CC BY
171
ЗА- Дмитриев
Председатель Внешэкономбанка
О МЕХАНИЗМАХ УРЕГУЛИРОВАНИЯ СУВЕРЕННЫХ ВНЕШНИХ ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
За последние два десятилетия мировым сообществом накоплен значительный опыт решения долговых проблем. Понимание необходимости согласованных действий всей совокупности международных и частных кредиторов и самих должников, а также рассмотрение долговых проблем отдельных стран в контексте их влияния на состояние мировой экономики в решающей степени помогли выработке прогрессивных подходов не только к разрешению кризисных долговых ситуаций, но и к их предупреждению.
Наиболее важное практическое значение имеет тот факт, что механизмы международного урегулирования долговых проблем, найденные в процессе преодоления отдельных кризисов задолженности, сами по себе зачастую оказывались несостоятельными для предотвращения нового кризиса. Однако это являлось мощным стимулом к их дальнейшему совершенствованию.
Масштабы кризиса задолженности, поставившие под угрозу систему международного кредита, впервые заставили кредиторов искать пути ее урегулирования в 1982—1984 гг. В условиях массовых отказов стран-должников выполнять свои долговые обязательства концепции урегулирования внешней задолженности сконцентрировались на механизмах обеспечения платежей по долгам. Общая сумма отложенных платежей составила более 30 млрд. долл. США. Антикризисные мероприятия были разработаны в кратчайшие сроки и проводились МВФ и МБРР, а также крупнейшими коммерческими банками Запада.
С 1984 г. начал действовать механизм регулярных переговоров между дебиторами и кредиторами о реструктуризации долгов. МВФ активно включился в урегулирование международной задолженности в качестве координатора и организатора программ рефинансирования. Без одобрения МВФ ни один кредитор или организация кредиторов, включая Парижский и Лондонский клубы, не могли заключать кредитные соглашения со странами-должниками*. МВФ контролировал политику и практическую деятельность стран-дебиторов (при этом он не нес и до сих пор не несет прямой ответственности за упорядочение их экономики). Возникшая угроза полного прекращения платежей и дестаби-
* International Finance. Contemporary Issues. N.Y., 1993. P. 471.
лизации банковской системы вынудила кредиторов оказать должникам срочную финансовую помощь. Переоформление долгов и предоставление новых кредитов проводилось на условиях принятия странами-должниками программ «Adjustment» МВФ, которые включали ряд обязательных положений (отметим, что их целесообразность затем была поставлена под сомнение и принявшими такую программу странами и экспертами самого МВФ):
> регулирование совокупного спроса посредством введения ограничительной денежной и фискальной политики, основанной на сокращении правительственных расходов;
> девальвация национальной валюты для повышения международной конкурентоспособности товаров;
> проведение рыночных реформ, в том числе сокращение субсидий на продовольствие, снижение торгового протекционизма, осуществление приватизации государственных промышленных предприятий;
> отмена потолка процентных ставок для перераспределения скудных финансовых средств и поощрения внутренних сбережений.
Главные цели инициированных кредиторами реформ, сочетающих снижение совокупного спроса и повышение конкурентоспособности за счет девальвации, заключались в улучшении текущего платежного баланса и выполнении обязательств по обслуживанию внешнего долга. В краткосрочном периоде такие мероприятия резко снижают импорт и темпы экономического роста вплоть до отрицательных значений; снижают жизненный уровень населения, увеличивая безработицу и цены на основные потребительские товары. Теперь уже ясно, что под лозунгом борьбы с бременем задолженности, по существу, насильственными методами инициировалась перестройка экономики развивающихся стран. В первой половине 80-х годов абсолютное большинство стран-дебиторов приняли условия МВФ по осуществлению стабилизационных мер, хотя далеко не все оказались в состоянии их выполнять.
Долговой кризис углублялся, и в 1984 г. новая группа стран была вынуждена прекратить свои платежи кредиторам из-за экономических трудностей. Обнаружилось, что, несмотря на начавшийся в развитых странах рост экономики, снижение инфляции и рыночных процентных ставок, в экономике развивающихся стран существенных сдвигов в сторону динамичного роста не происходило, и их финансовое положение не улучшилось.
Вторая половина 80-х годов прошла в поиске выхода из долгового кризиса. Были разработаны и реализованы официальные планы урегулирования задолженности, опробованы рыночные механизмы снижения долгового бремени. В октябре 1985 г. министром финансов США Дж. Бейкером была объявлена трехлетняя «Программа устойчивого роста», известная под названием план Бейкера. В этом плане признавалась необходимость проведения торговой либерализации, сокращения госрасходов, ослабления регулирования импор-
та капитала и увеличения притока финансовых ресурсов в кризисные страны. Предусматривалось совместное участие развитых стран, международных финансовых институтов и коммерческих банков в кредитовании 15 крупнейших стран-должников. В соответствии с планом Бейкера важная роль отводилась МВФ, который увязывал предоставление ресурсов с определенными условиями. Совершенно очевидно, что речь шла о навязывании развивающимся странам определенной модели, означавшей укрепление механизмов рынка и свободного предпринимательства. Автор плана неоднократно подчеркивал, что долговой кризис угрожает интересам Запада, и задача программы также состояла в том, чтобы несколько облегчив финансовое положение крупнейших должников, обеспечить непрерывность выплаты ими процентов банкам-кредиторам. Однако план Бейкера не мог оказать существенного воздействия на решение проблемы задолженности, поскольку выделенных согласно плану средств было явно недостаточно. Темпы роста у крупнейших должников оставались отрицательными, инфляция достигла максимальных значений.
Оценивая план Бейкера, следует отметить в числе главных его достоинств постановку вопроса о содействии развивающимся странам в проведении преобразований для обеспечения роста их экономики, а также признание того, что бремя внешнего долга служит существенным тормозом экономического развития. План Бейкера содержал ориентиры заметного сокращения внешнего долга 15 стран-должников и призыв к международным кредиторам обеспечить такое сокращение. В период выполнения плана Бейкера появилось так называемое «меню вариантов», которое позволяло кредиторам выбирать формы облегчения долгового бремени заемщиков и применять различные способы приостановки предоставления новых кредитов заемщикам, сокращения выплат по основному долгу и процентам*.
Низкий результат плана Бейкера был предопределен тем, что он не предусматривал радикального сокращения долгового бремени; изложенные задачи экономических преобразований в развивающихся странах не были в достаточной степени обеспечены встречными усилиями развитых государств.
Важным рубежом в международном сотрудничестве по вопросам урегулирования внешней задолженности стала встреча «Группы 7» в 1988 г. в Торонто. К этому времени «большая семерка» фактически уже превратилась в высший орган координации международной экономической политики. Хотя проблемы долгового кризиса обсуждались на ее совещаниях и ранее, до встречи в Торонто они носили характер констатации фактов, общих рекомендаций, но не содержали конкретных директивных указаний. На совещании в Торонто вопрос урегулирования внешних долгов был направлен в практическую плоскость. Принятые на этой встрече установки получили название Торонтских условий и были положены в основу действий мировых кредиторов, включая Парижский
* Analytical Issues in Debt. IMF. Washington, 1989.
клуб, МВФ и конкретные страны. С этого времени «Группа 7» фактически приняла на себя руководство урегулированием мировых долгов и возглавила комплекс международных институтов, в котором МВФ и Всемирный банк, Парижский и Лондонский клубы заняли место партнеров, готовых придерживаться ее рекомендаций.
Деятельность «Группы 7» способствовала формированию принципиально новых подходов к процессу урегулирования долгов. Действенным шагом в этом направлении стал предложенный в 1989 г. план министра финансов США Брейди. Значение этого плана заключалось в том, что он был направлен одновременно и на радикальное повышение роли рыночных рычагов путем создания вторичного рынка суверенных долговых обязательств, и на существенное усиление роли международных организаций. План положил начало широкой конверсии внешних долгов в облигации, которые затем стали обращаться на мировом финансовом рынке, а также применению свопов различных типов.
План Брейди был рассчитан на всех стран-должников и предлагал им примерно одинаковые возможности решения долговых проблем. Новое, более широкое «меню вариантов» включало следующие возможности*:
> обмен части основного долга на облигации, обеспеченные либо американскими казначейскими облигациями, либо другими активами, имеющимися у страны-должника;
> обмен основной части долга на новые обязательства в том же объеме, но с меньшими ставками процента с целью уменьшения общей величины долга при финансовой поддержке со стороны международных организаций;
> предоставление стране-заемщику возможности выкупить свои долговые обязательства у страны-кредитора со значительным дисконтом, что позволяло кредиторам немедленно получить средства вместо подверженных риску постепенных выплат в течение длительного периода;
> сохранение практики продления периода погашения основного долга, позволяющей снизить величину ежегодных выплат, с предоставлением стране-должнику в отдельных случаях новых кредитов;
> обмен долга на акции предприятий страны-должника.
Главная новация заключалась в том, что план предусматривал выделение официальной помощи частным банкам со стороны иностранных правительств и международных организаций, чтобы поощрить коммерческих кредиторов к снижению общего долга и платежей по его обслуживанию при получении со стороны государства-должника гарантий по своевременному и полному обслу-
* World Bank Annual Report 1990. Washington, 1990.
живанию остальной части выданных кредитов. В общем виде систему реструктуризации долгов и платежей на основе плана Брейди с учетом их дальнейшего развития можно представить следующим образом:
> банкам-кредиторам предлагалось «меню вариантов»: можно снизить основную сумму долга, процентные платежи или и то и другое, обменяв долговые требования на Брейди-бонды;
> банки могут сохранить большинство своих долговых требований, но предоставить странам-должникам новое кредитование;
> реструктурированные долги имеют длительный срок погашения (2030 лет); погашение обязательств гарантируется приобретением должником американских казначейских обязательств с нулевым купоном за счет собственных средств и займов, полученных от МВФ и Всемирного банка;
> обязательное принятие страной-должником среднесрочной программы МВФ, направленной на обеспечение платежеспособности и макроэкономической стабильности.
К концу десятилетия рынок инструментов Брейди стал самым большим и наиболее ликвидным рынком развивающихся стран. Более половины облигаций имели срок погашения свыше 10 и 20 лет. Однако в результате серии перепродаж и обмена облигаций Брейди на глобальные облигации и еврооблигации рынок инструментов Брейди стал сокращаться.
План Брейди дал положительные результаты, выразившиеся в ослаблении долгового бремени и увеличении притока иностранного капитала. Некоторые страны вновь получили доступ на международный рынок ценных бумаг.
На протяжении 90-х годов вопрос об урегулировании внешних долгов практически стал постоянным в повестке дня встреч «Группы 7», а затем — после того, как в 1997 г. в ее состав вошла Россия, — «Группы 8». В ходе этих встреч были выработаны Хьюстонские условия (1990), Лондонские условия (1991), Неапольские условия (1995), Лионские условия (1997), Инициатива HIPC и другие рекомендации. Все они в большей или меньшей степени расширяли круг стран, нуждавшихся в льготах при урегулировании внешней задолженности (формально относившихся к странам со средними доходами, на которые распространялись т.н. стандартные условия Парижского клуба*). При этом они давали возможность беднейшим странам рассчитывать на более значимое списание долга. Однако необходимым условием для участия
* Стандартные (классические) условия Парижского клуба (для стран со средним уровнем дохода): как правило, возможна реструктуризация всей величины (до 100%) внешнего долга, но в некоторых случаях это распространяется только на основную сумму долга; срок погашения устанавливается в 10 лет с 5-летним льготным периодом; к долговым обязательствам применяются рыночные ставки процента.
в подобных программах все также остается проведение макроэкономических преобразований под руководством и при одобрении МВФ.
Трактовка проблем урегулирования внешних долгов явилась причиной противоречий между ведущими международными организациями из-за различий в их интересах и целях деятельности. Эти различия проявились в начале 90-х годов, когда стало очевидным, что развитые страны — члены Парижского клуба продолжают исходить из стремления обеспечить в максимальной степени возврат предоставленных ранее кредитов. Такая позиция мировых кредиторов в достаточной степени объяснима, поскольку официальные кредиты и правительственные гарантии предоставлялись за счет бюджетных средств. Что касается коммерческих кредиторов, то их позиция диктуется действием рыночных сил, и они не могут позволить себе крупные потери денежных ресурсов без риска для своей устойчивости и дееспособности.
К началу 90-х годов в правительственных кругах развитых стран сложилось понимание того, что бремя внешнего долга развивающихся стран сдерживает не только их экономическое развитие, но и рост всей мировой экономики, и без облегчения этого бремени вряд ли можно ожидать значительных сдвигов в этом направлении. На встрече в Лондоне в 1991 г. «Группа 7» приняла новые условия, которые затем с трудом были согласованы с Парижским клубом и получили название Лондонских (усиленные Торонтские условия для стран с низким уровнем дохода).
Недостаточность мер по снижению бремени внешнего долга развивающихся стран вновь проявилась к середине 90-х годов, когда к имевшимся трудностям добавились проблемы приступивших к формированию рыночной экономики бывших социалистических стран.
После совещания «Группы 7» в Неаполе в 1995 г. стали действовать Неапольские условия, которые предоставили для стран с низким уровнем дохода (ВВП на душу населения ниже 500 долл., либо отношение долга к экспорту более 350%) новые льготы, по которым стало возможным списание до 2/3 долга этих стран.
Дальнейшим шагом по снижению долгового бремени наименее развитых стран стали Лионские условия, принятые после совещания министров финансов «Группы 7» в Лионе. Они предоставляли бедным странам большие послабления в списании внешнего долга: снижение долговых обязательств на 80%, сокращение долга до уровня отношения к экспорту 200—250% и отношения платежей к экспорту до уровня 20—25%.
В 1995 г. общая величина внешнего долга развивающихся стран и стран с переходной экономикой превысила 1 700 млрд. долл*. Особую тревогу мировым кредиторам внушало положение наименее развитых стран. Поэтому в
* IMF. World Economic Outlook. October 1999. P. 228.
1996 г. МВФ и МБРР выдвинули совместную программу по содействию бедным странам, которые оказались не в состоянии сократить свой внешний долг до величины, позволяющей им справиться со своими обязательствами, даже после использования действующих методов его сокращения и следования предложенным им рекомендациям по реформе экономики. Программа получила название Инициативы по сокращению бремени задолженности бедных стран с высоким уровнем внешнего долга — Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative (HIPC Initiative, на русском — Инициатива ХИПК*).
Значение Инициативы ХИПК заключалось в том, что впервые МВФ и МБРР выступили с предложением, направленным не на реструктуризацию, а на списание части долгов бедных стран. Однако получение данной группой стран возможности списания части долгов было обусловлено проведением в них комплекса реформ по оздоровлению экономики и финансов по сценарию, одобренному МВФ и МБРР. Участие в Инициативе ХИПК Парижского клуба, а также коммерческих банков означало укрепление многостороннего механизма урегулирования внешних долгов и роли МВФ в качестве главного рабочего органа по его практической реализации.
Программа рассчитана на два периода по три года. Реальное включение конкретной страны в программу становится возможным после истечения первого трехлетнего периода, в течение которого выявляется эффективность применения к ней программы Парижского клуба по реструктуризации внешнего долга. При этом для беднейших стран с чрезмерным внешним долгом могут возникнуть следующие ситуации:
> если страна сумеет достичь в течение указанных трех лет стабилизации своего внешнего долга по программе реструктуризации Парижского клуба, она не будет подпадать под Инициативу ХИПК;
> если страна не может решить долговые проблемы на основе программы Парижского клуба, она может получить поддержку по программе Инициативы
ХИПК;
> страны, в отношении которых не будет достигнуто ясности относительно их способности справиться с ситуацией на основе программы Парижского клуба, получают возможность выбора: продолжать усилия на условиях Парижского клуба или избрать участие в программе Инициатива ХИПК;
> страны, которые по каким-либо причинам прервут проведение согласованных реформ в течение первых трех лет, могут вновь получить обусловленную поддержку после возобновления реформ.
После второго трехлетнего периода осуществления Инициативы ХИПК конкретной страной принимается решение о последующих мерах содействия этой стране в зависимости от достигнутых ею показателей отношения долга и
* Доклад о мировом развитии 2000/2001 года. Мировой банк. Нью-Йорк, 2001. С. 223.
стоимости его обслуживания к ее экспорту. Для стран, справляющихся с проблемой внешнего долга, трехлетний период может быть сокращен.
В настоящее время возможностями по облегчению долгового бремени в рамках Инициативы ХИПК пользуются 29 стран. Из них 18 стран получают возможность снижения долга, 11 стран признаны соответствующими критериям программы и могут, если пожелают, претендовать на облегчение долгового бремени в рамках Инициативы. Общая стоимость оказания помощи 29 странам оценивается в 61 млрд. долл. по чистой приведенной стоимости на 2004 г. Немногим более половины этой суммы будет предоставлено двусторонними кредиторами, а остальная часть — многосторонними.
Анализ Инициативы ХИПК, проведенный силами внутреннего надзорного органа Всемирного банка (независимой группой оценки), свидетельствует о том, что она позволила участвующим в ней странам повысить расходы на проведение социальных программ и мероприятий по снижению уровня бедности. Программа получила одобрение на уровне «Группы 8», и ее реализация вошла в число приоритетных мировых проблем, которые «Группа 8» постоянно держит под контролем.
Однако есть и другое мнение относительно последствий применения программы. В частности, участие в программе не всегда приводит к экономическому росту, более того — зачастую ухудшает экономические показатели. Между списанием долгов и экономическим ростом отсутствует прямая корреляция. У многих стран вновь стал расти внешний долг, увеличивая их зависимость от стран-кредиторов. Соблюдение жестких требований МВФ по проведению реформ в рамках программы приводит к росту безработицы и цен (так как закрываются нерентабельные предприятия и значительно сокращаются правительственные субсидии). Прямые иностранные инвестиции в целом в странах, вошедших в программу, остаются на низком уровне.
Последние статистические данные отражают две ключевые тенденции в финансировании развивающихся стран и стран с переходной экономикой: последовательное сокращение официального финансирования и стремительное увеличение притока частного, в том числе заемного капитала (см. приводимую ниже таблицу). Это происходило как в рамках решения долговых проблем государств и отдельных компаний, так и независимо от ситуации в долговой сфере. Стоит признать, что проведение мер в рамках программ структурной трансформации экономик привело к некоторой (недолговременной) макроэкономической стабилизации отдельных стран, что было воспринято позитивно инвесторами и позволило ряду суверенных заемщиков и частных компаний вернуться на рынок капиталов.
Следствием отмеченных тенденций является тот факт, что теперь решение долговых проблем суверенных заемщиков не может быть найдено без участия частных кредиторов — держателей облигаций. Достижение с последними договоренностей о реструктуризации их долговых требований в силу различных
причин (многочисленность, анонимность, распыленность, разнообразие интересов) сопряжено с существенно большими трудностями, чем в случае организации переговорного процесса с объединенными в Лондонский клуб коммерческими банками.
ФИНАНСОВЫЕ ПОТОКИ В СТРАНЫ «ФОРМИРУЮЩИХСЯ РЫНКОВ», млрд. долл.
Финансовые потоки 1990 1994 1998 2000 2002 2004 2005
Чистое частное финансирование 35 175 139 194 110 323,9 479,6
Прямые инвестиции 14 65 121 138 111 146,8 185,7
Портфельные инвестиции 3 34 12 14 -3 38,5 55,0
Коммерческие банки 9 43 -55 0 -10 56,5 131,8
Прочее (в т.ч. облигации) 8 33 61 42 12 82,1 107,1
Чистое официальное финансирование 40 26 52 -7 2 -16,0 -56,1
МФО 10 5 38 3 13 -14,9 -39,3
Двусторонние кредиторы 30 21 14 -10 -11 -1,1 -16,8
Источник: Institute for International Finance «Capital Flows to Emerging Market Economics», 15.09.2006.
В этих условиях ведущие индустриальные страны (члены G7) через Парижский клуб кредиторов и МВФ не могли не проводить активную последовательную политику по привлечению частного сектора к максимально широкому участию в решении долговых проблем суверенных заемщиков.
Необходимость такого участия обусловливалась также тем, что в 90-е годы сегмент стран «формирующихся рынков», несмотря на все усилия международного сообщества по преодолению кризисных тенденций в мировой экономике, пережил целую череду финансовых потрясений. Девять крупных финансовых кризисов (Мексика в 1994 г., Таиланд, Индонезия и Южная Корея в 1997 г., Россия в 1998 г., Бразилия в 1999 г., Аргентина и Турция в 2001 г. и снова Аргентина в 2003 г.) охватили экономики стран, объем накопленных долговых обязательств которых перед иностранными кредиторами составил более 52% совокупной внешней задолженности всех развивающихся стран.
С конца 90-х годов вопрос об обеспечении участия частных кредиторов в решении долговых проблем стран-заемщиков стал рассматриваться в широком контексте — как проблема «справедливого» разделения между официальными и частными кредиторами «бремени усилий» («burden sharing»), связанных с предотвращением и преодолением суверенных финансовых кризисов. Направленные на решение этой проблемы предложения и методологические подходы стали выдвигаться под общим названием «участие частного сектора» (Private Sector Involvement, PSI), а концепция PSI получила самостоятельное развитие. В контексте деятельности Парижского клуба такая концепция, по существу, преломляется в разработку механизмов, обеспечивающих сопоставимость условий урегулирования суверенной задолженности перед официальными двусторонними и частными кредиторами.
Начало активной дискуссии о «новой» роли частных кредиторов в предотвращении/преодолении суверенных финансовых кризисов пришлось на период разработки странами — членами «Группы 7» мер по преодолению мексиканского долгового кризиса, разразившегося в конце 1994 г. На состоявшемся в июне 1995 г. в Галифаксе (Канада) саммите «Группы 7» решение этой задачи было делегировано лидерами «семерки» министрам финансов и главам центральных банков десяти ведущих стран Запада (G10), получившим задание провести ревизию мер, направленных на «упорядоченное преодоление» долговых кризисов. В мае 1996 г. был опубликован доклад «Разрешение суверенных кризисов ликвидности» (The Resolution of Sovereign Liquidity Crisis), содержащий предложения по созданию нового антикризисного механизма. В документе неоднократно подчеркивалось, что в целях избежания эффекта «moral hazard» (т.е. такой ситуации, когда частный сектор, полагаясь на перспективы «помощи» со стороны официального сектора, проводит неосмотрительную кредитную политику), а также обеспечения равного разделения усилий между разными категориями кредиторов (т.е. принципа «burden sharing») задолженность по суверенным облигационным займам не должна больше рассматриваться в качестве привилегированной категории долга. Указывалось, что т.н. «оговорки о действиях большинства» (Collective Action Clause, CAC)* должны стать стандартным положением документации по суверенным облигационным займам.
На экономическом саммите в Кельне (июнь 1999 г.) в докладе министров финансов стран «Группы 7» по «основам PSI» отражены пять основных принципов привлечения частных кредиторов к процессу предотвращения (преодоления) кризисов:
* «Оговорка о действиях большинства» позволяет подавлявляющему (сверхквалифи-цированному) большинству кредиторов (67—90%) ставить вопрос о реструктуризации задолженности дебитора даже в случае несогласия оставшейся части кредиторов.
> предпринимаемые меры не должны противоречить обязательству стран-должников погашать свою задолженность полностью и в срок;
> в целях обеспечения рыночной дисциплины кредиторы должны нести ответственность за риски, которые они принимают на себя;
> предоставление долгового облегчения имеет положительный эффект, который не должен перекрываться отрицательными последствиями из-за ограничения заемщику доступа к источникам частных ресурсов;
> ни одна из категорий частных кредиторов не должна иметь привилегированного статуса по отношению к находящимся в аналогичной ситуации другим кредиторам;
> цель управления кризисом — достижение согласованных решений, основанных на упреждающем и конструктивном диалоге сторон.
Разработанные принципы PSI были одобрены МВФ. Основными проводниками идей частного сектора стали пять объединений инвесторов*. В 2001 г. объединения кредиторов и IIF образовали «Группу 6», в числе заявленных принципов деятельности которой значилось, в частности, «противодействие неприемлемым для частных кредиторов попыткам Парижского клуба диктовать порядок проведения реструктуризации суверенных долговых обязательств». Важное значение частные кредиторы придавали вопросу недостаточной открытости в деятельности Парижского клуба.
В феврале 2001 г. EMTA выпустила документ «Burden Sharing in 2001», в котором были изложены уже обсуждавшиеся ранее и некоторые новые подходы к дальнейшему объединению усилий официальных и частных кредиторов по предотвращению и преодолению кризисных явлений в мировой экономике. В частности, предложено распределение полномочий по решению определенных задач между различными объединениями и IIF.
Своего пика диалог официального и частного секторов по проблеме долговых кризисов развивающихся стран достиг в 2002 — начале 2003 г. в связи с инициативой МВФ о создании постоянно действующего механизма предотвращения суверенных долговых кризисов, ставшего известным как «Механизм реструктуризации суверенной задолженности» (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM). В целях формирования действенных стимулов для суверенных заемщиков в достижении консенсуса со своими кредиторами МВФ предложил создать механизм предотвращения кризисов, который обеспечивал бы «юридическую защиту стран-должников от тех кредиторов, которые препятствуют проведению объективно необходимой реструктуризации долга».
* EMTA (Emerging Markets Traders Association), EMCA (Emerging Markets Creditors Associations), IPMA (International Primary Market Association), SIA (Securities Industry Association), BMA (The Bond Market Association). Позицию частных банков представлял и отстаивал Институт международного финансирования (IIF).
Новый механизм был призван создать предпосылки для объединения в рамках единого переговорного процесса всех категорий кредиторов — от крупных официальных до мелких частных инвесторов. В качестве прототипа для SDRM разработчики идеи выбрали национальную систему корпоративного банкротства США (Domestic Bankruptcy Law).
Реализация SDRM предполагала внесение изменений и дополнений в Устав МВФ и национальные законодательства стран-заемщиков. Основная роль при этом отводилась самому Фонду (точнее — созданному под его эгидой наднациональному судебному органу). Однако обсуждение SDRM выявило существенные расхождения во взглядах представителей официального и частного сектора. Частные кредиторы не только выразили свои сомнения в необходимости создания институционального антикризисного механизма как такового, но и указали на объективные риски, с которыми могут столкнуться участники рынка в случае осуществления SDRM — инициирование должником необоснованной реструктуризации долга, доминирующее мнение большинства кредиторов при голосовании и др. Кредиторы фактически заявили о том, что реализация инициативы МВФ не создает действенных механизмов раннего предупреждения страновых кризисов и их эффективного урегулирования.
После полутора лет дебатов в апреле 2003 г. дальнейшая разработка SDRM была признана нецелесообразной, но дискуссия об участии частного сектора в решении долговых проблем суверенных заемщиков, о механизмах, эффективно обеспечивающих такое участие, была продолжена и оказалась достаточно результативной.
Вскоре Парижским клубом был разработан и принят «Эвианский подход», нацеленный на решение долговых проблем стран — не бенефициаров Инициативы ХИПК. Это еще более сблизило позиции официальных и частных кредиторов, поскольку достаточно реальной становилась ситуация, когда частный сектор (в лице названных выше объединений) принимал бы участие в предварительном обсуждении условий реструктуризации суверенных долгов.
Увеличение роли частных кредиторов реанимирует вопрос о незыблемости принципов Парижского клуба по урегулированию межправительственных займов и кредитов, а также гарантированных правительствами частных экспортных кредитов. Среди пяти основных принципов особую роль играет «принцип сопоставимости условий урегулирования различных категорий суверенной задолженности (Comparability of Treatment, CoT)».
Именно с целью исключения того, чтобы кто-либо из кредиторов получил сравнительно более благоприятные условия возврата предоставленных им кредитов, члены Клуба действуют максимально солидарно и скоординированно как в вопросах тактики (индивидуальный подход), так и в вопросах стратегии (обусловленность реструктуризации) отношений с дебитором. И ни один
из принципов Парижского клуба так часто и последовательно не испытывался на «прочность», как это происходит с СоТ. С идеями модификации этого принципа постоянно выступают и представители частного сектора (ЕМТА, 1^ и др.), и официальные неклубные кредиторы, и международные финансовые организации. Это происходит по причине того, что СоТ, с одной стороны, является «ограничителем» при проведении политики активного управления суверенным внешним долгом, с другой — остается едва ли не единственным инструментом, к которому может прибегнуть кредитор, с тем чтобы принудить нерадивых дебиторов, выплачивающих «старожилам» Клуба сотни миллионов долларов, вести конструктивный диалог с другими кредиторами.
Несмотря на то что принципы работы Клуба существуют уже почти 50 лет, предметно «задокументированы» они были в письме президента Клуба К. Нуайе, направленного Российской Федерации в 1997 г. в связи с ее присоединением к деятельности Клуба в качестве полноправного участника-креди-тора:
> «Консенсус». Ни одно решение не может быть принято Клубом, если оно не является приемлемым для всех участвующих стран-кредиторов;
> «Солидарность между кредиторами». Ни один кредитор не старается добиться от страны-должника лучших условий урегулирования требований, чем те, которые согласованы для других членов Парижского клуба;
> «Обусловленность». Клуб соглашается на урегулирование задолженности страны-должника только в случае реализации в этой стране программы МВФ в рамках так называемого механизма верхних кредитных траншей;
> «Индивидуальный подход». Любое принимаемое Клубом решение в отношении суверенного долга должно быть основано на анализе конкретной финансово-экономической ситуации и реалистичном подходе к оценке перспектив достижения должником состояния долговой устойчивости;
> «Сопоставимость условий урегулирования». Участвующая страна-кредитор, а также любой другой кредитор, не участвующий в работе Клуба, ни при каких обстоятельствах не должны предоставлять стране-должнику условия урегулирования долга менее благоприятные, чем те, которые предусмотрены многосторонним соглашением, заключенным с Клубом.
Таким образом, в качестве одной из основных задач, стоящих перед членами Клуба, провозглашается задача обеспечения «справедливого распределения между кредиторами усилий», связанных с предоставлением дебитору облегчения долгового бремени. Более того, позиция «клубных» кредиторов состоит в том, что кредиторы — не члены Клуба не должны получать «незаслуженную»
выгоду вследствие помощи, получаемой должником в результате переоформления его обязательств в рамках Парижского клуба. В случае, если власти страны-дебитора заключают соглашение с «неклубным» кредитором на условиях, явно более жестких для должника, чем те, которые были согласованы в рамках Клуба, это может быть официально признано Клубом как нарушение достигнутых с ним договоренностей и кредиторы — его члены могут потребовать от должника пересмотреть условия «неклубного» соглашения. Невыполнение этого требования может повлечь за собой расторжение соглашения, заключенного должником с Парижским клубом. Включение в многосторонний протокол Парижского клуба положения о СоТ является устоявшейся практикой.
Следствием отсутствия у Парижского клуба достаточного опыта в области урегулирования задолженности по облигационным займам стали острые дискуссии, в том числе с участием российской делегации, о возможности и условиях проведения реструктуризации такой задолженности (о применении т.н. защитной оговорки принципа сопоставимости условий урегулирования в документах). Была разработана и принята методология оценки результатов реструктуризации. Что касается технических вопросов (состав участников, применяемая схема, порядок ведения переговоров), то все это оставлено на усмотрение должника и его кредиторов.
Процесс урегулирования облигационной задолженности в настоящий момент выглядит следующим образом. После идентификации держателей облигаций дебитор и его советники проводят анализ чувствительности настроений рынка к операции обмена облигаций — market soundings. Это является важнейшим шагом на пути формирования «Предложения об обмене» (Exchange Offer), которое должно соответствовать и требованию о сопоставимости условий, и ожиданиям держателей облигаций. Именно мнение рынка является приоритетным при согласовании условий реструктуризации с Парижским клубом. По этой причине информация об отношении участников рынка является ключом к решению проблемы сопоставимости условий при урегулировании задолженности. Для оценки соблюдения этого принципа кредиторы Клуба договорились рассматривать всех держателей конкретного инструмента как одного кредитора. А все облигации стали рассматриваться Парижским клубом в одном пакете. Начиная с 1999 г. осуществлены реструктуризации задолженности по облигациям России, Украины, Эквадора, Пакистана и других стран.
Таким образом, от активного неприятия проблем стран-должников, оказавшихся в сложной ситуации (вплоть до отказа в финансировании), действия стран-кредиторов, МФО и частных кредиторов постепенно перешли в плоскость помощи развитию кризисных стран при списании значительной части долга. Финансирование проблемных экономик все еще увязывается с определенной программой макроэкономических и политических преобразований при одобрении их МВФ. Тем не менее опыт, полученный в ходе преодоления кризисных ситуаций совместными усилиями международных и частных креди-
торов, международных финансовых организаций и стран-членов «Группы 8», заставил изменить взгляд на процесс урегулирования долговых проблем в сторону более тесного сотрудничества всех заинтересованных сторон, более сбалансированного использования рыночных и клубных механизмов.
Именно в процессе становления международного механизма урегулирования проблемной задолженности в среде международных финансовых организаций, мирового банковского сообщества и международных экспертов было отмечено значительное сближение мнений относительно необходимости создания национальных систем управления государственным долгом как одного из основных факторов предотвращения мировых финансовых кризисов и поддержания стабильности мировой финансовой системы.
