CC BY
211
УДК 342.9
О классификации мер административного принуждения в области пожарной безопасности
Фарафонова Мария Владимировна, адъюнкт адъюнктуры (докторантуры) Омской академии МВД России
e-mail: mariya-77@mail.ru
В статье рассматриваются проблемы административного принуждения, дается определение административного принуждения, раскрывается его содержание, а также исследуется классификация мер административного принуждения в области пожарной безопасности.
Ключевые слова: административное принуждение; содержание административного принуждения; классификация мер административного принуждения в области пожарной безопасности.
The classification of administrative coercive measures in the field of fire safety
Farafonova Maria Vladimirovna,
Рostgraduate of the Omsk Academy of the Ministry of the Internal Affairs of the Russian Federation
The article deals with the problems of administrative enforcement, given the definition of administrative coercion, revealed its contents, as well as investigate the classification of administrative coercive measures in the field of fire safety.
Key words: administrative enforcement; maintenance of administrative coercion; the classification of administrative coercive measures in the field of fire safety.
Как справедливо отмечает А. И. Каплунов, «меры принуждения - это закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты, и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и физического вреда»1. Вместе с тем до настоящего времени ученые так и не пришли к единому мнению относительно определения административного принуждения. Некоторые называют такое принуждение административным, другие - административно-правовым. Полагаю, применение мер административного принуждения целесообразно как в связи с неправомерными действиями, так и в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Ведущиеся дискуссии по определению понятия и содержания административного принуждения говорят о необходимости продолжения научного исследования данной проблемы в теории административного права.
1 Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 20.
Следует отметить, что до настоящего времени в административно-правовой науке не сложилось общепринятого варианта классификации и систематизации мер административного принуждения. Можно сказать, что единая система мер административного принуждения до сих пор не сформировалась. Критериями классификации в большинстве случаев служат цели применения мер административного принуждения и способ обеспечения правопорядка. Однако среди ведущих ученых административного права нет единства мнений по этому вопросу2.
Так, например, Г. И. Петров предлагал подразделять меры административного принуждения на две группы: административные взыскания, к которым, по мнению автора, относятся «наказательные» меры, и меры административного обеспечения, под которыми он понимал средства принудительного воздействия, применяемые в целях предупреждения правонарушений или обеспечения выполнения органами управления возложен-
2 См., например: Каплунов А. И. О классификации мер государственного принуждения // Государство и право. 2006. № 3. С. 5-13; Петров Г. И. Советское административное право. Л., 1960. С. 299-301; Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 70-71.
ных на них обязанностей1. Позднее некоторые авторы пришли к выводу о необходимости выделения в самостоятельную группу мер процессуального характера2. Так, А. И. Каплунов небезосновательно считает, что «реализация ряда материальных установлений (например, различных видов наказаний) возможна только в процессуальном порядке. И именно для обеспечения этого процессуального порядка и в рамках его осуществления применяются входящие в состав данной правовой формы меры государственного принуждения»3. Однако далеко не все поддержали такую точку зрения, считая, что меры процессуального обеспечения по делам об административных правонарушениях не имеют самостоятельного юридического значения и поглощаются названными ранее мерами принуждения4. Профессор Б. В. Россинский отмечает, что «эти меры искусственно выделены из большого числа административно-пресе-кательных мер, ибо любые действия, осуществляемые после совершения правонарушений, не могут не способствовать обеспечению производства, если они обличены в процессуальную форму»5.
На наш взгляд, выделение мер процессуального характера в отдельный блок обоснованно и логично, что косвенно подтверждается включением мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отдельную гл. 27 КоАП РФ. Об этом говорит и тот факт, что применение некоторых мер обеспечения производства не имеет никакой другой цели, кроме обеспечения производства по делу об административном правонарушении для своевременного и правильного рассмотрения дела. Например, ч. 3 ст. 27.3 КоАП РФ предусматривает возможность применения осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении.
Кроме того, Д. Н. Бахрах в качестве отдельной группы выделяет восстановительную меру административного принуждения, вместе с тем отвергая отнесение мер процессуального обеспечения в отдельную группу6. К восстановительным мерам относятся такие меры материальной ответственности, как взыскание ущерба, причиненного правонарушителем в административном порядке, административное выдворение из само-
1 См.: Петров Г. И. Советское административное право. Л., 1960. С. 299-301.
2 См., например: Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 70-71; Ильин Д. Д. Меры административного принуждения и пути повышения их эффективности в борьбе с правонарушениями. М., 1975. С. 6-7.
3 Каплунов А. И. О классификации мер государственного принуждения // Государство и право. 2006. № 3. С. 5-13.
4 См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1994. С. 218.
5 Россинский Б. В. Некоторые проблемы совершенствования производства по делам об административных правонарушениях // Государство и право. 1999. № 10. С. 24.
6 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 190-
191.
вольно занятых жилых помещений, взыскание недоимки, пени7. В области пожарной безопасности такой восстановительной мерой может являться восстановление измененных объемно-планировочных решений, в результате которых ограничивается доступ к огнетушителям, пожарным кранам и другим системам обеспечения пожарной безопасности или уменьшается зона действия автоматических систем противопожарной защиты (автоматической пожарной сигнализации, стационарной автоматической установки пожаротушения, системы дымоудаления, системы оповещения и управления эвакуацией)8.
С указанной точкой зрения вряд ли можно согласиться, поскольку такую позицию поддерживают далеко не все ученые, либо не считая восстановительные меры административными, либо все-таки относя их к мерам административного принуждения, но полностью охватывающимся административными взысканиями, либо мерами административного пресечения9.
Ведущие специалисты в области административного принуждения выделяют следующие группы мер административного принуждения:
- административные предупредительные меры;
- меры административного пресечения;
- меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях;
- административные наказания;
- административно-восстановительные меры10.
Однако среди ученых-административистов нет
единства мнений по следующим вопросам: во-первых, о необходимости выделения в составе административного принуждения мер административного предупреждения; во-вторых, о необходимости выделения административно-восстановительных мер; в-третьих, о целесообразности выделения в самостоятельную группу мер административно-процессуального обеспечения11.
Наиболее интересной и перспективной представляется четырехзвенная система административных принуждений, которой придерживаются профессоры А. П. Коренев, А. И. Каплунов и др.:
1) административно-предупредительные меры;
2) меры административного пресечения;
3) меры процессуального обеспечения;
4) меры административной ответственности, или административные наказания12.
7 См.: Бахрах Д. Н. Принуждение и ответственность по административному праву: учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 10.
8 См.: Пункт 23 Правил противопожарного режима в Российской Федерации: утверждены постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. № 390 (в ред. от 10 ноября 2015 г.) // СЗ РФ. 2015. № 46. Ст. 6397.
9 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 88.
10 См.: Административное право: учеб. М., 2005. Ч. 1. С. 182.
11 См.: Административное право: учеб. / под общ. ред. А. И. Ка-плунова. М., 2011. С. 190.
12 См., например: Административное право: учеб. / под общ. ред. А. И. Каплунова. М., 2011. С. 190; Административное право России: учеб. / А. П. Коренев. М., 2000. Ч. 1. С. 218.
В данной классификации небезуспешно совмещены достаточно полноценно составленные, но не преувеличенные группы мер, и в то же время нет излишнего нагромождения конструкции системы. Следует заметить, что в новом КоАП РФ нашли свое отражение меры административной ответственности и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В то же время, как отмечают некоторые авторы, у такой системы имеются и определенные недостатки, основным из которых является тот факт, что одни и те же меры административного принуждения могут быть отнесены к мерам административного предупреждения, пресечения или административно-процессуального обеспечения1.
В системе мер административных принуждений меры, применяемые должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы2 не представлены достаточно широко, в отличие от мер, применяемых сотрудниками полиции.
Опираясь на указанную классификацию, определим меры принуждения, которые вправе применять органы ГПН.
Первую группу образуют меры, направленные на предупреждение совершения правонарушений или иных действий, посягающих на пожарную безопасность.
Например, по мнению А. П. Коренева, классифицирующего меры административного предупреждения по целям применения, на основании которой выделяются две подгруппы мер административного предупреждения. К первой подгруппе относятся меры, которые применяются в целях предотвращения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предотвращения наступления возможных нежелательных или вредных последствий3. В частности, в области пожарной безопасности должностные лица органов ГПН имеют право проводить противопожарную пропаганду и обучение населения мерам пожарной безопасности, ограничивать или запрещать доступ транспорта и пешеходов к местам пожаров и зонам чрезвычайных ситуаций4. Ко второй подгруппе относятся меры, которые имеют целью предупредить правонарушение, им присуща четкая профилактическая направленность. Они применяются к лицам в целях предупреждения, недопущения совершения ими правонарушений. Такой мерой в области пожарной безопасности является проведение проверок по соблюдению требований пожарной безопасности, в ходе которых исследуется
1 Административная юрисдикция органов внутренних дел: учеб. / В. В. Денисенко, А. Н. Позднышов, А. А. Михайлов. М., 2002. С. 41.
2 Далее - ГПН.
3 Административное право России: учеб. / А. П. Коренев. М., 2000. Ч. 1. С. 219-220.
4 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы» в ред. от 24 декабря 2014 г. // СЗ РФ. 2014. № 21. Ст. 2694; 2015. № 1 (ч. II). Ст. 262.
соответствие выполнения организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности объекта надзора. В случае обнаружения нарушений обязательных требований пожарной безопасности организациям и гражданам должностным лицом государственного пожарного надзора выдается предписание об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.
Исходя из анализа законодательства и научной литературы, к группе мер, применяемых для предупреждения правонарушений в области пожарной безопасности, относятся следующие: оцепление участков местности при пожаре; временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов при пожаре; осмотр помещений юридического лица; проверка объекта защиты органами государственного пожарного надзора; пропаганда и агитация. Надзорные мероприятия, проводимые должностными лицами органов государственного пожарного надзора, являются административно-предупредительной мерой. Предвидя грядущую проверку инспектором ГПН (о проведении предстоящей проверки уполномоченное должностное лицо органа власти или объекта защиты, в отношении которого проводится проверка, уведомляются органом ГПН о проведении проверки не менее чем за три рабочих дня до ее начала посредством направления копии распоряжения о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом) должностное лицо органа власти или объекта защиты в целях предотвращения возможного наказания предпочтет выполнить заранее все противопожарные мероприятия, что, несомненно, является весомым аргументом в предупреждении административного правонарушения в области пожарной безопасности. Наличие на объекте защиты требуемых противопожарными нормами систем противопожарной сигнализации, системы пожаротушения и дымоудаления и другого, безусловно, является административно-предупредительной мерой. Соответствие объекта защиты в полном объеме необходимым требованиям пожарной безопасности априори является профилактикой и предупреждением наступления общественно опасных последствий.
Следующей группой мер административно-правового принуждения, обозначенных в приведенной классификации, являются меры административного пресечения. Сущность административно-пресекатель-ных мер заключается в прекращении противоправных действий, предотвращении наступления их вредных последствий, а также в создании условий для привлечения виновных лиц к ответственности.
Наиболее удачна, полагаю, классификация мер административного пресечения по способу воздействия на правонарушителя. Руководствуясь данным критерием, меры административного пресечения подразделяются на общие (обычные) и специальные (особые) путем выделения из числа мер административного пресечения специальной группы мер. Общие меры пресечения обладают признаками, свойственными всем мерам административного принуждения. Исходя
из такой системы, к числу общих мер административного пресечения относятся следующие: доставление, привод, отстранение от управления транспортными средствами, задержание транспортного средства, требование о прекращении преступления или административного правонарушения. К применению общих мер пресечения органами ГПН относится вынесение предписания о выполнении обязательных требований пожарной безопасности и представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения.
По мнению Л. Л. Попова, отличие особых мер от обычных состоит в том, что они используются только тогда, «когда все иные возможные в конкретных условиях способы прекращения особо опасных противоправных действий исчерпаны и нет других средств обеспечить охрану правопорядка и безопасности граждан»1. Так, например, к специальной мере пресечения относится применение органами ГПН временного запрета деятельности в случае невыполнения ранее выданного предписания.
В третью группу мер входят административные наказания, которые представляют собой меры ответственности, применяемые в целях предупреждения совершения новых административных правонарушений как самим лицом, совершившим проступок, так и другими лицами. К компетенции органов государственного пожарного надзора относятся предупреждение и административный штраф, остальные виды административных наказаний в области пожарной безопасности назначаются судом, например, административное приостановление деятельности.
Четвертую группу мер принуждения составляют меры административно-процессуального обеспечения. А. П. Коренев относит к мерам административно-процессуального обеспечения административно-процессуальное доставление и задержание, изъятие вещей и документов2. Органы государственного пожарного надзора применяют не все меры административно-процессуального обеспечения, а лишь небольшой перечень из них: осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и его процессуальное оформление; изъятие вещей и документов; арест товаров и иных вещей; составление протокола о временном запрете деятельности.
Таким образом, можно сделать вывод, что органы ГПН, являясь звеном системы государственных органов, наделены меньшим объемом полномочий, нежели полиция в рамках административного принуждения, так как основная функция ГПН - это осуществление надзора в области пожарной безопасности.
Список литературы
1. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учеб. / В. В. Денисенко, А. Н. Позднышов, А. А. Михайлов. - М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002.
1 Административное право: учеб. / под общ. ред. А. И. Каплу-нова. М., 2011. С. 198.
2 См.: Административное право России: учеб. / А. П. Коренев. М., 2000. Ч. 1. С. 220.
2. Административное право: учеб. / под общ. ред. А. И. Каплунова. - М.: ДГСК МВД России, 2011.
3. Административное право: учеб. - М.: ЦОКР МВД России, 2005. - Ч. 1.
4. Административное право России: учеб. / А. П. Коренев. - М.: Щит-М, 2000. - Ч. 1.
5. Алехин А. П. Административное право РФ / А. П. Алехин, Ю. М. Козлов. - М., 1994.
6. Бахрах Д. Н. Административное право / Д. Н. Бах-рах. - М., 1993.
7. Бахрах Д. Н. Принуждение и ответственность по административному праву: учеб. пособие / Д. Н. Бахрах. - Екатеринбург, 1999.
8. Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции / И. И. Веремеенко. - М., 1975.
9. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР / И. А. Галаган. - Воронеж, 1970.
10. Ильин Д. Д. Меры административного принуждения и пути повышения их эффективности в борьбе с правонарушениями / Д. Д. Ильин. - М., 1975.
11. Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / А. И. Каплунов. - М., 2005.
12. Каплунов А. И. О классификации мер государственного принуждения / А. И. Каплунов // Государство и право. - 2006. - № 3.
13. Петров Г. И. Советское административное право / Г. И. Петров. - Л., 1960.
14. Россинский Б. В. Некоторые проблемы совершенствования производства по делам об административных правонарушениях / Б. В. Россинский // Государство и право. - 1999. - № 10.
