CC BY
182
УДК 34.03
Р.Р. Алиуллов
Г.А. Мустафина
о некоторых аспектах организации социально-правовой защиты сотрудников полиции: вопросы теории и правового регулирования
on some aspects of the social and legal protection of the police officers: theory and law regulation
В статье проводится анализ социально-правовой защиты сотрудника полиции в современных условиях, предлагаются принципы, раскрывается сущность, содержание, формы и методы ее реализации применительно к сотрудникам полиции на современном этапе, а также предлагается организационно-правовой механизм реализации этого института на практике.
Ключевые слова: сотрудник полиции, социально-правовая защита, социально-правовая защита сотрудника полиции, новые подходы к социально-правовой защите сотрудника полиции в условиях реформирования, денежное содержание, социальная выплата, пенсионное обеспечение.
The article analyzes the social and legal protection of the police officers in modern conditions, proposes principles, reveals the nature, content, forms and methods of its implementation with respect to police officers at the current stage, and suggests the organizational and legal mechanism for implementing this institution in practice.
Key words: police officer, social and legal defense, new directions to social and legal protection under reform, pecuniary maintenance, social payment, pension provision.
Эффективность правоохранительной деятель-
ности органов внутренних дел Российской Федерации (далее ОВД) по основным оперативно-служебным направлениям, обозначенным в ФЗ РФ «О полиции», во многом определяется уровнем профессиональной компетенции сотрудников полиции, их личностными качествами (см. ст. 2 указанного закона). В условиях рыночных отношений и значительного демографического спада трудоспособной части населения в организации деятельности органов исполнительной власти в целом, в том числе и полиции, все рельефнее выступает проблема качественного дефицита молодых кадров, способных на высоком профессио-
нальном уровне в современных непростых условиях решать возложенные правоохранительные задачи. Вопреки ожиданиям многих руководителей МВД России и его территориальных органов, а также сотрудников кадровых аппаратов, в период продолжающегося масштабного реформирования системы ОВД, большого потока молодых людей из числа выпускников ведущих учебных заведений, желающих добросовестно служить в полиции, не наблюдалось. Между тем формирование социально ориентированной модели полиции, готовой незамедлительно приходить на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств, в прин-
Алиуллов Рашид Рахимуллович, доктор юридических наук, начальник кафедры административного права, административной деятельности и управления органов внутренних дел Казанского юридического института МВД России, тел. 5376213
Мустафина Гульнара Акрямовна, кандидат педагогических наук, доцент кафедры таможенного дела Казанского кооперативного института © Алиуллов Р.Р, 2017 © Мустафина Г А., 2017
Статья получена: 16.01.2017. Статья принята к публикации: 07.02.2017. Статья опубликована онлайн: 20.03.2017.
ципе невозможно без коренного пересмотра концептуальных основ и методологических подходов кадровой работы в органах государственной власти и аппаратах государственного управления. Речь идет, прежде всего, обо всей системе отбора, подготовки и формирования кадрового резерва для нужд государства, а также выработке действенного организационно-правового механизма обеспечения выполнения ими своих должностных обязанностей (административных регламентов) и продвижения по службе. Наряду с целым комплексом вопросов, возникающих в процессе формирования новой кадровой политики в сфере государственной службы, особую роль занимают вопросы социально-правовой защиты государственных служащих, в том числе реализующих правоохранительные функции. Необходимость качественного обеспечения правоохранительной функции государства требует коренного переосмысления роли и значения института мотивации сотрудника полиции, создания таких условий, при которых сотрудники ориентировались бы на длительную, инициативную и активную работу в ОВД. Становится очевидным, что в вопросах организации государственной службы, в том числе и ее разновидности — службы в ОВД, государство должно выступать весьма требовательным, но надежным субъектом, гарантирующим своим служащим адекватный уровень социально-правовой защиты. В условиях отсутствия четкой политики государства по вопросам социально-правовой защиты сотрудников ОВД, отсутствия достойного денежного содержания, возможности положительного решения жилищной проблемы, качественного медицинского обслуживания сотрудника и членов его семьи, пенсионного обеспечения на перспективу, креативно настроенная часть молодежи свой профессиональный выбор делает явно не в пользу органов правопорядка.
Еще несколько лет назад руководством МВД России, а также рядом ученых отмечалось, что низкое денежное содержание сотрудников полиции, нерешенность жилищной проблемы у значительной части сотрудников, низкое пенсионное обеспечение следует отнести к числу негативных факторов, снижающих престиж службы в ОВД. Все это привело к значительному оттоку из ОВД молодых, активных, грамотных профессионалов, которые могли бы честно служить в полиции продолжительное время. Подобное положение, наряду с другими функциональными и структурными причинами, обусловило необходимость коренного реформирования деятельности ОВД и выработки политики государства в сфере социальной защиты сотрудников.
Правоохранительная практика показывает, что в вопросах социально-правовой защиты сотрудников ОВД и членов их семей нужен системный и комплексный подход со стороны государства. Этот тезис должен выступать в качестве концептуальной основы решения рассматриваемой социальной проблемы, существенным образом влияющей на эффективность правоохранительной деятельности в целом в стране. Попытки отдельных субъектов РФ решить вопросы денежного содержания или жилищной проблемы сотрудников полиции за счет собственных внутренних материально-технических и финансовых ресурсов на практике не привели к стабилизации оперативной обстановки на обслуживаемой территории.
Вместе с тем, несмотря на очевидную актуальность вопросов, связанных с повышением уровня социально-правовой защиты сотрудников ОВД, многие аспекты этой проблемы до сегодняшнего дня оставались вне научного интереса ученых. Так, до конца не выявлены, в достаточной степени не аргументированы и не систематизированы факторы, обусловливающие необходимость повышенной социально-правовой защиты сотрудников полиции, не выработаны научно обоснованные схемы денежного обеспечения сотрудников полиции, с учетом уровня их профессиональной компетенции, реального вклада каждого сотрудника в решение правоохранительных задач по основным направлениям оперативно-служебной деятельности полиции, стажа работы в органах внутренних дел, а также других важных факторов.
Самостоятельного анализа и изучения требует оценка эффективности положений Федерального закона от 19.07.2011 №247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» о предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации. Проведенные нами опросы показывают, что у сотрудников полиции не только сохранилось недоверие к способности государства решить жилищную проблему, более того, у значительной части оно даже возросло. Далеко не во всех территориальных органах МВД России и органах внутренних дел на уровне муниципальных образований сотрудники полиции успели реализовать данное право. Достоверность и репрезентативность сделанных нами выводов и обобщений подтверждаются тем фактом, что в общей сложности было опрошено более 1550 респондентов, в том числе руководителей территориальных подразделений МВД России на реги-
ональном и районном уровне - 765, руководителей подразделений по работе с личным составом - 527, государственной инспекции безопасности дорожного движения, дежурной части - 470, участковых уполномоченных полиции и инспекторов по делам несовершеннолетних - 376, сотрудников органов дознания - 355.
В связи с этим актуальной остается проблема выявления причин и условий, не позволяющих в полной мере реализовать на практике тот потенциал, который был заложен в нормах законодательного акта социальной направленности.
Тем не менее, несмотря на общую положительную оценку предложенных законодателем схем решения многих вопросов социально-правовой защиты сотрудников полиции, ряд аспектов данной проблемы остался вне рамок правового регулирования. В связи с этим актуальной является выработка научно обоснованных рекомендаций и предложений, направленных на дополнение отдельных положений базовых федеральных законов, регламентирующих социально-правовую защиту сотрудников органов внутренних дел.
Практика показывает, что в решении вопросов, связанных с социально-правовой защищенностью сотрудников полиции, в большей степени наблюдается фрагментарный, эклектический подход. В рамках решения обсуждаемой проблемы нередко встречаются предложения о необходимости реализации отдельных мероприятий финансового характера (повышение денежного содержания, выдача премий, обеспечение всех сотрудников полиции жильем), зачастую вырванных из общего контекста, как правило, со ссылкой на зарубежный опыт деятельности полиции. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что целостная картина и эффективная государственная политика должной социально-правовой защищенности сотрудников полиции может быть создана и сформирована при решении следующих сопутствующих познавательных задач, к числу которых следует отнести: необходимость выявления факторов, обусловливающих необходимость повышения социально-правовой защиты сотрудников ОВД на современном этапе развития системы ОВД; раскрытие и систематизацию сущностных признаков, форм, методов и особенностей организации социально-правовой защиты как охранительно-регулятивной функции государства; раскрытие сущности и особенностей социально-правовой работы в ОВД. Важными задачами в указанном контексте являются формулировка научно обоснованной дефиниции понятия социально- правовой работы в ОВД РФ; выявление причин и условий, не позволяющих эффективно реализо-
вать потенциал ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также формулировка аргументированных научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование отдельных положений федеральных законов социальной направленности. Разумеется, обозначенные задачи в полном объеме могут быть решены и изложены лишь в рамках отдельного монографического исследования. С учетом известных ограничений объема научной статьи в данной работе будут обозначены лишь отдельные аспекты решения вопросов о социально правовой защите сотрудников полиции.
Во-первых, социально-правовую защиту сотрудников ОВД следует рассматривать как неотъемлемую часть государственной системы социально-правовой защиты государственных служащих и реализуемой в рамках социальной политики государства. Сотрудник полиции, реализуя правоохранительные функции государства, должен быть уверен, что достойное денежное содержание, положительное решение жилищного вопроса и пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания и иных социально-правовых гарантий выступают важными мотивационными факторами, стимулирующими сотрудника полиции на добросовестное, активное и инициативное выполнение функциональных обязанностей на весь период прохождения службы в ОВД.
Во-вторых, в рамках исследования обозначенной проблемы важно придерживаться однообразного понимания и использования единых терминов и дефиниций. В связи с этим считаем необходимым под социально-правовой защитой сотрудников полиции понимать основанную на комплексном и системном понимании систему государственных мер материального, финансового, организационного и правового характера, направленных на создание благоприятных условий для профессиональной реализации правоохранительных задач, стимулирование позитивной мотивации сотрудника, а также предоставление компенсаций в случаях гибели или ранения сотрудника. Социально-правовая защита сотрудников полиции, прежде всего, выражается в установлении адекватной схемы денежного обеспечения сотрудника ОВД с учетом должностного оклада, стимулирующих и компенсационных выплат сотруднику за его добросовестное профессиональное отношение к выполнению должностных обязанностей, в оптимальной схеме решения жилищной проблемы сотрудника с первого дня поступления на службу в органы внутренних дел до
его увольнения путем предоставления сотруднику компенсации за поднаем жилья; предоставлении сотруднику на период прохождения службы служебного жилья, а также выдаче по основаниям и в порядке, определенным законодательством РФ, единовременной социальной выплаты на улучшение или приобретение жилья, пенсионном обеспечении, медицинском обслуживании.
В-третьих, в условиях свободного рынка труда и проводимого реформирования необходимость повышенной социальной защиты сотрудников полиции обусловлена объективными факторами, отражающими характер и специфику самой правоохранительной деятельности, условиями и режимом труда сотрудника полиции, постоянно возникающими стрессами и различными конфликтными ситуациями в процессе правоприменительной практики, а также неблагоприятными негативными последствиями, угрожающими жизни, здоровью сотрудника полиции. Указанные обстоятельства обусловливают повышенный уровень социально-правовой защиты сотрудников полиции по сравнению с другими категориями государственных служащих, ее дифференциацию в зависимости от характера осуществляемой правоохранительной деятельности, продолжительности службы в ОВД, а также от других значимых факторов.
В-четвертых, эффективная социально-правовая защита сотрудников полиции может быть достигнута лишь в результате осуществления организационных мер в органах внутренних дел. В связи с этим следует ввести понятие организации социально правовой защиты в ОВД, под которым следует понимать целенаправленную, регламентированную законодательством РФ упорядоченную деятельность руководителей и специальных аппаратов, включающую в себя целостную систему взаимосвязанных организационных, финансовых, культурных, материальных, правовых средств, мероприятий (форм и методов), направленных на реализацию сотрудниками их прав в сфере пользования социально-правовой защитой. Исторический опыт показывает, что реальный уровень реализации системы социально-правовой защиты сотрудников правоохранительных органов на разных исторических этапах зависит от множества факторов (роли и места в системе госорганов, степени востребованности, экономических возможностей общества, общих особенностей социальной политики государства), в зависимости от которых она принимала активную или пассивную форму. Общественная потребность в организации социальной защиты сотрудников ОВД существовала с момента возникновения государства и его непременного атрибута - регуляр-
ных органов правопорядка.
В-пятых, следует отметить, что существующий правовой механизм социально-правовой защиты сотрудников полиции и членов их семей, закрепленный в базовых законах, создает определенные правовые предпосылки для обеспечения достойного денежного содержания сотрудников полиции, решения жилищной проблемы всех категорий сотрудников ОВД и членов их семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Вместе с тем ряд положений указанного законодательного акта не в полной мере учитывает реалии сегодняшней деятельности ОВД и не способствует повышению позитивной мотивации сотрудника. Так, предусмотренные стимулирующие надбавки к денежному обеспечению сотрудника в условиях финансового кризиса фактически не учитывают специфику правоохранительной деятельности, активность персонального сотрудника, его вклад в раскрытие преступлений и решение других правоохранительных задач.
В-шестых, для определения направлений дальнейшего совершенствования организационно-правового механизма социально-правовой защиты сотрудников полиции важное значение имеют выявление и систематизация причин и условий, не позволяющих в полной мере решить задачу социально-правовой защиты сотрудников полиции на должном уровне, к числу которых следует отнести: недостаточное выделение федеральным бюджетом финансовых средств на решение жилищного вопроса; отсутствие прозрачной схемы учета лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, слабое знание руководителями территориальных органов внутренних дел МВД России и его организаций положений ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», недостаточную правовую просвещенность значительной части сотрудников ОВД; отсутствие у руководства ОВД личной мотивации в решении данной проблемы, несовершенство процессуального порядка определения лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. В частности, возникают трудности при применении правовых норм о возможности включения в выслугу лет сотрудников времени их учебы до поступления на службу при выплате назначенных пенсий сотрудникам, приостановлении, прекращении и восстановлении выплаты.
В-седьмых, с учетом качества правового регулирования вопросов социально-правовой защиты сотрудников полиции и эффективности правоприменительной практики в обозначенной сфере
можно сформулировать следующие предложения и дополнения в базовые федеральные законы и ведомственные нормативные-правовые акты, регламентирующие социально-правовую защиту сотрудников органов внутренних дел:
1. Изложить п. 1 статьи 88 «Прекращение контракта по достижении предельного возраста пребывания на службе в органах внутренних дел» Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в следующей редакции:
«Предельный возраст пребывания на службе в органах внутренних дел для сотрудника органов внутренних дел, соответствующего требованиям к состоянию здоровья сотрудников органов внутренних дел согласно заключению военно-врачебной комиссии, вне зависимости от занимаемых должностей, специальных званий, составляет 65 лет».
2. Внести изменения в п. 32 приказа МВД России от 31 января 2013 года № 65 «Об утверждении порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», изложив его в следующей редакции:
«На основании приказа руководителя органа сотрудникам, имеющим дисциплинарное взыскание, дополнительная выплата в виде премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей не выплачивается в течение одного месяца со дня их привлечения к дисциплинарной ответственности».
3. В целях совершенствования организационных основ социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел предлагается:
- в законодательство о должностных окладах внести изменения, установив так называемую «вилку» - минимальный и максимальный оклад
по занимаемой должности, предоставив возможность руководителю органа по обоснованному ходатайству непосредственного начальника изменять его размер в зависимости от качества выполняемой работы и нагрузки;
- необходимо установить четкие критерии для такого правового понятия, как «сотрудник, не имеющий возможности ежедневно возвращаться в указанное жилое помещение в связи с удаленностью места его нахождения от места службы»;
- разработать алгоритм реализации оказания финансовой помощи тем сотрудникам, которые смогли реализовать свое право на жилище путем ипотечного кредитования. Данная финансовая помощь могла быть оказана сотрудникам по месту службы, имеющим 15-летнюю безупречную выслугу;
- предусмотреть механизм реализации права на жилищное обеспечение сотрудников органов внутренних дел путем введения льготных условий ипотечного кредитования по аналогии с ипотечным кредитованием, разработанным для военнослужащих;
- в органах и подразделениях создать методические классы социально-правовой работы, в службах - уголки правовых знаний. Организовать в ОВД консультационно-правовую работу с личным составом, обобщать и распространять положительный опыт социально-правовой работы;
- в документах по планированию и организации деятельности ОВД определять мероприятия по социально-правовой работе, разъяснению законов, иных правовых актов в данной области; в ходе инспектирования, проверок органов (подразделений) изучать результативность социально-правовой работы, учитывать ее при оценке морально-психологического состояния личного состава, рассматривать в ходе подведения итогов воспитательной работы и состояния служебной дисциплины.
