению должностей нотариуса, квалификационные коллегии судей, ВАК, Пенсионный и иные «государственные» фонды и т.д.).
В качестве примера существовавших (и существующих) проблем приведем обзор дел, рассмотренных судами Кемеровской обл. в 2006-2007 гг.: «в п. 7 постановления Пленума Верховного суда РФ от 20.12.2005 г. № 25 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии" дано разъяснение о том, что поскольку в соот-
ветствии со ст. 5 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства.
Как правило, суды учитывают указанные разъяснения.
К примеру, оставляя без рассмотрения заявление Вдовина А.Н. об оспаривании решения Главного бюро медико-социальной экспертизы по Кемеровской обл., суд правильно установил, что Главное бюро медико-социальной экспертизы по Кемеровской обл. является федеральным государственным учреждением, а не органом государственной власти, в связи с чем его решение может быть оспорено в порядке искового производства с соблюдением требований о территориальной подсудности иска (определение Гурьевского городского суда от 14.03.2007 г.).
Ковалева Т.А. обратилась в Куйбышевский районный суд г. Новокузнецка с жалобой на неправомерные действия должностного лица государственного учреждения — Управление пенсионного фонда РФ в Куйбышевском р-не г. Новокузнецка. Однако судья возвратил ей заявление, указав в определении, что Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействия) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленной главой 25 ГПК РФ. Кроме того, между сторонами имеется спор о праве.
Таким образом, жалоба Ковалевой Т.А. на неправомерные действия должностного лица государственного учреждения не может рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, и подлежит рассмотрению в порядке искового производства (определение от 07.12.2007 г.).
Однако изучение дел показало, что факты рассмотрения дел по заявлениям об оспаривании действий и решений территориальных органов Пенсионного Фонда РФ в порядке главы 25 ГПК РФ все же имеют место.
К примеру, Заводским районным судом г. Кемерово заявление Трегубовой Н.Н. об оспаривании решения Комиссии по пенсионным вопросам ГУ-Управления Пенсионного фонда РФ в Заводском р-не г. Кемерово от 26.10.2005 г., которым Трегубовой Н.Н. отказано в назначении досрочной трудовой пенсии из-за отсутствия требуемого
специального стажа работы, рассмотрено в порядке главы 25 ГПК РФ. Причем из материалов данного дела видно, что Трегубова Н.Н. первоначально правильно обратилась в суд с исковым заявлением, указав Управление Пенсионного фонда РФ в качестве ответчика. Однако в текст искового заявления внесены поправки — слово "исковое" перечеркнуто, слово "истец" заменено на "заявитель", а "ответчик" — на "заинтересованное лицо" (решение суда от 05.04.2006 г.).
В кассационном порядке решение суда не обжаловалось.
Также выявлены случаи рассмотрения в порядке главы 25 ГПК РФ дел об оспаривании решений, действий (бездействия) и других учреждений, предприятий, организаций.
Так, Рудничный районный суд г. Кемерово рассмотрел в указанном порядке как дело, возникшее из публичных правоотношений, и удовлетворил жалобу Втюриной В.Е., Лиенха Н.В. о признании незаконным отказа начальника ОАО "СДРСУ № 8" в предоставлении домовой книги для регистрации Лиенха Н.В. по месту жительства и обязании его предоставить указанную домовую книгу (решение суда от 25.09.2006 г.).
Отменяя решение суда, судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда указала на существенное нарушение норм процессуального права, допущенное судом при рассмотрении и разрешении жалобы заявителей, на несоблюдение судом разъяснений, содержащихся в п. 8 вышеназванного постановления Пленума Верховного суда РФ от 20.01.2003 г. (определение от 15.11.2006 г.).
Гурьевский районный суд рассмотрел в публично-правовом производстве заявление Рожнова В.Т., в котором заявитель обжаловал отказ Государственного учреждения — Кузбасского регионального отделения Фонда социального страхования РФ в назначении и выплате ежемесячных страховых выплат.
Причем из материалов данного гражданского дела видно, что Рожновым В.Т. в соответствии с требованиями законодательства в суд было подано исковое заявление (решение суда от 24.11.2006 г.).
В кассационном и надзорном порядке решение суда не обжаловалось»13.
Верховный суд РФ в очередной раз попытался изменить сложившееся положение и в итоге принял постановление Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее — постановление).
13 Обзор Кемеровского областного суда от 31 марта 2008 г. № 01-19/182 о практике рассмотрения судами Кемеровской обл. дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих приводится из СПС «Гарант».
Пунктом 33 постановления исключены из постановления Пленума Верховного суда РФ от 20 января 2003 г. рассмотренные выше пп. 8-10.
В п. 1 постановления Верховный суд разъясняет, что следует понимать под решениями, действиями и бездействием, а в п. 2 перечисляет органы, решения, действия и бездействие которых можно оспорить. Это, во-первых, федеральные органы государственной власти: представительные (законодательные) органы Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальные органы, созданные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий; во-вторых, органы государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательные (представительные) органы, высший исполнительный орган и иных органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица; в-третьих, органы местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, местная администрация и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Возникает вопрос о соотношении понятий «орган государственной власти» и «государственный орган». Например, такие государственные органы, как Центральный банк России, Счетная палата РФ и даже Прокуратура России, сложно отнести к органам государственной власти в той классификации, на которой базируется постановление, поскольку их вряд ли можно отнести как к органам законодательной, так и к органам исполнительной власти. Соответственно не вполне ясно, в каком порядке следует оспаривать их действия, бездействие и решения.
В п. 3 постановления наконец разрешен вопрос о том, кого следует понимать под должностными лицами: «К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совер-
шивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам главы 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, ч. 3 ст. 254 ГПК РФ)».
К должностным лицам постановление Пленума, в частности, отнесло:
— лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
— должностных лиц службы судебных приставов;
— должностных лиц органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов).
Очевидно, что данное определение должностных лиц отличается от определения, действующего в рамках гл. 30 УК РФ и данного в прим. 1 к ст. 285 УК: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
И самое главное. Пункт 5 постановления разъяснил (опять же наконец), что можно обжаловать в порядке гл. 25 ГПК действия и решения не только государственных и муниципальных органов: «В порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (статья 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (пункт 7 статьи 28 Федерального закона
"О воинской обязанности и военной службе", статья 15 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе")...
По правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.
К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (статьи 2, 21, 26, 32 Федерального закона "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (статья 3 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости")».
Разъяснения, с нашей точки зрения, в целом правильные.
Еще в постановлении Конституционного суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» (п. 3) было указано: «Возложение на нотариальные палаты обязанности контролировать, исходя из публичных интересов, профессиональную деятельность своих членов и реагировать на выявленные нарушения законодательства свидетельствует, по мнению заявителей, о наделении негосударственных органов государственными (контрольными) полномочиями и потому не соответствует положениям Конституции Российской Федерации (статья 3, часть 2, и статья 11, ч. 1 и 2) об осуществлении государственной власти органами государства.
Между тем Конституция Российской Федерации, в том числе названные конституционные нормы, не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна, при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Однако зачастую трудно определить, кто, когда и каким актом наделил какой-либо негосударственный орган «властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления» или «передал в установленном порядке конкретные государственно-властные полномочия».
Количество примеров в постановлении представляется явно недостаточным, отсутствуют понятные критерии определения органов и организаций, которым переданы полномочия.
Если обратиться к АПК РФ, то из названия главы (и соответствующих статей главы) 24 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ) следует, что должен быть федеральный закон, которым организации наделяются полномочиями: «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц».
Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» уполномоченный орган управления использованием атомной энергии — это «Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", наделенная полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии". государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии».
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в ч 5 ст. 92 устанавливает, что «Бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме».
Аналогичная норма содержится и в ч. 312 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Правила осуществления федеральным бюджетным учреждением и автономным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления утверждены постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 590.
Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» в ч. 1 ст. 7 устанавливает: «Федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федера-
ции и органы местного самоуправления муниципальных образований для оказания им содействия в осуществлении установленных задач и функций вправе привлекать членов казачьих обществ в соответствии с заключенными договорами (соглашениями) с казачьими обществами».
Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» в ч. 1 ст. 61 устанавливает: «В целях обеспечения государственной аттестации научных и научно-педагогических работников Правительством Российской Федерации создается Высшая аттестационная комиссия при федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, утверждаются Положение о Высшей аттестационной комиссии и состав указанной комиссии. Состав Высшей аттестационной комиссии формируется из числа докторов наук, специалистов в области науки, техники, образования и культуры и включает в себя председателя, заместителей председателя, главного ученого секретаря, членов указанной комиссии». Таким образом, исходя из целей создания ВАК, мы вправе предположить, что действия и решения ВАК следует оспаривать в судебном порядке по правилам гл. 25 ГПК РФ.
Это действительно так. Верховный суд РФ в Обзоре судебной практики за четвертый квартал 2010 г. (утв. постановлением Президиума Верховного суда РФ от 16 марта 2011 г.) установил, что «решения диссертационных советов о присуждении ученой степени кандидата наук, а также решения Высшей аттестационной комиссии о присуждении ученой степени доктора наук, выдаче диплома кандидата наук могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции и рассматриваются в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ», но «учитывая изложенное и то, что присуждение ученой степени кандидата наук или доктора наук происходит по результатам публичной защиты диссертации, суд не вправе проверять обоснованность такого решения. Проверке подлежит только процедура его принятия»14.
Однако зачастую решение вопроса о порядке оспаривания действий и решений того или иного органа или организации представляется далеко не простой задачей.
Поэтому законодателю (а до этого — Верховному суду РФ, Высшему арбитражному суду РФ), по-видимому, следует:
1) ясно определить и законодательно закрепить, осуществляют ли те или иные негосударственные органы или организации государственную функцию, например, нотариальные палаты (Основы законодательства Российской Федерации о нотариате
14 Нормативный материал и обзор судебной практики приводятся из СПС «Гарант».
от 11 февраля 1993 г. № 4462-1), саморегулируемые организации (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях») и т.д.;
2) разъяснить, только ли федеральным законом или и другими актами возможна передача полномочий;
3) разъяснить, должен ли федеральный закон (если передача полномочий возможна только по закону) прямо предусматривать передачу полномочия или достаточно упоминания о возможности передачи (а передача осуществляется подзаконным актом);
4) разъяснить, соответствует ли порядок оспаривания действий и решений организаций и лиц «привлеченных» к исполнению государственных функций порядку оспаривания действий и решений соответствующих государственных органов и должностных лиц;
5) разъяснить, если какая-либо функция осуществлялась государственным органом и была передана негосударственной организации, то можно ли ее считать государственной (например, технический осмотр автомобилей в соответствии с Федеральным законом от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Но вернемся к Пенсионному фонду.
В первом положении, вынесенном на защиту в диссертации на соискание степени кандидата юридических наук, Д.Р. Казанбекова указывает: «Решения об установлении или об отказе в установлении пенсии, о выплате пенсии, об удержаниях из этой пенсии и о взыскании излишне выплаченных сумм такой пенсии могут быть обжалованы в суд в порядке главы 25 ГПК РФ. Обжалование указанных решений органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, в порядке производства из публичных правоотношений наиболее соответствует действительной природе отношений, возникающих в процессе назначения и выплаты пенсий, и позволит обеспечить более эффективную защиту пенсионных прав граждан. Определяющим при этом является выявленный объем и характер полномочий Пенсионного фонда РФ, свидетельствующий о его особом, как государственном внебюджетном фонде, статусе, что не позволяет говорить о равенстве участников в материально-правовом отношении. Публичность правоотношений, на наш взгляд, определяется не только статусом одного из субъектов данного правоотношения, но и не в меньшей мере характером полномочий, которыми он наделен, в связи с чем, отношения, возникающие в процессе назначения и выплаты пенсий, в большей степени тяготеют к публично-правовым»15.
15 Казанбекова Д.Р. Процессуальные особенности рассмотрения споров, связанных с пенсионным обеспечением: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8-9.
Такой подход представляется правильным, в отличие от подхода О.В. Ерофеевой, которая предлагает «установить для данной категории споров условия рассмотрения, аналогичные для трудовых споров, поскольку пенсия, как и заработная плата, является зачастую единственным источником средств существования. В частности, следует предусмотреть: сокращенные сроки рассмотрения данной категории дел; освобождение граждан от уплаты государственной пошлины; немедленное исполнение судебного решения; расширить круг лиц, обращающихся с пенсионными спорами, которым должна оказываться бесплатная юридическая помощь»16.
Представляется очевидным, что Пенсионный фонд занимает в делах об установлении или об отказе в установлении пенсии, о выплате пенсии и в других правоотношениях положение органа власти. Не случайно административные регламенты, регулирующие деятельность фонда, указывают на то, что фондом оказывается государственная услуга. Например, Административный регламент предоставления Пенсионным фондом РФ государственной услуги по приему и регистрации заявлений граждан об установлении им пенсий в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 декабря 2011 г. № 1521н), Административный регламент предоставления Пенсионным фондом РФ государственной услуги по приему от плательщиков страховых взносов расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование» (утв. приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 22 октября 2012 г. № 329н), Административный регламент предоставления Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами государственной услуги по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (утв. приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 29 октября 2012 г. № 345н) и др.
Специальные правила, установленные гл. 23 и 25 ГПК РФ, позволяют обеспечить более эффективную защиту жизненно важных прав граждан, чем, например, правила искового производства (даже с учетом особенностей рассмотрения трудовых дел). Вот основные из них:
— обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих воз-
16 Ерофеева О.В. Защита прав граждан на пенсионное обеспечение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8-9.
лагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК);
— суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК);
— суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1 000 руб. (ч. 2 ст. 249 ГПК);
— не применяются правила заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК РФ), суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1 000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ);
— заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ);
— заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным судом РФ — в течение двух месяцев (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ);
— гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод (ст. 256 ГПК РФ). Заметим, что это один относительный «минус» для гражданина по сравнению с исковым производством, где основной срок исковой давности — три года.
Следует помнить, что во многом смысл существования производства по делам из публичных правоотношений состоит в том, чтобы «вертикальное» расположение участников данных отношений в материальном праве «компенсировалось» не только их равным положением в процессе, но и рядом преимуществ, привилегий которыми в делах из публичных правоотношений наделяется гражданин (организация) по сравнению с органами власти. По этой же причине законодатель допустил в данных делах отдельные отступления от принципов состязательности и диспозитивности, усилив процессуальную активность суда по сравнению с обычным (исковым) порядком рассмотрения дел.
Таким образом, в п. 5 постановления Пленума Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 Верховный суд отнюдь не вышел за пределы своих полномочий, расширив перечень субъектов, действия и решения которых следует оспаривать в соответствии с положениями гл. 23 и 25 ГПК РФ. Наоборот, такой подход к проблеме соответствует смыслу Конституции России (ст. 46 и др.), международно-правовых актов, в частности ст. 8 Всеобщей декларации прав человека (приня-
та на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) и ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.).
Положения постановления Пленума Верховного суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии» об исключительно исковом порядке рассмотрения дел об оспаривании решений Пенсионного фонда России, приведенные в самом начале статьи, свидетельствуют не только о расхождениях в подходах к одному вопросу в самом Верховном суде России, об актуальности вопроса, вынесенного в название статьи, но и о насущной необходимости совершенствования законодательства в указанной области.
В заключение отметим, что проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, внесенный Президентом России в Государственную Думу17, если и решает некоторые из поставленных вопросов, то далеко не все (причем цена решения будет неизмеримо выше — не определение вида производства в рамках гражданского судопроизводства, а определение вида судопроизводства). Кроме того, могут возникнуть и новые проблемы, связанные с определением субъектов оспариваемых действий, бездействия и решений. Это следует из анализа ст. 1 проекта Кодекса, с которым призываем ознакомиться всех, кто интересуется вопросами защиты субъективных публичных прав.
Список литературы
1. Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учеб. пособие. М., 2011.
2. Бутнев В.В. Правовой спор и виды гражданского судопроизводства // Новеллы гражданского процессуального права: Материалы науч.-практ. конф., посв. 80-летию М.С. Шакарян. М., 2004.
3. ВороновА.Ф. Достоинства и недостатки нового Гражданского процессуального кодекса // Отечественные записки. 2003. № 2.
4. Ерофеева О.В. Защита прав граждан на пенсионное обеспечение : Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
5. Казанбекова Д.Р. Процессуальные особенности рассмотрения споров, связанных с пенсионным обеспечением: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
6. Рязановский В.А. Единство процесса: Пособие (перепеч. с изд. 1924 г.). М., 1996.
17 URL: http://img.rg.ru/pril/article/75/81/79/proekt-administrativnoe.pdf
