CC BY
41
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ,
международное сотрудничество
А. М. КОНОНОВ,
референт,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (Договорно-правовой департамент Министерства внутренних дел Российской
Федерации) E-mail: a.kononov@bk.ru
Научная специальность: 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право; 12.00.11 — судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность.
A. M. KONONOV,
Doctor of Law, Professor, Referent,
Merited Law Expert of the Russian Federation (Treaty and Law Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia)
Scientific speciality: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law; 12.00.11 — Judicial Activities; Prosecutorial Activities; Human Rights and Law Enforcement.
УДК 341.231.14
О мерах, предпринимаемых МВД России по исполнению постановлений Европейского Суда по правам человека
About measures taken by the Ministry of Internal Affairs of Russia to Implement Rulings of the European Court of Human Rights
В статье приводится классификация мер, предпринимаемых МВД России по исполнению постановлений Европейского Суда по правам человека, раскрывается их содержание, приводится оценка деятельности МВД России по основным направлениям данной работы.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Уполномоченный при Европейском Суде по правам человека, МВД России, постановление Европейского Суда, взаимодействие.
The article presents a classification of measures taken by the Ministry of Internal Affairs of Russia to implement the decisions of the European court of Human rights, revels their content, and provides an assessment of the activities of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the main areas of this work.
Convention on protection of human rights and fundamental freedoms, Commissioner to the European court of Human rights, Ministry of Internal Affairs of Russia, European Court of justice ruling, interaction.
Обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства является одной из основных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации1.
В статье 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» закреплен важнейший принцип деятельности полиции — принцип соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина.
1 Положение о Министерстве внутренних дел Российской Фе- _
дерации: указ Президента рФ от 21 декабря 2016 г. № 699 (поди. 4 п. 2). Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
172
Одним из направлений обеспечения данного принципа является исполнение решений Европейского Суда по правам человека (далее — Европейский Суд), связанных с деятельностью органов внутренних дел.
Среди мер, которые осуществляет МВД России по исполнению решений Европейского Суда, представляется возможным выделить группы организационных, информационно-просветительских, законодательных и организационно-технических мер.
Организационные меры прежде всего направлены на обеспечение взаимодействия МВД России с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместителем Министра юстиции Российской Федерации (далее — Уполномоченный).
В настоящее время эта деятельность осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместителе Министра юстиции Российской Федерации»2 и приказом МВД России «О повышении эффективности взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместителем Министра юстиции Российской Федерации»3, который позволяет обеспечить тесное и конструктивное сотрудничество в рамках установленной компетенции МВД России и Уполномоченного.
В целях обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан, обратившихся в Европейский Суд, и интересов государства при рассмотрении дел в Европейском Суде по правам человека МВД России по запросу Уполномоченного (либо руководителя аппарата Уполномоченного) в установленном порядке представляет в пределах компетенции необходимую информацию о фактической и юридической стороне дела с приложением копий подтверждающих документов, которые позволяют сформировать позицию Российской Федерации по рассматриваемому делу.
Обязанность по непосредственному рассмотрению и подготовке проекта ответа МВД России возложена на руководителей подразделений центрального аппарата МВД России, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий,
2 Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека - заместителе Министра юстиции Российской Федерации: указ Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310 // СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1540.
3 О повышении эффективности взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека - заместителем Министра юстиции Российской Федерации: приказ МВД России от 12 сентября 2014 г. № 782.
возложенных на МВД России, с учетом их компетенции.
Территориальным органам МВД России на региональном уровне и иным подразделениям системы МВД России поручаются проведение своевременных, полных и объективных проверок по всем фактам, изложенным в запросах Уполномоченного (руководителя аппарата Уполномоченного), установление фактической и юридической стороны дела, а также сбор и представление головному исполнителю МВД России необходимых документов и материалов.
К организационным мерам следует также отнести меры, направленные на реализацию уведомлений о принятии Европейским Судом обеспечительных мер в соответствии с правилом 39 Регламента Европейского Суда.
В 2017 г. в МВД России от Уполномоченного поступили такие уведомления в отношении 67 иностранных граждан или лиц без гражданства, согласно которым был установлен запрет на их перемещение с территории Российской Федерации. Незамедлительно по всем лицам были направлены соответствующие указания в территориальные органы МВД России.
В МВД России осуществляется постоянный мониторинг и анализ поступающих от Уполномоченного обращений и постановлений Европейского Суда.
В этой работе МВД России исходит из четкого понимания незыблемости принципа соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел, которая в силу своей специфики достаточно часто связана с применением мер принуждения и иных полномочий, ограничивающих права и свободы граждан.
В 2017 г. в МВД России поступило 136 запросов Уполномоченного по 256 жалобам граждан на действия должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации, законность которых стала предметом рассмотрения Европейского Суда (в 2016 г. - 65, в 2015 г. - 79).
Проведенный анализ обращений Уполномоченного в 2017 г. показывает, что наиболее часто предметом рассмотрения Европейского Суда являются:
— ненадлежащие условия конвоирования содержащихся по стражей лиц и содержания в изоляторах временного содержания (далее -ИВС) подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, а также нарушение сроков содержания подозреваемых и обвиняемых;
— необоснованное задержание по подозрению в совершении преступлений и жестокое обращение со стороны сотрудников органов внутренних дел;
— нарушение права на справедливое и своевременное расследование преступлений (судебное разбирательство);
— высылка (экстрадиция) или принудительное перемещение в иную страну, отказ в признании беженцем — предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации.
Оценивая отмечаемый рост числа запросов, можно выделить ряд объективных причин сложившейся ситуации. На наш взгляд, они связаны, прежде всего, с передачей в ведение МВД России вопросов по жалобам на неправомерные действия сотрудников расформированных ФМС России и ФСКН России (четвертая часть всех запросов), наличием ряда нерешенных проблем в работе по искоренению фактов нарушения законности, ущемлением прав и свобод человека и гражданина в деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также с несоответствием трактовки некоторых положений российского законодательства требованиям международно-правовых актов.
Кроме того, можно предположить, что достаточно высокий уровень обращений граждан в Европейский Суд поддерживается ростом правовой культуры и правовой информированности населения страны, а также возросшей в последние годы активностью правозащитных организаций и адвокатских сообществ.
Информационно-просветительские меры направлены на обеспечение должной осведомленности сотрудников органов внутренних дел о положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод4 (далее — Конвенция) и иных международных актов, постановлениях Европейского Суда и формирование устойчивой модели поведения сотрудников, при которой приоритетом являются права и свободы граждан.
В 2017 г. от Уполномоченного в МВД России поступило 22 постановления Европейского Суда (в 2016 г. - 41, в 2015 г. - 70).
Все поступившие в МВД России переводы постановлений Европейского Суда о нарушении Российской Федерацией положений Конвенции в сфере деятельности органов внутренних дел направляются в территориальные органы МВД России с указанием принятия мер по их исполнению путем устранения допущенных нарушений положений Конвенции, восстановления нарушенных прав заявителей и предотвращения таких нарушений в дальнейшем, они доводятся до сведения сотрудников органов внутренних дел, размещаются на информационном портале МВД России.
Так, например, в целях исполнения постановлений Европейского Суда по делам «Ман-жос против России», «Некрасов против России», «Мамонтов и др. против России» и пре-
4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ЕТЗ № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
дотвращения установленных нарушений ст. З, подп. «с» п. 1 ст. 5, п. 1 ст. 6 Конвенции в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации руководителям и сотрудникам территориальных органов МВД России было указанно на необходимость:
— изучения данных постановлений Европейского Суда на занятиях по служебной подготовке;
— неукоснительного соблюдения положений Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права, а также норм уголовного, уголовно-процессуального и административного законодательства Российской Федерации;
— недопущения получения доказательств о виновности лиц в совершении преступлений и правонарушений методами, не соответствующими законодательству Российской Федерации, в том числе использования в оперативно-служебной деятельности «провокаций» при проведении проверочных закупок и иных оперативно-разыскных мероприятий;
— строгого соблюдения процедуры получения разрешения на проведение отдельных оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина;
— обеспечения контроля за поведением лиц, доставляемых в служебные кабинеты органов внутренних дел Российской Федерации, с целью исключения чрезвычайных ситуаций и жестокого обращения с ними;
— соблюдения требований фиксировать в протоколах видимые телесные повреждения у лиц, доставленных в органы внутренних дел Российской Федерации;
— незамедлительного доставления к следователю (дознавателю) лица, подозреваемого в совершении преступления, для проведения следственных действий;
— исключения фактов доставления граждан в служебные помещения без документального подтверждения проводимых действий.
Кроме того, уполномоченным сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации было рекомендовано использовать средства видеофиксации при проведении следственных действий с лицами, подозреваемыми в совершении преступлений.
Ежегодно Договорно-правовым департаментом МВД России готовится обзор постановлений Европейского Суда с разъяснением правовых позиций Европейского Суда, который направляется в территориальные органы МВД России для изучения в системе профессиональной служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Законодательные меры, предпринимаемые по инициативе МВД России, направлены на со-
174
вершенствование национального законодательства в целях приведения его положений в соответствие с требованиями международно-правовых актов, укрепления правовых гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В качестве примеров можно привести ряд федеральных законов, инициированных либо разработанных при непосредственном участии МВД России в последнее время.
Так, Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части урегулирования пределов срока содержания под стражей на досудебной стадии уголовного судопроизводства»5 содержит изменения, которые будут способствовать соблюдению разумного срока уголовного судопроизводства, поскольку ограничат практику продления срока содержания под стражей на более длительное время, чем это требуется прокурору и суду для принятия решений по поступившему уголовному делу.
Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части избрания и применения мер пресечения в виде запрета определенных действий, залога и домашнего ареста»6 предусмотрел одно из наиболее существенных изменений отечественной системы мер уголовно-процессуального принуждения - введена новая мера пресечения в виде запрета определенных действий, а также модернизированы залог и домашний арест.
Федеральный закон «О внесении изменения в статью 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"»7 регламентирует порядок нахождения на территории России иностранного гражданина или лица без гражданства, страдающего инфекционным заболеванием.
В целях исполнения постановлений Европейского Суда, объединенных в группу дел «Азимов», 21 декабря 2017 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят в первом чтении подготовленный МВД России проект федерального закона № 306915-7 «О внесении изменений в Ко-
5 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части урегулирования пределов срока содержания под стражей на досудебной стадии уголовного судопроизводства: федер. закон от 19 февраля 2018 г. № 27-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части избрания и применения мер пресечения в виде запрета определенных действий, залога и домашнего ареста: федер. закон от 18 апреля 2018 г. № 72-ФЗ. Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
7 О внесении изменения в статью 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: федер. закон от 29 июля 2017 г. № 270-ФЗ. Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
декс Российской Федерации об административных правонарушениях» (о сроках содержания в соответствующих специальных учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, и о порядке продления данных сроков, а также об особенностях исполнения и прекращения исполнения указанного административного наказания).
20 февраля 2018 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят в первом чтении подготовленный МВД России проект федерального закона № 350179-7 «О внесении изменений в статьи 2, 20 и 21 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"» (разработан во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2017 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан США Н. Д. Вордена и П. Д. Олд-хэма» и поручения Правительства РФ от 31 июля 2017 г. № ИШ-П4-5013).
В рамках работы по устранению имеющихся расхождений российского и международного законодательства в области обеспечения права на личную неприкосновенность разработан при участии МВД России и в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе ряд законопроектов, учитывающих выводы Европейского Суда, указанные в постановлениях, объединенных в группу дел «Гара-баев», в постановлении от 19 февраля 2013 г. по делу «Ефимова против Российской Федерации» (жалоба № 39786/09), в пилотном постановлении от 10 января 2012 г. по делу «Ананьев и другие против Российской Федерации» (жалобы № 42525/07 и № 60800/08).
Во исполнение постановлений Европейского Суда от 18 сентября 2014 г. по делу «Ава-несян против Российской Федерации» (жалоба № 41152/06) и от 4 декабря 2015 г. по делу «Роман Захаров против Российской Федерации» (жалоба № 47143/06) в МВД России прорабатывался вопрос о необходимости внесения изменений в Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», КАС РФ, федеральные законы от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» и другие нормативные правовые акты в целях совершенствования правоприменительной практики, в том числе путем усиления контроля и надзора за функционированием системы технических средств по обеспечению функций
оперативно-разыскных мероприятий (далее — ОРМ), за проведением ОРМ, а также издания в связи с этим ведомственных правовых актов.
Меры организационно-технического характера, предпринимаемые МВД России по исполнению постановлений Европейского Суда, прежде всего касаются обеспечения требований в отношении условий конвоирования задержанных и заключенных под стражу лиц, а также содержания в ИВС лиц, подозреваемых и обвиняемых в преступлении. Следует отметить, что жалобы на ненадлежащие условия конвоирования и содержания в ИВС являются самой большой группой обращений в Европейский Суд от России.
В настоящее время в структуре МВД России функционирует 1 938 штатных подразделений охраны и конвоирования, которые обеспечивают конвоирование подозреваемых и обвиняемых в 6 050 судов.
В подавляющем большинстве случаев перевозка задержанных и заключенных под стражу лиц осуществляется на специальных автомобилях типа «АЗ». Условия перевозки в спецавтомобилях в целом соответствуют стандарту отрасли «Автомобили оперативно-служебные для перевозки осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ОСТ 78.01.0002-99) и правилам стандартизации «Автомобили оперативно-служебные для перевозки подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Специальные технические требования» (ПР 78.01.0024-2010).
При разработке указанных стандарта и правил учитывались следующие требования: ГОСТ Р 41.36-2004 «Единообразные предписания, касающиеся сертификации пассажирских транспортных средств большой вместимости в отношении общей конструкции» (Правила Европейской экономической комиссии ООН (далее — Правила ЕЭК ООН) № 36), ГОСТ Р 41.48-2004 «Единообразные предписания, касающиеся сертификации транспортных средств в отношении установки устройств освещения и световой сигнализации» (Правила ЕЭК ООН № 48), ГОСТ Р 41.52-2005 «Единообразные предписания, касающиеся транспортных средств малой вместимости категорий М2 и М3 в отношении их общей конструкции» (Правила ЕЭК ООН № 52), ГОСТ Р 50993-96 «Автотранспортные средства. Системы отопления, вентиляции и кондиционирования. Требования к эффективности и безопасности», а также свод правил СНиП 23-05-95 «Естественное и искусственное освещение».
В то же время в постановлениях Европейского Суда, объединенных в подгруппу дел «Гули-ев» группы дел «Калашников», — 32 постановления, в том числе 17 постановлений, вынесенных в период с 1 января 2016 г. по 1 июня 2017 г.,
неоднократно указывалось на имеющиеся нарушения Конвенции в части несоответствия условий конвоирования принятым международным нормам (превышение наполняемости камер в спецавтомобилях, отсутствие туалетов, возможности для питания и т. п.).
Поэтому в настоящее время в целях устранения недостатков в деятельности полиции по названному направлению работы принят и принимается, несмотря на определенные сложности финансового характера, ряд серьезных мер.
В 2015—2017 гг. МВД России в соответствии с утвержденным планом снабжения и разнарядкой подразделениям охраны и конвоирования территориальных органов МВД России было поставлено 947 специальных автомобилей для перевозки содержащихся под стражей лиц, которые отвечают предъявляемым требованиям. Заключен государственный контракт на закупку в 2018 г. 430 спецавтомобилей.
Разработаны и утверждены обновленные правила стандартизации «Автомобили оперативно-служебные для перевозки подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ПР 78.01.0024-2016), в которых учтены решения Европейского Суда по делам, связанным с обеспечением надлежащих условий перевозок задержанных и заключенных под стражу лиц.
Заинтересованными подразделениями МВД России прорабатывается вопрос об улучшении условий конвоирования, в частности путем внесения конструктивных изменений в модельный ряд оперативно-служебных автомобилей для перевозки подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений (далее — специальные автомобили) и технические документы в части увеличения площадей специальных автомобилей за счет снижения лимита мест, а также изготовления современных двухэтажных «вагон-заков» и разработки технического регламента к ним с учетом безопасности, противопобего-вой защищенности, соблюдения прав и свобод перевозимых лиц. Кроме того, МВД России разрабатываются изменения в правила стандартизации специальных автомобилей типа «АЗ». Проводятся ведомственные апробационные испытания иных моделей спецавтомобилей и досмотровых технических средств, а также готовятся изменения в соответствующие технические регламенты МВД России.
В рамках исполнения постановления Европейского Суда от 16 февраля 2017 г. по делу «Чернов и другие против России», от 10 января 2012 г. по делу «Ананьев и другие против России», от 12 ноября 2015 г. по делу «Бутко против России» в МВД России реализуется Концепция развития изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел на 2015—2020 гг.
Приказом МВД России от 14 мая 2012 г. № 504 утверждены Требования к техническим заданиям на проектирование изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых в органах внутренних дел Российской Федерации.
В настоящее время в структуре МВД России функционирует 1 584 ИВС подозреваемых и обвиняемых.
Принимаемыми мерами удалось снизить число несоответствующих предъявляемым требованиям специальных учреждений на 19,6 % (с 952 в 2015 г. до 765 в 2017 г.) и сократить количество поступивших в территориальные органы МВД России на региональном и районном уровнях представлений прокуроров на нарушения законности при содержании под стражей с 96 до 73 (на 24,0 %; в 2017 г. - 390, 2016 г. - 384).
Федеральным законом от 5 декабря 2017 г. № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» и постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2017 г. № 1597-64 «О государственном оборонном заказе на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» предусмотрено проектирование, реконструкция и капитальное строительство 21 ИВС и двух специальных приемников.
В 2018 г. запланировано введение в эксплуатацию девять ИВС, в 125 специальных учреждениях полиции планируется проведение капитального ремонта.
В целях совершенствования деятельности по обеспечению прав человека в местах принудительного содержания налажено достаточно эффективное взаимодействие территориальных органов МВД России с институтами гражданского общества, в том числе правозащитными организациями.
В 2017 г. уполномоченными по правам человека и членами общественных наблюдательных комиссий в 73 субъектах Российской Федерации осуществлено 1 108 посещений мест принудительного содержания органов внутренних дел, в ходе которых проверено 918 ИВС и 190 специальных приемников. В рамках достигнутых договоренностей между МВД России и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в 2018 г. предусмотрены ежеквартальные совместные выезды в субъекты Российской Федерации с целью изучения вопросов, связанных с соблюдением прав человека в специальных учреждениях полиции, условиями содержания, материально-бытового и медико-санитарного обеспечения подозреваемых и обвиняемых и лиц, арестованных в административном порядке.
В целом, характеризуя состояние работы по исполнению МВД России постановлений Европейского Суда, можно отметить, что комплекс организационных, информационно-просветительских, законодательных и организационно-технических мер, предпринимаемых в этом направлении, позволяет конструктивно и последовательно решать имеющиеся проблемы с обеспечением прав и свобод в правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Вместе с тем, в целях укрепления правовых гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения положений Конвенции в деятельности органов внутренних дел, наряду с уже реализуемыми мерами, представляется необходимым рассмотреть вопрос о совершенствовании регламентации используемых сотрудниками полиции процедур в случаях применения мер административного принуждения и проведения ОРМ.
176
