CC BY
116
Очаковский Виктор Александрович
аспирант кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета (тел.: 89284666644)
О некоторых проблемах правового регулирования статуса государственных служащих в дореволюционной России
Автором рассматривается законодательное регулирование правового статуса (положения) государственных служащих в дореволюционной России. Правовое положение государственных служащих впервые было закреплено в едином нормативном акте, характеризовалось активным реформированием со стороны законодателей, однако содержало определенное количество пробелов и противоречий.
Ключевые слова: государственные служащие, правовой статус, элемент правового статуса, права, обязанности.
V.A. Ochakovsky, рost-graduate student of theory and history of state and law department Kuban state agrarian university; tel.: 89284666644.
About some problems of legal regulation of the status of civil servants in pre-revolutionary Russia
Author examines legal regulation of civil servants' status in the Russian pre-revolutionary state. At the first time civil servants' status were fixed in uniform statutory act, was characterized by active reforming from legislators, however had a significant amount of blanks and contradictions.
Key words: civil servants, legal status, element of legal status, rights, duties.
Центральным понятием в рас- ственных служащих в дореволюционной России.
I смотрении особенностей право- Как отмечает профессор Е.В. Охотский, правого регулирования правового вовой статус является комплексной качествен-
статуса государственных слу- ной характеристикой правового положения госу-
жащих является термин "ста- дарственных служащих как особой категории
тус". субъектов права, отличающиеся от правового
Проанализировав специальную литературу, статуса иных субъектов права наличием много-
мы пришли к выводу об отсутствии единого мне- численных параметров и показателей [2].
ния относительно такой категории права как "пра- Правовой статус государственного служаще-
вовой статус". Ряд ученых рассматривают поня- го - центральный элемент правового института
тие правового статуса государственного служа- государственной службы, так как все остальные
щего широко. Например, включая в его содер- элементы призваны выполнять обслуживающую
жание такие элементы как правоспособность, функцию государственной службы в целом, и,
гарантии, ответственность, принципы, соответ- непосредственно государственных служащих.
ствующие права и обязанности служащего. Дру- Иные элементы правового института государ-
гие, наоборот, сводят статус государственного ственной службы уточняют, конкретизируют пра-
служащего к совокупности прав и обязанностей вовой статус государственного служащего, по-
[1]. зволяют в наибольшей степени реализовать его
Предлагаем под правовым статусом государ- потенциал, сущность [3].
ственного служащего понимать совокупность К сожалению, в дореволюционной России от-
таких элементов как права, обязанности, гаран- сутствовал единый правовой акт, который бы
тии, ограничения и запреты, юридическая ответ- устанавливал правовой статус государственных
ственность. служащих в целостном комплексе норм.
Представляется актуальным рассмотреть не- В основе характеристики нормативного регу-
которые элементы правового статуса государ- лирования правового статуса государственных
78
служащих лежали должности, подразделяемые на две достаточно большие категории: должности, состоящие в сфере государственной службы, и должности, не входящие в сферу государственной службы [4].
Важным являлся вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Дореволюционное Российское законодательство данный аспект не всегда решало ясно и конкретно определенно. Думается, что частное лицо приобретало статус государственного служащего с момента издания приказа, в соответствии с которым лицо призывалось к исполнению служебных обязанностей, т.е. с момента юридического установления возможности реализации прав и обязанностей государственным служащим и, соответственно, применения к нему мер ответственности.
Как было отмечено ранее, права являются основным, базовым элементом правового статуса государственного служащего, представляющие собой условия, способствующие качественному, своевременному, успешному исполнению служебных обязанностей.
Проанализировав основные права государственных служащих по Российскому дореволюционному законодательству, мы пришли к выводу, что их, условно, можно подразделить на две большие категории: общие права государственных служащих, касающиеся исполнения непосредственных полномочий государственного служащего, например, право на доступ к сведениям, составляющим служебную тайну; право ознакомления с материалами рассматриваемого дела; принятие процедурных решений по вопросам соответствующей компетенции и др.;
специальные права государственных служащих, связанные с обеспечением права на достойную жизнь; материальное обеспечение право на почетные преимущества; право на обеспечение чиновника после прохождения службы; право на пенсионное обеспечение.
Полагаем, что данные права тесно связаны с институтом гарантий государственных служащих. При этом следует учитывать, что все элементы правового статуса государственных служащих тесно связаны между собой. Ни один элемент правового статуса изолировано рассматривать нельзя. Представляется, что единственным верным является путь рассмотрения всех элементов в системе, тесной взаимообусловленности, единстве.
Стимулирование правомерного поведения, безупречной службы должностных лиц осуществлялось через институт поощрения. Полагаем, что было бы целесообразным на законодательном уровне установить право государственного
служащего на поощрение.
Однако, говорить о систематическом применении стимулирующего воздействия на государственных служащих не приходится. Сам размер жалованья львиной доли служащих был не высок, было сильно распространено лихоимство и иные коррупционные проявления.
Права, которыми наделяются государственные служащие, становятся реальностью лишь тогда, когда они сопряжены с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали ещё юристы античности [5]. Установление разумного баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важнейшей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства.
Следует подчеркнуть, что нормативные правовые акты не обеспечивали дефинитивного закрепления понятия"обязанности государственных служащих".
На наш взгляд, под обязанностями государственных служащих следует понимать закрепленные в Уставе о службе, иных нормативных актах правовые предписания, направленные на регулярное (систематическое) исполнение и обеспечивающие осуществление полномочий в сфере государственного управления.
Анализ служебного законодательства свидетельствует о том, что обязанности государственных служащих, условно, можно подразделить на две группы:
1) общие обязанности, касающиеся всех категорий чиновников;
2) специальные обязанности, устанавливаемые отдельным должностным лицам.
В дореволюционной литературе высказывалось мнение об особой значимости обязанности - верной службе главе государства. Отмечалось, что служащие обязаны соблюдать верность государю в случае возникновения столкновения с обязанностями служебной дисциплины. При этом, интересы службы и ее дисциплина имели преимущество. На наш взгляд, в данном случае усматривается обязанность избегать возникновения конфликта интересов, столь масштабно распространенного в сфере государственного управления.
Обладая властными полномочиями, государственные служащие имели реальные возможности для их использования не целевым, противозаконным способом, как в личных целях, так и в интересах третьих лиц, для предотвращения возникновения которых была создана система норм права, призванная ограничить права служащих всех уровней. Правовые ограничения также выступали одним из базисных элементов правово-
79
го статуса государственных служащих.
По своей правовой природе ограничения представляли собой определенные лишения, которые возлагались на служащего с момента издания приказа о приеме на службу и прекращали свое действие, в момент ухода на пенсию или по иным основаниям, предусмотренным Уставом о службе по определению от правительства.
Определим основные виды правоограничений государственных служащих: запрещено участие в приобретении имущества, продажа которого была поручена служащим правительством; ограничено право занятия подрядными работами, поставками в тех местах, где проходит службу чиновник. Указанное ограничение распространялось также на супругов служащих; запрещено вхождение в долговые обязательства с подрядными организациями, поставщиками, если были заключены договоры по месту прохождения службы; государственным служащим было запрещено быть поверенными в местах прохождения службы; было запрещено гражданским чиновникам носить усы и броду по Указу от 2 апреля 1837 года [6]; запрещено издание на любом языке любых "сочинений", касающихся внешних и внутренних дел государства без разрешения начальства; запрет на реализацию ряда политических прав (например, в начале XX века служащим запрещено участие в политических партиях, обществах, союзах, а за нарушение данного запрета даже один раз, государственный служащий подлежал немедленному увольнению со службы); вступление в брак разрешалось только с разрешения начальства и др.
Как в первой, так и во второй половине XIX века Правительствующим Сенатом проведена работа по ликвидации практики совмещения чиновниками государственной службы должностей в торговых и промышленных товариществах.
Следует отметить, что несмотря на это присутствие государственных чиновников в торговых и промышленных товариществах, к сожалению, не снизилось. По состоянию на 1884 год 225 высших чиновников Министерства финансов занимали различные должности в компаниях с частным капиталом. Из 1006 инженеров, проходящих службу в Департаменте железнодорожных дел, - 370 служили в частных железнодорожных компаниях [7].
Подобное положение свидетельствовало о крайне высоком состоянии беззакония на государственной службе. Логично предположить, что количество подобных нарушений в иных сферах государственного управления было, возможно, на таком же уровне, если не выше.
Подводя итог, отметим положительную тенденцию в нормативном регулировании правового статуса государственных служащих в дореволюционной России. В указанный период сформирована прочная правовая основа, фундамент для развития статуса служащих. Отправные положения законодательства получили свое дальнейшее развитие и в советский период развития института государственной службы.
Нормодателями были четко определены и обозначены в соответствующих правовых актах элементы правового статуса государственных служащих: права, обязанности, гарантии, запреты и ограничения, юридическая ответственность, что ранее отсутствовало на законодательном уровне.
1. Витрук Н.В. Правовой статус личности: Содержание, виды и тенденции в развитии//Проблемы правового статуса субъектов права: Межвуз. сб. С. 13.
2. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации //Государство и право. 2003. № 9. С. 17.
3. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник /Ю.Н. Старилов. М., 1999. С. 319.
4. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому дореволюционному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб.: тип. акц. общ. Слово, 1910. С. 78.
5. Трактат Цицерона "Об обязанностях". СПб., 1903.
6. ПСЗ. II. Т. XII. Отд. 1. № 10092.
7. Миронов Б.Н. Социальная история России периода Империи (XVIII - начало XX вв.): в 2 Т. СПб.:Дм. Буланин, 2000. Т. 2. С. 205.
1. Vitruk N. V. Legal status of the personality: The contents, types and tendencies in development/ /Problems of legal status of legal entities. 3. 13.
2. Okhotsky E. V. Legal status of the civil servant of the Russian Federation/State and right. 2003. No 9. P. 17.
3. Starilov Yu.N. Office right: Textbook / Yu.N. Starilov. M, 1999. P 319.
4. Lazarevsky N.I. Lectures by Russian prerevolutionary right. T 2. Administrative law. P. 1. Governing bodies. SPb.: type. Word, 1910. P. 78.
5. Cicero's treatise "About duties". SPb., 1903.
6. PSZ. II. T. XII. Part 1. № 10092.
7. Mironov B. N. Social history of Russia of the period of the Empire (XVIII - the beginning of the XX centuries): in 2 T. SPb.: Dm. Bulanin, 2000. T. 2.. P. 205.
80
