CC BY
139
А.В. Гришаев
О МЕХАНИЗМЕ КВОТИРОВАНИЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННОЙ РАБОЧЕЙ СИЛЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ABOUT MECHANISM OF FOREIGN LABOR QUOTAS IN THE RUSSIAN
FEDERATION
Аннотация. Данная статья посвящена анализу механизма квотирования привлечения иностранной рабочей силы в Российской Федерации. Автор рассматривает историю развития квотирования в России и выявляет ряд основных проблем данного механизма, сложившихся на сегодняшний момент.
В статье автор высказывает ряд предложений по совершенствованию системы квотирования иностранной рабочей силы в Российской Федерации и рассматривает ожидаемый результат от введения нового механизма на местном, региональном и федеральных уровнях.
Abstract. This article analyzes the mechanism of foreign labor quotas in the in the Russian Federation. The author examines history of foreign labor quotas in Russia and identifies some of the main problems of this mechanism established to date.
The author makes a number of proposals for improving the system of quotas for foreign labor in the Russian Federation and considers the expected result from the introduction of new mechanism at local, regional and federal levels.
Ключевые слова. Квотирование, иностранная рабочая сила, трудовые ресурсы, рынок труда, иммиграционная политика.
Keywords. Quotas, foreign labor force, workforce, labor market, immigration policy.
В каждой преимущественно принимающей мигрантов стране (country of destination), независимо от того, какие мигранты привлекаются (постоянные или временные), исторически сформировался собственный набор инструментов регулирования. Все преимущественно принимающие страны, как правило, преследуют одну и ту же цель: восполнение дефицита рабочей силы. Гуманитарная составляющая миграционной политики всегда уступала экономическим соображениям [2].
Изменения экономической ситуации в стране, определяющие динамику соотношения спроса и предложения на рынке труда, отражаются на иммиграционной политике. В период экономического роста она ориентирована на привлечение необходимого количества квалифицированных иностранных работников, не угрожая при этом интересам национальных кадров. В период рецессии актуальными становятся ограничительные меры.
Квотирование - один из «древнейших» механизмов регулирования иммиграции. Демографический спад и нехватка трудовых ресурсов в развитых странах в сочетании с ростом нелегальной иммиграции обусловили тенденцию к отказу от ограничительных методов регулирования миграции в пользу более «тонких» инструментов. Однако ухудшение экономической ситуации и рост безработицы в 20082009 гг. привели к тому, что квотирование все чаще вновь обсуждается как эффективный способ защиты национального рынка труда от наплыва иностранных работников.
Но даже в период либерализации миграционного законодательства от квот не отказывались полностью, если они ранее применялись. Квотирование сегодня используется в ряде стран, таких как: Австрия, Италия, Португалия, Швейцария, Россия, США, Германия. Однако система квотирования в каждой стране имеет свои особенности.
Попытки создать систему квотирования иностранной рабочей силы предпринимаются в Российской Федерации давно. Однако система не учитывала реальные потребности регионов в рабочей силе и нуждалась в серьезной переделке. Главное, на наш взгляд, то, что долгое время никто не представлял, какова реальная
потребность регионов, отраслей в иностранной рабочей силе [1].
Историю развития квотирования в России можно условно разбить на три этапа трансформации этого механизма.
I этап - с 1994 по 2002 гг. Поток трудовых мигрантов был намного меньше, чем сейчас (менее 130 тыс. человек), и не было ни заявочной кампании, ни квот [6]. Для получения в ФМС России необходимого документа работодатель подавал заявку в созданные на уровне субъектов комиссии, которые и принимали решение. Однако комиссиям становилось все труднее справляться, сроки решений затягивались и работодатели стали искать «обходные пути». Уже в этот период были заложены основы для развития коррупции и посреднических структур.
На II этапе - с 2003 по 2006 гг. - было введено квотирование приглашений на въезд в Россию, и касалось оно только «визовиков». В отношении «безвизовиков» сохранялся прежний порядок. Сам иммиграционный контроль ушел с границы.
Анализ 2-го этапа свидетельствует об отсутствии механизма достоверного определения потребности в мигрантах. В это время сложилась параллельная система управления через теневых посредников.
III этап квотирования - с 2007-го года по настоящее время. В миграционное законодательство были внесены новации, преимущественно либерального характера, предусматривающие изменение порядка привлечения к трудовой деятельности граждан из СНГ, - на них, как и на мигрантов из дальнего зарубежья, стали распространяться квоты.
В целях массовой легализации мигрантов из СНГ квота на 2007-й год была установлена экспертным путем в размере 6 млн. разрешений на работу [5]. Тем не менее установленная квота была выбрана лишь на 30%, что было обусловлено неподготовленностью миграционной службы к такому потоку людей.
С 2007-го года начал действовать новый порядок квотирования, предусматривающий проведение заявочной кампании, подготовку работодателем объемного пакета документов - не только в целом по количеству привлекаемых работников, но и в разрезе профессионально-квалификационных групп.
В результате этот порядок оказался негибким, очень громоздким, непрозрачным, а в дальнейшем - с конца 2008-го года - квота устанавливалась ручным управлением.
Так, установленная на 2008 г. квота в размере 1,8 млн. иностранных работников была выбрана уже в первом полугодии, а в некоторых регионах - уже в апреле, к июлю был исчерпан и 30% резерв. Пришлось квоту увеличить чуть ли не вдвое - до 3,4 млн. человек [5]. Решение об этом было принято только в октябре, а до тех пор работодатели вынуждены были прибегнуть к незаконному найму, либо остаться без работников. В таком же положении оказались и ничего не подозревавшие об окончании квот мигранты, для которых стала доступна только нелегальная работа. Таким образом, государство само в очередной раз толкнуло и работодателей, и мигрантов на незаконный путь [3].
По мере выхода из кризиса квота продолжала уменьшаться, и на 2010-й год, и на 2011-й год, без учета реальной потребности в рабочей силе, что в итоге опять вынуждало работодателей привлекать мигрантов нелегально.
Такой подход к квотированию приводит к некоторым проблемам на российском рынке труда:
Первая проблема - искусственно заниженная с 2009 года квота, несмотря на реально значительно большую потребность работодателей в привлечении иностранных работников, не выбирается, о чем свидетельствуют данные таблицы об использовании квоты на выдачу разрешений на работу (Таблица).
Использование квоты на выдачу разрешений на работу
Таблица
2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Квота на выдачу разрешений на р - установленная аботу (шту 6000000 2179434 К 3384129 3976747 1944356 1745584
- распределенная Выдано разрешений на работу: штук 2536134 2072819 1802724 1473408 1417549 1170017 1368143 1 025 656
в %% к установленной квоте 37 61,3 37,1 60,2 58,8
в %% к распределенной квоте 37 81,7 81,7 82,5 75
Источник: данные Минздравсоцразвития России
Причина - в административных преградах. Так, одним из условий предоставления субсидий из бюджета Российской Федерации на снятие напряженности на рынке труда было предложение субъекта Российской Федерации об уменьшении утвержденных объемов привлечения иностранной рабочей силы.
Другим фактором явились изменения порядка выдачи разрешений на работу иностранным гражданам - «безвизовикам». В нарушение действующего законодательства выдача им разрешений на работу зависела от участия конкретного работодателя в заявочной кампании. Если он не принимал участия в заявочной кампании, то он не имел права принять на работу иностранного гражданина.
Вторая проблема - в связи с административными ограничениями размера квоты, а также частичным определением потребности рынка труда в рабочей силе, особенностью российского рынка труда является не обратно пропорциональная зависимость между численностью безработных и размером квот, а, как ни странно, прямо пропорциональная.
Таким образом, на сегодняшний день механизм квотирования стал более сложным, непрозрачным. Квота формируется исходя не из экономической целесообразности, а путем волюнтаристских решений, что сдерживает экономическое развитие России [4]. Все негативные моменты, характерные для предыдущих этапов квотирования, сейчас только усугубились. В результате механизм квотирования не только не защищает национальный рынок труда, но и выступает его дестабилизатором и приводит к его деформации.
С учетом задач социально-экономического развития России, реализация которых невозможна без привлечения иностранной рабочей силы, необходимо кардинально изменить механизм квотирования [4].
Приведем целесообразные предложения по совершенствованию механизма квотирования привлечения иностранной рабочей силы в РФ.
Необходимо сузить сферу квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы. При необходимости квоты устанавливать только по:
• отдельным субъектам РФ, в которых отмечается значительный приток трудовых мигрантов (Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область и т.д.);
• субъектам с высоким уровнем безработицы;
• отдельным видам экономической деятельности. При этом для осуществления контроля за выдачей разрешений на работу по отдельным видам экономической
деятельности целесообразно наряду с допустимой долей ИР устанавливать и квоту на выдачу разрешений на работу (приглашений на въезд ИР);
• привлечению ИР из отдельных государств в целях защиты геополитических интересов страны;
• отдельным профессионально-квалификационным группам, по которым отмечается высокий уровень безработицы среди местного населения.
Также необходимо изменить сам механизм квотирования:
• отказаться от заявочной кампании;
• предоставить работодателю возможность подавать заявку по мере возникновения у него потребности в привлечении ИР.
Целесообразно введение следующего порядка установления квоты.
Органы службы занятости субъекта РФ на основе опроса Торгово-промышленной палатой работодателей о состоянии и тенденциях развития рынка труда, имеющихся заявок работодателей о потребности в работниках проводят анализ потребности рынка труда в рабочей силе, анализируют профессиональный состав безработных граждан, возможности профессионального обучения и переподготовки незанятого населения и безработных граждан, перечень незаполняемых вакансий и на основе этого определяют потребность в привлечении иностранных работников, которую направляют в региональный уполномоченный орган.
Региональное министерство экономического развития и отраслевые структуры с учетом перспектив развития экономики субъекта РФ и отдельных видов экономической деятельности направляют в уполномоченный орган субъекта РФ предложения о потребности в привлечении иностранных работников.
Уполномоченный орган субъекта РФ обобщает поступившие предложения о потребности в привлечении иностранных работников и направляет их на рассмотрение межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников.
В случае если работодателю необходимо привлечь иностранного работника, относящегося к категории, на которую квота не была установлена, то по мере возникновения такой потребности и незаполнения в течение месяца поданной им в службу занятости вакансии, он обращается в территориальный орган ФМС России за оформлением необходимых разрешительных документов.
В целях усиления защиты национального рынка труда целесообразно установить порядок, при котором работодатель, привлекающий в течение 2-х лет более 50 иностранных работников по одним и тем же профессиям, специальностям, обязан трудоустроить определенное количество российских граждан (например 10% от привлекаемой численности ИР) или перечислить деньги для профессиональной подготовки или переподготовки этого количества российских работников [4].
Учитывая, значительную зависимость объема работ в сельском хозяйстве от погодных условий, которые сложно заранее предсказать, предлагается установить порядок привлечения сезонных работников в сельское хозяйство.
Целесообразно сохранить межведомственные комиссии по вопросам привлечения и использования иностранной рабочей силы, в полномочия которых будет входить принятие решения об установлении:
• категорий трудовых мигрантов (помимо предусмотренных федеральным законодательством), привлекаемых вне квоты;
• размера квоты, при необходимости, как в целом по субъекту РФ, так и по отдельным профессионально-квалификационным группам, по которым отмечается высокий уровень безработицы среди местного населения, по отдельным видам экономической деятельности и из отдельных государств.
Предлагаемый порядок позволит:
• для работодателей, а также различных структур органов исполнительной власти и территориальных органов федеральных органов власти - сократить временные и трудовые затраты в связи с отменой заявочной кампании, предоставит возможность работодателям подавать заявку на обеспечение потребности в привлечении иностранных работников по мере появления такой потребности; сделает процедуру привлечения ИРС прозрачной;
• на региональном уровне - создать более благоприятные условия для реализации принципа приоритетного использования национальной рабочей силы,
обеспечивать защиту регионального рынка труда и национальную безопасность;
• на федеральном уровне - обеспечивать привлечение иностранных работников с учетом региональных особенностей российского рынка труда, геополитических интересов России, а также создать условия для расширения привлечения иностранных работников на законном основании.
Литература
1. Волох В. А. Трудовая миграция: политико-правовые и социально-экономические аспекты привлечения и использования иностранной рабочей силы. Монография. - М.: Изд-во «Спутник+», 2010.
2. Крощенко М.М., Алексенцева Ю.А. Концептуальные подходы к исследованию влияния трудовой миграции на функционирование рынка труда. - М.: НИИ Труда и социального страхования, 2010.
3. Миграция и демографический кризис в России / Под ред. Ж. А. Зайончковской, Е.В. Тюрюкановой. - М.: МАКС Пресс, 2010.
4. Поставнин В. А., Власова Н.И., Матвеева И.Г. Временная трудовая миграция: нужно ли сохранять квоты? - М.: Фонд «Миграция XXI век», 2011.
5. Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации [Электр. ресурс]: http://www.minzdravsoc.ru/labour.
6. Официальный сайт ФМС России [Электр. ресурс]: http://www.fms.gov.ru/.
