CC BY
383
УДК 342
О ПОЛНОМОЧИЯХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ СОДЕЙСТВИЯ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
ABOUT CONSTITUTIONALITY REDISTRIBUTION OF AUTHORITIES THE GOVERNMENT OF ENFORCEMENT POWERS AT THE SPHERE OF EMPLOYMENT
М. Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ (M. JU. DITYATKOVSKY)
Анализируется федеральное законодательство, регулирующее полномочия органов местного самоуправления в области содействия занятости населения. Рассматриваются различные периоды перераспределения указанных полномочий между государством и местным самоуправлением, делаются выводы о необходимости передачи части указанных полномочий на уровень органов местного самоуправления.
Ключевые слова: перераспределение полномочий, органы государственной власти, органы местного самоуправления, вопросы местного значения, занятость населения, периоды осуществления полномочий, история передачи полномочий.
This article is devoted to the analysis of the constitutionality of the federal legislation which is governing the powers of public authorities at sphere of the Employment. It looks the different periods of redistribution of enforcement powers among the Federal Government and Local Government, and this article draws conclusions about the need to transfer these powers to the regions.
Key words: redistribution of authorities, state authorities, local authorities, local issues, employment, periods of exercise of the powers, the history of devolution.
Органы местного самоуправления как органы власти, наиболее приближенные к населению, традиционно участвовали в решении вопросов содействия занятости населения. Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131) в настоящее время не упоминает о компетенции местного самоуправления в области содействия занятости населения. К вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов обеспечение занятости населения не относится.
В связи с этим на практике возникают вопросы о том, должны ли органы местного самоуправления участвовать в решении проблем содействия занятости населения на территории муниципальных образований. Поэтому в настоящей статье мы попытаемся
разобраться в истории данного вопроса, а также определиться с тем, в каком объёме органы местного самоуправления должны участвовать в решении этой проблемы.
Полномочия органов местного самоуправления в области содействия занятости населения можно определить как закреплённый нормами муниципального права (федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (далее - РФ) и муниципальными правовыми актами) перечень прав и обязанностей, необходимых для обеспечения занятости населения на территории соответствующего муниципального образования.
Вопрос разграничения полномочий в области содействия занятости населения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой,
© Дитятковский М. Ю., 2012
всегда был одним из наиболее сложных вопросов российского законодательства, претерпевавшим неоднократные изменения.
Согласно ст. 72 Конституции РФ, ст. 6 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в РФ» (далее - Закон о занятости) законодательство о занятости населения фактически является предметом совместного ведения РФ и её субъектов. В разные периоды времени Законом о занятости органы местного самоуправления наделялись различным объёмом полномочий в области содействия занятости населения. Можно выделить четыре периода законодательного регулирования полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.
1. Первый период - с момента принятия двух базовых законов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в области содействия занятости населения: Закона о занятости и Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ» до принятия Федерального закона № 131 и Федерального закона от 22 августа
2004 г. № 122-ФЗ.
В течение первого периода реализация основных направлений государственной политики в исследуемой области возлагалась на органы местного самоуправления, как и на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 5 ст. 53, п. 8, 9 ст. 64, п. 8, 9 ст. 75 Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ» поселковые и сельские администрации с целью обеспечения занятости населения наделялись полномочиями по организации общественных оплачиваемых работ по благоустройству, строительству и ремонту дорог, зданий, сооружений и т. п. за счёт средств местного бюджета, внебюджетных фондов и привлеченных средств, а районные и городские администрации, помимо этого, - полномочиями по разработке и реализации программ повышения уровня занятости населения. На основании пп. 28 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содействие занятости населения также относилось к вопросам местного значения.
Законом о занятости органам местного самоуправления были предоставлены полно-
мочия по обеспечению социальной поддержки и содействию занятости, установлению за счёт собственных средств более льготных для граждан условий и порядка выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, предусмотрению иных мер, усиливающих социальную защищенность граждан. В случаях массового увольнения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве, по предложению органов службы занятости, профсоюзных органов или иных представительных органов работников, органы местного самоуправления могли приостановить на срок до шести месяцев решение об увольнении работников или принять решение о проведении поэтапного их увольнения в течение года, осуществляя финансирование данных мероприятий за счёт средств местного бюджета (ст. 7 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ).
Таким образом, органы местного самоуправления в течение первого периода могли активно реализовывать полномочия в области содействия занятости населения. И законодателем было осуществлено не только разграничение полномочий, но и чётко определены направления, по которым органы местного самоуправления могли осуществлять правовое регулирование, способствующее усилению социальной защищенности граждан [1].
2. Второй период можно ограничить рамками с момента принятия Федерального закона № 131 и вступления в силу изменений, внесённых в Закон о занятости Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, и до вступления в силу изменений, внесенных в Федеральный закон № 131 Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также внесенных в Закон о занятости Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ (с 1 января 2007 г.).
Данный период характеризуется смещением полномочий в области содействия занятости населения от субъектов РФ и органов местного самоуправления к Федерации, поскольку Федеральным законом № 131 не бы-
ли предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в области содействия занятости населения, а затем из Закона о занятости также были исключены нормы, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере. Осуществление государственной политики в области содействия занятости населения, в том числе мер активной политики занятости, на данном этапе было полностью сосредоточено на федеральном уровне, что имело негативные последствия.
3. Третий период можно ограничить временными рамками с 1 января 2007 г., когда вступили в силу изменения, внесенные в Закон о занятости Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, а также внесенные в Федеральный закон № 131 Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ до принятия Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ.
В рассматриваемый период, по мнению Л. В. Серегиной, стало ясно, что концентрация полномочий в области содействия занятости населения на федеральном уровне не позволяет Федерации эффективно и объективно их реализовывать, так как есть группа совместных полномочий, которые лучше осуществлять не из центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учётом региональной специфики [2].
Введённые Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131 предусматривали право органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов на участие в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Изменения, предусмотренные Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, также были направлены на передачу некоторых полномочий РФ регионам. Вследствие очередного перераспределения полномочий в исследуемой сфере органам местного самоуправления было предоставлено право на участие в содействии занятости населения (ст. 7.2 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря
2005 г. № 199-ФЗ). Однако, во-первых, дан-
ное право органов местного самоуправления распространялось лишь на два мероприятия по обеспечению занятости населения: организацию и финансирование проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, и временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет; во-вторых, первый из названных видов участия распространялся лишь на одну категорию граждан: испытывающих трудности в поиске работы, в то время как п. 2 ст. 24 Закона о занятости предусмотрено право на участие в общественных работах граждан, зарегистрированных в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы и безработных граждан.
Итак, в данный период хотя органам местного самоуправления и было предоставлено право на участие в содействии занятости населения, оно распространялось лишь на два мероприятия по обеспечению занятости, причём в ограниченном масштабе.
4. Преодоление такого сужения прав органов местного самоуправления в области содействия занятости населения произошло в четвертом периоде законодательного регулирования полномочий органов местного самоуправления в области содействия занятости населения, начавшегося с принятием Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ, внесшего соответствующие изменения в Закон о занятости, которые действуют и в настоящее время.
Статьей 7.2 Закона о занятости (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ) предусмотрено право органов местного самоуправления участвовать в организации и финансировании: 1) проведения оплачиваемых общественных работ; 2) временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые; 3) ярмарок вакансий и учебных рабочих мест. Также органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан.
Отметим, что Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ в Федеральном законе № 131 полномочия органов местного самоуправления в области содействия занятости населения опять были исключены из прав органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов по решению вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения. При этом перечень прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, в Федеральном законе № 131 остаётся открытым.
Проанализировав современное российское законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления в области содействия занятости населения, исходя из общепринятых в юридической науке классификаций полномочий органов местного самоуправления, выделяющих государственные полномочия и полномочия по решению вопросов местного значения, обязательные и факультативные полномочия, можно сделать следующие выводы. Исследуемые нами полномочия являются, во-первых, государственными, во-вторых, - факультативными, поскольку органы местного самоуправления в соответствии с п. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131 обладают лишь правом, а не обязанностью по решению вопросов в рассматриваемой сфере.
Таким образом, на сегодняшний день законодательством полномочия органов местного самоуправления в области содействия занятости населения достаточно сужены, хотя на практике органы местного самоуправления принимают активное участие в содействии занятости населения.
В связи с этим целесообразно внести изменения в федеральное законодательство в этой части. В частности, эффективным будет включение обеспечения занятости населения в перечни вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, предусмотренные ст. 14, 15, 16 Федерального Закона № 131, и уста-
новление в ст. 7.2 Закона о занятости в качестве обязательных полномочий органов местного самоуправления по разработке и реализации муниципальных программ содействия занятости населения, а также организации и финансированию проведения оплачиваемых общественных работ с исключением последнего полномочия из полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения (абзац восьмой пп. 8 п. 1 ст. 7.1-1 Закона о занятости).
Также полагаем необходимым, помимо указанных обязательных полномочий органов местного самоуправления в этой области предусмотреть в ст. 7.2 Закона о занятости и факультативные полномочия: уже закреплённое за органами местного самоуправления право на участие в организации и финансировании временного трудоустройства отдельных категорий граждан и ярмарок вакансий и учебных рабочих мест, а также право на участие органов местного самоуправления в реализации региональных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, особенно программ содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения или нуждающихся в социальной защите.
Устранение данной неопределённости в законодательстве будет способствовать предотвращению конфликтов между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения прав и обязанностей при практической реализации своих полномочий в области содействия занятости населения.
1. Серегина Л. В. Тенденции разграничения полномочий органов государственной власти в области содействия занятости населения // Журнал российского права. - 2006. - № 6.
2. Там же.
