CC BY
136
А.В. СНЕГОВОЙ,
заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
A.V. SNEGOVOJ,
the deputy chief of chair of management of law-enforcement bodies in special conditions,
the candidate of jurisprudence, the associate professor (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351/354
О некоторых особенностях деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах социального характера в современных условиях
About some features of activity of law-enforcement bodies of the Russian Federation at force majeure of social character in modern conditions
В статье исследуются особенности деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах социального характера. Анализируется компетенция и особенности взаимодействия органов внутренних дел и иных органов государственной власти, привлекаемых к выполнению задач в рассматриваемых условиях.
Чрезвычайные обстоятельства социального характера, чрезвычайное положение, взаимодействие, сотрудничество, содействие, органы внутренних дел, правовой режим.
In article features of activity of bodies internal of Russian Federation affairs are investigated at force majeure of social character. Competence and features of interaction of law-enforcement bodies and other public authorities involved in performance of tasks in considered conditions is analyzed.
Force majeure of social character, state of emergency, interaction, cooperation, assistance, law-enforcement bodies, legal regime.
Своевременное и адекватное реагирование на возникающие вызовы и угрозы безопасности граждан, общества, государства реализуется применением его институтами необходимых мер, связанных, в том числе, с предусмотренным законодательством изменением форм и методов деятельности органов государственной власти. При этом временной крайней мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации, может быть введение чрезвычайного положения.
В Конституции Российской Федерации определено, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в
ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. [1, ст. 56.]
В Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ отмечаются обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. В рассматриваемом правовом акте перечисляются исследуемые обстоятельства, которые объединены в две группы: чрезвычайные обстоятельства социального
S H
и
0
1
л <
H
к
dS
0
1
л <
H
s
I
<
а
X о о
as <
а
С
<
iС S H
Ш <
а С
к S а
О
ы
H
101
S н и о X
л
<
и н к
:|S
0
1
л
<
и н S
I
<
а
X о о
м
<
а
С
<
а S н
bS
<
а С
к S а
О и н
102
характера и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, которые могут послужить основанием для принятия решения о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях [2].
Чрезвычайные обстоятельства социального характера — обстоятельства, обусловленные совершением общественно опасных деяний, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью, значительный имущественный ущерб, нарушение условий жизнедеятельности населения и организаций, требуют принятия комплекса специальных (в том числе силовых) мер по защите от возникших опасностей и являются также основанием для введения чрезвычайного положения.
Органы внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера выполняют задачи, предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами. Как правило, органы внутренних дел включены в перечень сил и средств правоохранительных органов, осуществляющих выполнение задач в условиях различных чрезвычайных обстоятельств, и в конкретных правовых нормах оговорены пределы их компетенции.
В частности, Федеральный закон Российской Федерации «О полиции» от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ при чрезвычайных обстоятельствах социального характера возлагает на полицию следующие обязанности (ч. 1 ст. 12 и, соответственно, п. 16, 17, 29 и 30): принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан; участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и обеспечению правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов; участвовать в обеспечении режимов военного и чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях; оказывать содействие пограничным органам Федеральной службы безопасности в проведении мероприятий по защите Государственной границы Российской Федерации, участвовать в осуществлении контроля за соблюдением пограничного режима, обеспечивать по представлениям пограничных органов Федеральной службы безопасности временное ограничение или запрет доступа
граждан к отдельным участкам местности или объектам вблизи Государственной границы Российской Федерации во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или при воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы Российской Федерации [3].
Рассматривая задачи, в том числе вытекающие из содержания вышеназванных положений Федерального закона Российской Федерации от «О полиции», к решению которых могут привлекаться органы внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, следует отметить, что успешное выполнение этих задач связано с соответствующей организацией механизма взаимодействия с подразделениями иных федеральных органов исполнительной власти, важнейшими элементами которого являются правовые нормы, регулирующие (определяющие) объем и содержание компетенции, ее адекватность и достаточность при распределении выполняемых задач и функций.
В зависимости от объема и содержания компетенции органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах следует разграничивать выполняемые задачи на следующие группы:
— задачи непосредственной компетенции территориальных органов МВД России, вытекающие из обязанностей, возложенных законодательством Российской Федерации на органы внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах;
— задачи по оказанию содействия иным федеральным органам исполнительной власти и участию в мероприятиях, проводимых территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти при возникновении чрезвычайных обстоятельств и решаемых во взаимодействии с органами внутренних дел.
Полагаем, что данный подход напрямую корреспондируется с положениями ст. 10 «Взаимодействие и сотрудничество» Федерального закона Российской Федерации «О полиции». Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей [3].
Таким образом, территориальные органы МВД России при выполнении задач непосредственной компетенции в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера в порядке взаимодействия могут привлекать силы и средства иных федеральных органов исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
К задачам, выполняемым непосредственно органами внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера, следует отнести: пресечение массовых беспорядков; пресечение массовых противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций; предупреждение и пресечение блокирования или захвата отдельных местностей, особо важных и собственных объектов; пресечение деятельности банд, вооруженных преступников, участие в ликвидации незаконных вооруженных формирований; освобождение заложников (в тех случаях, когда не выдвигаются требования политического характера).
Действия территориальных органов МВД России при выполнении второй группы задач осуществляются в порядке, определяемом, как правило, совместными (межведомственными) приказами МВД России и соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также планами взаимодействия. Органы внутренних дел оказывают содействие иным органам власти при пресечении и ликвидации последствий отдельных чрезвычайных обстоятельств социального характера.
Силы и средства территориальных органов МВД России участвуют в пресечении попыток насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, в пресечении вооруженных мятежей, в пресечении террористических актов, в пресечении межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, в воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям границы, оказывают содействие учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы в осуществлении розыска и задержания лиц, совершивших побег из-под стражи, в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка при введении режима особых условий в исправительном учреждении.
Сравнивая правовые и организационные аспекты выполнения органами внутренних дел задач непосредственной компетенции и задачи по оказанию содействия при чрезвычайных обстоятельствах социального характера, следует отметить имеющуюся сегодня недостаточную правовую регламентацию действий органов внутренних дел при выполнении задач первой группы.
Остановимся на анализе и сравнении организации противодействия терроризму и противодействия массовым беспорядкам в нашей стране. Такое сопоставление оправданно, так как общественная опасность и степень угрозы для безопасности личности, общества, государства от массовых беспорядков в современных условиях весьма высока. Следует отметить, что сегодня в Российской Федерации усиливается уголовная ответственность за организацию массовых беспорядков, а события в других государствах свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ оперативного реагирования на рассматриваемые деяния.
В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению предусмотрена возможность установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства [5].
В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства может проводиться контртеррористическая операция. В пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения. [4]
Кроме того, террористические акты являются одним из обстоятельств, служащих возможным основанием введения чрезвычайного положения.
Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации, расположенных в СевероКавказском федеральном округе, где ежегодно совершаются почти 90 % преступлений террористического характера, функционирует Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации. В ее состав входят органы и подразделения МВД России, а также подразделения ряда других силовых структур.
Подобной многоуровневой системы противодействия иным чрезвычайным обстоятельствам социального характера, вызванным массовыми беспорядками, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, сейчас нет.
К н и
0
1
л <
'X, г-
к
в
0
1
л <
'X, г-5
X
<
а
X о о
к <
а
С
<
¡с К н
т <
а С
к 5 а
О ы н
103
S н и о X
л
<
ы н к
:|S
0 X
л
<
ы н S
1
<
а
X О
о
са <
а
С
<
S н
iC <
а С
к S а
О ы н
104
Правовой механизм регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования органов внутренних дел Российской Федерации в период угрозы возникновения, непосредственно при чрезвычайных обстоятельствах социального характера и при ликвидации их последствий, на наш взгляд, носит дискретный (от лат. сИзсгеЫз — разделенный, прерывистый) характер. Дискретность правового регулирования, в свою очередь, приводит к возможному замещению нелегитимными способами действий, которые могут использоваться участниками этих общественных отношений.
Для совершенствования правовых и организационных основ деятельности сил и средств органов внутренних дел и иных органов государственной власти при чрезвычайных обстоятельствах социального характера следует дополнить федеральное законодательство нормами права, определяющими перечень первоочередных, незамедлительно выполняемых мероприятий при угрозе либо наступлении рассматриваемых чрезвычайных обстоятельств. Кроме того, должны быть определены органы оперативного управления, силы и средства, обеспечивающие выполнение первоочередных мероприятий. Также следует определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за формирование ведомственной или межведомственной группировки сил и средств, привлекаемой для выполнения задач по предупреждению или пресечению чрезвычайных обстоятельств социального характера, по минимизации и (или) ликвидации их последствий и по нормализации обстановки.
Первоочередные мероприятия при угрозе либо наступлении чрезвычайных обстоятельств социального характера включают в себя: блокирование объекта или местности, на которых возникли чрезвычайные обстоятель-
Список литературы
1. 2.
3.
4.
Конституция Российской Федерации. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2777. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 № З-ФЗ // СПС КонсультантПлюс. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
ства социального характера; усиление охраны общественного порядка, важных объектов; осуществление мер, направленных на обеспечение безопасности населения, эвакуацию или временное отселение людей из зоны чрезвычайных обстоятельств социального характера; проведение первичных оперативно-разыскных мероприятий по уточнению сведений о чрезвычайных обстоятельствах социального характера, установлению лиц, причастных к их подготовке и совершению; приостановление или ограничение оказания услуг связи; приостановление функционирования потенциально опасных объектов; обеспечение беспрепятственного проезда в зону чрезвычайных обстоятельств социального характера сил и средств, привлекаемых к действиям в рассматриваемых условиях.
Перечень рассматриваемых первоочередных мероприятий, органы управления, состав привлекаемых сил и средств должны быть определены и задействоваться в рамках правового режима чрезвычайных обстоятельств социального характера.
Правовой режим чрезвычайных обстоятельств социального характера — режим немедленного реагирования и действий органов власти, осуществляющих предупреждение и пресечение чрезвычайных обстоятельств социального характера, являющихся основанием для введения чрезвычайного положения. Компетенция органов государственной власти по введению правового режима чрезвычайных обстоятельств социального характера должна быть детально определена в законодательстве.
Чем полнее урегулированы нормами права общественные отношения, складывающиеся при возникновении чрезвычайных обстоятельств, чем совершеннее механизм их применения, тем увереннее и результативнее действуют силы и средства органов внутренних дел в рассматриваемых условиях.
5. О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства: Указ Президента РФ от 14 июня 2012 г. № 851.
E-mail: snegovoi-av@mail.ru
