CC BY
125
Сащеко Павел Иванович
кандидат юридических наук E-mail: gprbnpc@gmail.com
О некоторых направлениях совершенствования правового регулирования конфликта интересов в республике Беларусь
Статья посвящена основным направлениям совершенствования правового регулирования конфликта интересов в Республике Беларусь и повышения предупредительной роли законодательства в сфере борьбы с коррупцией.
Ключевые слова: конфликт интересов, коррупция, предупреждение коррупции, государственное должностное лицо, государственная служба.
Институт конфликта интересов на сегодняшний день является одним из важнейших инструментов, направленных на предупреждение взяточничества и злоупотреблений служебными полномочиями, недопущение коррупционных проявлений в процессе приватизации, проведения государственных закупок, распределения квот и т.д. Вместе с тем, нормы о конфликте интересов сравнительно недавно появились в законодательстве Республики Беларусь. Впервые понятие конфликта интересов введено Законом Республики Беларусь от 22 декабря 2011 года № 332-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией». Этим же Законом определена процедура урегулирования конфликта интересов, закреплены порядок выявления потенциального или реально существующего конфликта, а также меры, направленные на его разрешение.
Согласно Закону Республики Беларусь от 20 июля 2006 года № 165-З «О борьбе с коррупцией» (с изменениями от 22 декабря 2011 года) конфликт интересов представляет собой ситуацию, при которой личные интересы государственного должностного лица, его супруга (супруги), близких родственников или свойственников влияют или могут повлиять на надлежащее исполнение государственным должностным лицом своих служебных (трудовых) обязанностей при принятии им решения или участии в принятии решения либо совершении других действий по службе (работе). К мерам по разрешению кон-
фликта интересов относятся: письменные рекомендации о принятии мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов; отстранение государственного должностного лица от совершения действий по службе (работе), вызывающих или могущих вызвать у государственного должностного лица конфликт интересов; перевод государственного должностного лица в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, с должности, исполнение обязанностей по которой вызвало или может вызвать возникновение конфликта интересов, на другую равнозначную должность; поручение исполнения прежних должностных обязанностей на новом рабочем месте либо изменение, в том числе временно, должностных обязанностей государственного должностного лица в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь; иные меры, предусмотренные законодательством Республики Беларусь. Обязанность информирования о конфликте интересов возложена на государственное должностное лицо. Обязанности по урегулированию конфликта распределены между непосредственным руководителем государственного должностного лица и руководителем государственного органа (иной организации), в котором работает государственное должностное лицо.
Сравнительный анализ законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации, а также международных договоров в сфере борьбы с коррупцией показывает, что нормы о
конфликте интересов, закрепленные в законодательстве Республики Беларусь, скорее всего не останутся неизменными и будут совершенствоваться как с учетом зарубежного опыта, так и правоприменительной практики. Например, В. В. Астаниным отмечалась необходимость законодательного закрепления требований к лицам, разрешающим конфликт интересов, и исключения возможности аффилированности лиц, разрешающих конфликт интересов, с лицами, в деятельности которых возник такой конфликт [1]. Кроме того, российскими специалистами обращалось внимание на потребность нормативного определения перечня конфликтных ситуаций, принятия подзаконных правовых актов и т.д. [2; 3]. Указанные проблемы являются в значительной степени общими для белорусского и российского законодательства.
Следует также отметить, что в настоящее время активно развивается такое направление, как криминология закона, предметом которой является, в том числе, изучение предупредительных возможностей законодательства [4]. Учитывая, что нормы о конфликте интересов имеют выраженную направленность на предупреждение коррупционной преступности, актуальной является разработка мер, направленных на повышение предупредительного потенциала этих норм.
В литературе по криминологии отмечается: «Применительно к государственной и иной службе существенны три стороны вопроса: характеристика служебной и иной среды, в которой совершаются коррупционные преступления; характеристики служащих; условия и процессы их взаимодействия, состояние социального контроля в сфере службы» [5, с. 723]. Правовое регулирование конфликта интересов относится к характеристике служебной среды.
Для эффективного предупреждения коррупции определение конфликта интересов должно с полнотой охватывать все ситуации возможного или реально существующего противоречия личных мотивов и интересов службы. Вместе с тем, анализ определения конфликта интересов в Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» свидетельствует о наличии в нем некоторых недостатков, которые целесообразно устранить. Так, в законодательстве не расшифровывается понятие личного интереса. Кроме того, в Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» не определен характер влияния личного интереса на надлежащее исполнение го-
сударственным должностным лицом своих служебных (трудовых) обязанностей. Не все случаи влияния личного интереса на выполнение служебных обязанностей образуют конфликт интересов. Ненадлежащим исполнением служебных обязанностей является любой дисциплинарный проступок, в том числе не связанный с конфликтом интересов. Следует также отметить, что неправомерное преимущество в результате ситуации конфликта интересов может приобретаться не только лицами, указанными в Законе, то есть супругом (супругой), близкими родственниками и свойственниками, но и иными лицами. Поэтому перечень лиц, чей личный интерес может повлиять на деятельность должностного лица, целесообразно расширить.
Эффективность применения законодательства о конфликте интересов зависит от того, насколько понятно определение конфликта интересов. Это определение должно адекватно отражаться в сознании государственного должностного лица и оказывать достаточно сильное воздействие на мотивацию его поведения в коррупционно-рискованных ситуациях, обеспечивая выбор социально-одобряемого решения. В иностранной юридической литературе для определения ситуации конфликта интересов предлагается задать себе вопрос: какой будет оценка ситуации с этической точки зрения в случае, если эта ситуация станет достоянием средств массовой информации? [6, p. 47]. Кроме того, зарубежными специалистами отмечается, что от государственного служащего ожидается не только то, что он будет порядочным, но и то, что он будет выглядеть порядочным в глазах окружающих, иными словами будет заботиться о своей репутации [7, p. 103].
Применение простых в применении и понятных критериев определения конфликта интересов является одним из наиболее важных способов формирования служебной среды, отличающейся нетерпимостью к коррупции. Приведенные выше критерии идентификации конфликта интересов вполне могут найти отражение в рекомендательных нормах, которые могут быть включены в кодексы этики (поведения) государственных служащих.
Посредством сознательного применения государственными должностными лицами указанных критериев определения конфликта интересов происходит не только изменение служебной среды, но и изменение характеристик государственных должностных лиц. Соотнесе-
О некоторых направлениях совершенствования правового регулирования конфликта..
ние государственным должностным лицом своего поведения как на службе, так и за рамками исполнения служебных обязанностей с названными критериями формирует типичный облик добропорядочного государственного должностного лица, оказывает на него и окружающих воспитательное воздействие. В результате, у государственных должностных лиц вырабатываются необходимые морально-деловые качества, а у граждан формируются соответствующие ожидания относительно поведения государственных должностных лиц, соответствующего антикоррупционным стандартам, нетерпимость к отступлению служащими от этических норм.
Процесс взаимодействия служебной среды и характеристик государственного должностного лица в ситуациях потенциального или уже имеющегося конфликта интересов регулируется правовыми предписаниями о декларировании конфликта интересов, а также нормами, содержащими варианты разрешения потенциальных или имеющихся конфликтов. Правовые нормы не должны содержать недостатков или пробелов, которые побуждают государственных должностных лиц скрывать наличие конфликта между личными и служебными интересами. Как отмечает С.Е. Чаннов, государственные служащие чаще всего скрывают ситуацию конфликта интересов по следующим мотивам: с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды; чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают); из опасения применения к ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии в прошлом конфликта интересов на их карьеру [8]. Он также указывает, что представители нанимателя не инициируют рассмотрение конфликтных ситуаций, либо не желая предавать огласке подобные факты, либо с целью получения выгоды из сложившейся ситуации [8].
В связи с этим одна из задач правового регулирования заключается в нейтрализации мотивов сокрытия конфликтов интересов. Следует учитывать, что даже рекомендации по принятию мер, направленных на разрешение конфликта интересов, могут быть чрезмерными, существенно ущемлять права государственных должностных лиц, в результате чего такие лица будут избегать декларирования конфликта интересов. Поэтому необходимо закрепить в законодательстве не только перечень мер по разрешению конфликтов интересов, но и четкие основания и условия их применения.
Целесообразным является установление ответственности представителей нанимателя за дискриминацию государственных должностных лиц в связи с декларацией конфликта интересов и за сокрытие ситуаций конфликта интересов или оказание давления на подчиненных им государственных должностных лиц с целью сокрытия конфликтов интересов. Важно обеспечить реализацию государственными должностными лицами права на обжалование вышестоящему органу или в суд не только необоснованного применения мер о разрешении конфликта интересов, но и содержания таких мер (например, объема или содержания рекомендаций о разрешении конфликта интересов). С этой целью необходим нормативный правовой акт, который содержал бы принципы, детальные правила и процедуры применения мер по урегулированию конфликтов интересов, которые могли бы служить для суда правовым основанием для принятия решения, например, о чрезмерности или недостаточности примененных нанимателем мер по разрешению конфликта интересов.
Следует также обеспечить баланс между выявлением и разрешением конфликтов интересов и интересами государственных должностных лиц. Например, применение такой меры как перевод государственного должностного лица с должности, исполнение обязанностей по которой может вызвать возникновение конфликта интересов, на другую равнозначную должность может повлечь за собой последующее увольнение должностного лица (например, вследствие недостаточной квалификации этого лица применительно к новой должности, по сокращению штатов и пр.). Могут наступить другие негативные последствия в виде уменьшения заработной платы, отражения ситуации конфликта интересов в личном деле государственного должностного лица, что может повлиять на продвижение этого должностного лица по службе, результаты аттестации.
Еще одним элементом, обеспечивающим эффективность применения норм о конфликте интересов в целях предупреждения коррупции, является социальный контроль. Белорусский законодатель обеспечил контроль соблюдения ограничений для государственных должностных лиц посредством ведомственного контроля и прокурорского надзора. Вместе с тем, возможности повышения эффективности социального контроля деятельности по декларированию и разрешению конфликтов интересов не исчерпаны. Преступность (включая коррупционную)
можно рассматривать как единство системного множества преступлений и других социальных подсистем (семьи, политики, экономики, массовой коммуникации, религиозной деятельности и т.д.) [4, с. 6-13]. Предупреждение преступности (в том числе коррупционной) возможно путем совершенствования основных социальных подсистем [4, с. 6-13]. Поэтому конструирование и применение правовых норм о конфликте интересов должно учитывать влияние и взаимодействие всех социальных подсистем, прежде всего таких, как семья и массовая коммуникация.
Например, в конфликт интересов, согласно его законодательному определению, могут быть вовлечены супруг (супруга) должностного лица, его близкие родственники и свойственники. В связи с этим важно предусмотреть и обеспечить доведение норм о конфликте интересов не только до сведения самого должностного лица, но и до сведения его семьи. Нетерпимость членов семьи к коррупционному поведению будет оказывать воспитательное воздействие на государственное должностное лицо. В свою очередь, соблюдение должностным лицом норм о конфликте интересов будет способствовать воспитанию членов семьи в духе высоких моральных стандартов, нетерпимости к коррупции, предотвращению вовлечения их в коррупционные практики.
Большое значение в доведении до сведения граждан стандартов поведения государственных должностных лиц, процедур выявления и урегулирования конфликта интересов принадлежит средствам массовой информации, которые не только доводят стандарты этического поведения до сведения граждан, но и являются эффективным инструментом выявления неблаговидного поведения должностных лиц. С другой стороны, необходимо обеспечить, в том числе и правовыми средствами, чтобы средства массовой информации не вовлекались в ситуа-
ции конфликта интересов, искусственно их не
порождали, не нарушали тайну личной жизни
граждан.
Литература.
1. Астанин В.В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Российская юстиция. 2009. № 2. - С. 20-23.
2. Чаннов С. Конфликт интересов по-новому // Консультант Плюс. Россия: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО (Консультант Плюс).
3. Рамазанов Р.У. Недопущение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе как эффективный способ борьбы с коррупцией // Право и политика. № 8 (152). - С. 1331-1335.
4. Преступность среди социальных подсистем. Новая концепция и отрасли криминологии / Под ред. Д.А. Шестакова. - СПб. : Юрид. центр Пресс. - 2003. - 353 с.
5. Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма, 2007. - 912 с.
6. Trainor, Charles K. Conflicted Interests // American School Board Journal. Dec. 2008. Vol. 195. Issue 12. p. 46-47.
7. Wilibern, York. Types and levels of public morality // Public Administration Review. Mar/Apr. 1984. Issue 2. p. 102-108.
8. Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Консультант Плюс. Россия: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО (Консультант Плюс).
