CC BY
442УДК 3 42.5
Ольга Александровна ВОРОБЬЁВА,
доцент кафедры правоведения юридического факультета Тольяттинского государственного университета, кандидат педагогических наук
О ПОНЯТИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ON THE CONCEPT OF THE PUBLIC POWER
В статье проанализированы различные точки зрения на понятия «власть», «публичная власть». Дано определение публичной власти в России. Рассмотрены ресурсы публичной власти.
The various points of viewonthe concept «power» and«the public power»are analyzed inthe article. Definition of public power in Russia is made. Resources of the public power are considered.
Ключевые слова: власть, публичная власть, органы государственной власти, местное самоуправление.
Keywords: power, public power, public authorities, local government.
Российская Федерация переживает эпоху масштабных перемен в экономической, политической и социальной сферах. Существенные изменения коснулись и сферы публичной власти. С 2000 г. российским государством проводится политика построения «вертикали власти». Введен новый порядок назначения глав регионов. Изменения затронули все ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Только с начала 2009 г. внесены ряд изменений в федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», изменен порядок формирования Совета Федерации, существенно «подкорректирован» статус муниципальных органов. Очевидно, законодательство, регламентирующее деятельность органов власти, весьма динамично. В связи с этим главное - не забывать о назначении власти. Как известно, Конституция РФ заложила антропоцентрическую модель российского государства, назначение которого состоит в соблюдении и защите прав и свобод граждан.
Конституцией РФ определены важнейшие принципы организации публичной власти. В соответствии со ст. 3 Основного Закона, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Конституция РФ провозглашает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18) . Также Основным Законом закреплен принцип разделения властей (ст. 10) , определены органы государ -ственной власти в Российской Федерации и ее субъектах (ст. 11), конституционные основы местного самоуправления (ст. 12, гл. 8), сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов и др.
№ 3 (7) • 2010
Взгляд. Размышления. Точка зрения
В то же время существуют ряд проблем в сфере организации публичной власти: незавершенность процесса разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов; наличие противоречий между федеральным и региональным законодательством; несовершенство федерального законодательства, регламентирующего организацию и деятельность публичной власти; коллизии полномочий федеральных министерств и ведомств; неопределенность правовой природы ряда федеральных органов; низкий уровень народного представительства во власти; негативное отношение большинства граждан к органам власти и многое другое.
Публичной власти посвящены немало работ, начиная с трудов ученых-мыслителей античности и заканчивая современными исследованиями, однако ее можно смело отнести к числу «вечных» тем. Исторический опыт и современные реалии свидетельствуют о перманентном развитии представлений о публичной власти. В основном материал, изложенный в литературе, носит общий характер, однако требуется учитывать современные реалии при исследовании обозначенной проблематики.
Современный период развития России характеризуется модернизацией общественной жизни, которая затрагивает основные сферы - экономическую, культурно-духовную, политическую. Важным фактором осуществления экономических и политических преобразований на данном этапе развития общества является публичная власть.
Проблемы организации и деятельности публичной власти стали ключевыми на многих научных, научно-практических конференциях. Категория «публичная власть» все чаще употребляется и в законотворческой сфере. Расширение сферы использования данной категории непосредственно связано и с возрождением деления права на публичное и частное, в связи с чем публичная власть предстает в качестве объекта регулирования публичного права. Тем не менее полноценные закон-
ченные научные исследования категории публичной власти в науке отсутствуют. Можно констатировать, что в отечественном обществоведении образовался значительный разрыв между значимостью, широким употреблением и степенью научного осмысления данной категории. Имевший место исследовательский вакуум в определенной мере продолжает существовать, в результате чего категория «публичная власть» все еще не стала предметом всестороннего научного анализа, хотя с понятием «публичная власть» неразрывно связаны практически все фундаментальные явления политико-правовой жизни современного общества и государства.
Интерпретация понятия «публичная власть» невозможна без общей интерпретации понятия «власть».
Как отмечают многие ученые, в том числе Е.В. Колесников и Н.М. Селезнева, «проблематику власти можно отнести к числу "вечных вопросов", она привлекала внимание мыслителей и политиков с давних времен»1 . В ряду выдающихся умов человечества, занимавшихся проблемами власти, - Платон, Аристотель, Т. Гоббс и Дж. Локк, Н. Макиавелли и Ш. Монтескье и многие другие.2
В русском языке слово «власть» является однокоренным со словом «владеть», которое имеет значение «собственник», «хозяин», «обладающий собственностью»3 .
В советский период можно было выделить три основных направления в исследовании власти. Авторы первого направления рассматривали власть как волевое социальное отношение, характер которого обусловлен доминирующей волей одной из сторон данного взаимодействия (М.И. Байтин4, Н.М. Кейзеров5 , Е.М. Пеньков6)
Второе направление определяет власть как необходимую функцию любого коллектива по руководству своими членами для налаживания совместной деятельности. К числу сторонников данного подхода можно отнести Г.Н. Манова7 , В.С. Шевцова8 , Ю.А. Тихомирова9, И.Е. Фар-бера10 .
- Ж -
Авторы третьего направления определяют власть как способность индивида, группы либо всего общества подчинять своей воле поведение и деятельность людей. Данной точки зрения придерживается Ф.М.Бурлацкий11.
Большой интерес представляют и работы известного в России политолога В.Ф.Халипова, выдвинувшего концепцию кратологии - науки о власти (можно назвать две работы: «Власть. Основы крато-логии» и «Введение в науку о власти»). Кроме того, нельзя не отметить и такую работу В.Ф.Халипова, как «Энциклопедия власти», изданную в 2005 г., в которой содержится развернутая характеристика многих аспектов теории и практики власти, а также представлены терминотека и подборка извлечений из работ наиболее видных мыслителей по проблемам власти.12
Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день насчитываются более 300 определений власти.13 В частности, в своих главных значениях власть - это:
1 способность, право и возможность тех или иных лиц, органов, учреждений, систем распоряжаться кем-либо, чем-либо, оказывать решающее воздействие на судьбы, поведение и деятельность конкретных людей, их общностей и институтов с помощью различных средств - права, авторитета, воли, принуждения;
2) государственное, общественное, политическое , экономическое, духовное и иное господство над людьми;
3) система соответствующих государственных или иных управленческих органов;
4 лица, органы, учреждения, облеченные соответствующими государственными, административными и иными полномочиями;
5) единолично распоряжающийся судьбами и жизнями многих людей монарх, диктатор, полководец и т.д.;
6) наконец, вообще государство, преобладающее влияние, способность подчинять себе в жизни, живой природе.14
По утверждению политолога А.Н. Меду-шевского, власть может быть определена как такая форма организации обществен-
ных отношений, которая при определенных условиях позволяет одному социальному элементу влиять на поведение другого. 15
А.В.Соловьев рассматривает власть по природе и происхождению как явление социальное. Складываясь и существуя в различных областях человеческой жизни, она способна проявляться в различных сферах общественной жизни и в разных формах: то в качестве морального авторитета, то в виде экономического или информационного господства, то в форме государственного принуждения и т.д., при этом власть может быть различной и по объему (семейная, международная и др.) , и по объекту (личная, партийная, общественная и т.д.), и по характеру применения (демократическая, бюрократическая, деспотическая и т.д.), и по другим признакам!. 16
С точки зрения Р.Т.Мухаева, власть -это особый вид общественных отношений, присущий всем этапам развития человечества и выражающий объективную потребность людей в саморегуляции и организа-
17
ции.17
Власть как правовая категория - это сформированное социальной средой средство организующего, регулирующего и контролирующего воздействия, обеспечивающее функционирование данной социальной среды.18
В правовой теории и юридической практике власть выступает в различных ипостасях: как способ формирования органов государства (например, принцип разделения властей); как форма осуществления политической деятельности (например, правотворчество); как критерий для разграничения методов правового регулирования (например, публично-правовой, частноправовой).19
Трактовка власти как социального отношения проявляется в возможности и праве одного индивида или группы принимать решения, приобретающие обязательный характер для другого индивида или группы, то есть это отношение «управления-исполнения» (более жесткая форма -«командование-подчинение»).20
Взгляд. Размышлении. Точка зрения
Таким образом, исследователи сходятся в одном мнении: власть начинается там, где возникает подчинение.
По классификации, введенной М.Вебе-ром, власть может быть:
- традиционной, то есть использовать механизмы, традиции и ритуалы, которые очень медленно изменяются в течение времени или вообще остаются постоянными;
- харизматической, то есть реализовы-ваться за счет наличия особой связи между руководителем и его последователями, когда первый чувствует себя призванным для осуществления определенной цели, а последние убеждены в наличии у него исключительных качеств, способности преодолеть любые трудности, предвидеть на много лет вперед;
- легальной, то есть опираться на законы, правила, нормы; управление здесь обусловлено знанием и четким соблюдением норм, регламентирующих властную деятельность, их активным использованием для достижения поставленных целей.21
В правовой структуре власти выделяются четыре основных элемента: носитель власти (активный субъект), подвластный (пассивный субъект), ресурсы власти (методы и средства властного воздействия) и организационные рамки отправления власти уполномоченными органами и лицами (правила процедуры).22
Для осмысления природы власти важным является вопрос о ресурсах власти. Ресурсы - это совокупность методов и средств, использование которых обеспечивает, поддерживает и реализует власть. По определению современного американского политолога М. Роджера, ресурс - это «атрибут, обстоятельство или благо, обладание которым повышает способность его обладателя оказывать влияние на других индивидов»23 .
Как отмечает Н.И.Глазунова, в арсенале ресурсов власти могут быть: принуждение , насилие, убеждение, поощрение, право, традиции, страх, мифы и другие методы и средства воздействия; ресурсы экономические, финансовые, людские, информационные, идеологические; ресур-
сы природные и благоприобретенные - все объективно существующие и субъективные факторы, определяющие возможность и способность властвовать, оказывать управляющее воздействие на общество, общественные процессы и отношения.24
В арсенале важнейших ресурсов публичной власти - право, дающее возможность нормативно-регулирующего управляющего воздействия, знания, компетентность, определяющие способность лиц, облеченных соответствующими властными полномочиями, такие методы и средства воздействия , как поощрение и наказание, стимулирование и принуждение, страх и убеждение и т.д.
Публичность как важный аспект рассмотрения власти представляет отдельный интерес. Первые попытки разобраться в парадоксах и механизмах публичной власти были предприняты еще в древний период политической истории - в Греции, Индии и Китае.
В лексико-фразеологических источниках термин «публичный» (от лат. «риЬНсш») определяют как «государство, общество, община» либо как «правовые нормы, регулирующие деятельность в отношениях между гражданами».25
В советский период были выработаны несколько подходов к определению публичной власти. Сторонники первого подхода отождествляли публичную власть с общественной. В частности, Л.А.Григорян писал: «Термин "публичная власть" означает всего лишь "общественная власть". А общественная власть существует в любом обществе»26. Л.И. Каск утверждал, что «"публичной властью" являлась и вся власть в родовом обществе. Равным образом можно называть власть при государственной организации "общественной властью"»27 .
Другие авторы придерживались точки зрения, что публичную власть нельзя отождествлять с общественной!, публичная власть является синонимом государственной и политической власти. Например, И.М.Степанов писал: «Публичная, то есть политически организованная власть, есть власть господствующего класса...»28 .
Несколько иное мнение имеет Т.Н.Семенова. Публичную власть она понимает как «не всякую существующую в обществе власть, а только такую, которая охватывает всех его членов, власть в пределах всего социального организма в целом»29 .
В советских периодических изданиях можно быто встретить высказывание о том, что публичный характер власти означает руководство общими делами общества. Такие подходы ближе к современному пониманию сущности публичной власти, однако они не вписывались в существующие идеологические догмы, и к тому же данные точки зрения не были достаточно аргументированы и подверглись критике.
В настоящее время термин «публичная власть» получил достаточно широкое распространение как в периодической печати, учебной, монографической литературе , так и в официальных документах. После принятия Конституции РФ термин «публичная власть» стал употребляться в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов Российской Федерации и местное самоуправление.
Фактически сложилась своеобразная формула: «публичная власть = государственная власть + местное самоуправление»29. Примером тому может служить постановление Конституционного Суда РФ от 24 июля 1997 г. Ы№1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», в котором отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти».
На сегодняшний день имеются достаточное количество трудов, посвященных исследованию отдельных видов и форм публичной власти; работ же, в которык публичная власть рассматривалась бы комплексно, в качестве целостной системы, практически нет. Можно выделить лишь
две работы монографического характера - А.А.Югова30 и В.Е.Чиркина31, в которых освещаются преимущественно конституционно-правовые аспекты ее организации и деятельности.
Отметим, что, несмотря на имеющуюся тенденцию по размыванию границ политологии и теории государства и права, достаточно отчетливо просматривается разобщенность проводимых в рамках данных наук исследований власти. Как справедливо, на наш взгляд, отмечает Р.А. Хомелева, «сложилась своего рода теоретическая дисперсия, которая является, скорее всего, следствием методологической и концептуальной разобщенности исследований феномена власти»32 .
Кратологический словарь В.Ф.Халипо-ва определяет публичную власть как «открытую народу и его суждению, общественную по характеру власть, вовлекающую в управление широкие слои населения»33 .
Нетрудно увидеть, что данное определение строится в немалой степени на этимологии и семантике слов «публичный» и «публика».
Согласно словарю В.И.Даля, «публичный» - это всенародный, оглашенный, явный, известный, а «публика» - это общество, народ, люди.34
Данный подход действительно уже достаточно приближает к атрибутам власти, имеющей публичный характер, но явно оставляет в стороне субъектную сторону соответствующей власти, а без этого довольно трудно согласиться с тем, что, например, сегодняшняя семейная жизнь вовсе закрыта от общественных суждений.
Исходя из «коллективистской» трактовки власти, В.Е.Чиркин подчеркивает, что «именно в территориальном публичном коллективе возникает и существует публичная (а не личная, частная корпоративная или корпоративная общественная) власть. Такая власть неразрывно связана с территориальным публичным коллективом. Поэтому... неверно говорить о публичной власти в религиозных объединениях и даже в общественных организациям35 .
Взгляд- Размышления. Точка зрения
В.Е.Чиркин обосновывает свою точку зрения тем, что территориальные публичные коллективы среди множества различных видов коллективов играют особую роль. К территориальным публичным коллективам относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на референдум, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение.36
А.А.Югов считает, что публичная власть «есть система всеобщего участия населения в решении совместных дел»37. Он дает следующие характеристики публичной власти. «Публичная власть - это всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. .Публичная власть - это особая и самостоятельная власть, не совпадающая по своему содержанию и объему с властью государственной. .В известном смысле публичная власть, когда мы понимаем ее как власть народа в целом, есть высшая форма власти»38 .
Существует современная трактовка определения публичной власти в качестве «универсальной, суверенной, формирующей органы социального управления и создающей специальные средства воздействия (армия, полиция, суд) силы»39 .
А.Н.Верещак под публичной властью понимает важнейший компонент формирующегося в нашей стране гражданского общества, объединяющий как элементы государственно-властной деятельности, так и внутренне присущие любому демократически развитому обществу свойства негосударственного характера (морально-этические, партийно-политические и иные) и опирающийся при реализации своих решений не столько на средства принуждения, сколько на существующие в данном обществе морально-этические ценности и приоритеты.40
На основе анализа работ ученых можно сделать вывод, что исследования власти отличает наличие множества мнений, концепций, что обуславливается сложностью и многогранностью данного феномена. Публичная власть призвана реализо-вывать именно публичные интересы общества. Она выступает как обобщающая, когнитивная и социально-нормативная категория, отражающая ее отличие от власти личной, индивидуальной, корпоративной.
1 Колесников Е.В., Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2008. С. 12.
2 Глазунова Н.И. Система государственного управления : учебник для вузов. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С.146.
3 Верещак А.Н. Публичная власть как элемент формирования гражданского общества // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации : сборник материалов учебной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2003. С.161-162.
4 Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С.116.
5 Глазунова Н.И. Указ. соч. С.146.
6 Пеньков Е.М. Методологические проблемы социального регулирования // Исторический материализм и актуальные проблемы современности. М., 1980. С.99.
7 Манов Г.Н. Признаки государства: новое прочтение // Политические проблемы теории и государства. М., 1993. С.42.
8 Шевцов В.С. Государственный суверенитет и политическая организация советского общества. М., 1971.
9 Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. С. 57.
10 Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы тории советского конституционного права. Вып. 1. Гл.У. Саратов, 1967.
11 Бурлацкий Ф.М. Ленин. Государство. Политика. М., 1970.
12 Желтов В.В. Теория власти : учебное пособие. М.: Флинта: МПСИ, 2008. С.12-13.
13 Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии : учебник для студентов вузов. М., 2001. С. 84.
14 Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. М., 2005. С.12-13.
15 Медуиевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты : курс лекций. М., 2002. С.167.
16 Соловьев А.И. Указ. соч. С. 84.
17 Мухаев Р.Т. Политология. 2-е изд. М. , 2003. С.71.
18 Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С.12.
19 Там же.
2 0 Современный политологический словарь / В.И. Даниленко. М., 2000. С.137-139.
21 Демидов А.И., Долгов В.М., Малько А.В. Политология : учебник. М., 2004. С.144.
22 Гражданин, закон и публичная власть. С.12.
23 Мухаев Р.Т. Указ. соч. С.71.
24 Глазунова Н.И. Указ. соч. С.146.
25 Краткий словарь современных понятий и терминов. М.: «Республика». 2000. С.454.
2 6 Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М. , 1972. С.16-21.
27 Каск Л.И. О признаках государства // Правоведение. 1963. N№1. С. 27.
28 Григорян Л.А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления. М., 1973. С.84.
29 Семенова Т.Н. Государство и государственная власть в классово-антагонистическом обществе // Философские науки. 1978. N№6. С.14.
3 0 Югов A.A. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.
31 Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.
32 Хомелева P.A. К построению онтологической концепции власти: теоретико-методологический подход // Журнал социологии и социальной антропологии. 2000. Т. III. Вып. I. С.14.
33 Халипов В.Ф. Власть. Кратологический словарь. М., 1997. С. 322.
34 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка : в 4 т. М., 1978. Т.3. С.535.
35 Чиркин В.Е. Указ. соч. 3 6 Там же.
37 Югов A.A. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург,
1999. С.12.
38 Там же. С.52-53.
39 Гражданское общество: истоки и современность : под ред. проф. И.И.Кальнова. СПб.,
2000. С.10.
40 Верещак A.H. Указ. соч. С.161-162.
№ 3 (7) • 2010
