CC BY
121
О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ РЕФОРМИРОВАНИЕМ В СТРАНАХ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ КОНТИНЕНТАЛЬНОГО И ОБЩЕГО ПРАВА
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Синюгин Вячеслав Юрьевич, к.ю.н., докторант Санкт-Петербургского государственного университета.
Место работы и должность: Министерство энергетики Российской Федерации, Заместитель Министра.
Аннотаиия. В настоящей статье рассматриваются особенности правового регулирования государственного управления реформированием в странах различных правовых систем.
Особое внимание автором уделяется правовым системам общего и континентального права и правовому закреплению государственного управления реформированием в странах данных правовых семей.
Ключевые слова: правовая система, общее право, континентальное право, государственное управление, реформирование, административное управление.
ABOUT THE GOVERNMENT REFORMING IN THE COUNTRIES OF LEGAL SYSTEM CONTINENTAL AND COMMON LAW
Sinyugin Vyacheslav. Place of work and post: the Ministry ener-getiki the Russian Federation, Assistant Mini-stra.
Annotation. In the present article features of legal regulation of the government by reforming in the countries of various legal systems are considered.
The special attention is given by the author to legal systems of the common and continental law and legal fastening of the government by reforming in the countries of the given legal families.
Keywords: legal system, the common law, the continental right, the government, reforming, administration managerial control.
Множественность правовых систем в современном мире предопределяет особый характер и содержание государственного управления процессами реформирования в различных странах. Динамика развития реформационных процессов в современной России позволяет говорить о важности исследования международных прототипов государственного, в том числе административно-правового управления реформированием.
Для комплексного рассмотрения особенностей систем государственного управления реформиро-
ванием, представляется обоснованным придерживаться устоявшейся в науке сравнительного правоведения классификации современных правовых систем, предложенной французским профессором Р.Давидом в классическом труде «Основные правовые системы современ-н ости»1.
Государственное управление реформированием в странах правовой системы континентального права. В современной науке сравнительного правоведения отсутствует единая точка зрения по вопросу количества стран, входящих в данную правовую систему, однако традиционно в рамках романо-германской правовой семьи выделяют следующие подгруппы:
-группу романского права (Франция, Италия, Бельгия, Испания, Румыния, страны Латинской Америки);
-группу германского права (Германия, Австрия, Венгрия, Швейцария, Греция, Португалия, Турция);
-группу скандинавского права (Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия).
Характерной чертой семьи романо-германского права, с точки зрения государственного управления реформированием, является подчиненный характер деятельности всех органов государственной власти нормам права, которые, как правило, кодифицированы. При этом само право воспринимается в данных странах как «средство регулирования отношений между гражданами»2, следовательно, управление любыми социально-политическими процессами, в том числе реформаторскими, осуществляется в рамках формальной регламентации порядка деятельности органов управления.
Бесспорное верховенство закона в системе источников права романо-германской правовой семьи предопределило, что основным механизмом государственного управления реформированием является нормативноправовое регулирование, которое призвано воплотить в себе идею общей справедливости. Роль обычая, судебной практики и научной доктрины в системе источников права столь невелика, что они являются «лишь косвенными источниками права»3. Несмотря на это, следует отметить высокую степень участия общественности (в том числе научной) и средств массовой информации в процессах государственного управления реформированием в странах романо-германской правовой семьи, что обусловлено длительной историей демократического развития большинства входящих в нее стран. Участие в государственном управлении реформированием достигается, прежде всего, за счет реализации предусмотренных законодательством данных стран прав граждан на участие в законотворческом процессе через выборы глав государств и парламентов, на доступ к информации о деятельности государственных органов, на свободу слова, собраний и обсуждений и т.д.
В странах романо-германской семьи полномочия в области государственного управления реформированием сконцентрированы в системе органов исполнительной власти, как правило, на уровне Правительств и глав государств.
Так, например, во Франции за Президентом конституционно закреплено право «по предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат Парламента, передать на референдум любой законопроект о реформах, касающихся
1 См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. - М.: Международные отношения, 1996.
2 См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. - М.: Международные отношения, 1996. - С. 21.
3 См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы
современности. - М.: Международные отношения, 1996. - С. 106.
экономической или социальной политики и публичных служб, им содействующих, или направленный на одобрение ратификации какого-либо договора, который, не вступая в противоречие с Конституцией, отразился бы на функционировании институтов» (ст. 11 Конституции Французской республики)4. При этом, Правительство «определяет и проводит политику нации».
Вместе с тем, имеются примеры наличия в системе министерств и ведомств романо-германской правовой семьи специализированных органов государственной власти, предметом деятельности которых выступает государственное управление реформированием различных сфер общественного устройства. Так, например, в Испании имеется Министерство развития, основной задачей которого является целенаправленное развитие и преобразование различных сфер общественнохозяйственного устройства. Министр развития назначается и увольняется с должности королем Испании по предложению Председателя Правительства (ст. 100 Конституции Испании). Министр развития Испании обладает следующими полномочиями: -разрабатывать и передавать в Правительство проекты законов и декретов, по вопросам развития;
-осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере развития ;
-рассматривать в административном порядке споры, связанные с обжалованием резолюций органов и должностных лиц министерства (за исключением случаев, когда такой спор подлежит рассмотрению главой государства или советом министров); -разрабатывать проект бюджета министерства; -назначать и увольнять в установленном порядке должностных лиц министерства, поощрять их и применять к ним меры дисциплинарного взыскания.
За деятельностью Министерства развития и правительства в целом осуществляется парламентский контроль путем направления запросов и постановки вопроса о доверии.
Министерство развития имеется также в Греческой республике, однако его деятельность затрагивает управление преобразованиями лишь в сферах научно-технических исследований и разработки новых технологий, в том числе в связи с требованиями Европейского сообщества.
Государственное управление реформированием осуществляется в странах романо-германской правовой семьи также на уровне подразделений органов исполнительной власти. Так, в Итальянской республике в структуре Президиума Совета Министров (специального «инструмента поддержки премьер-министра в исполнении возложенных на него функций по выработке единого правительственного курса, направлении и координации деятельности министерств»5) функционирует специальный Департамент по реформе государственных институтов, который «изучает возможность и необходимость реформирования государственных институтов и избирательного законодательства, готовит конкретные законопроекты в данной области».
4 См.: Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза / Под общей редакцией Л.А. Окунькова. — М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. — С. 665—682.
5 См. Пронкин С.В. Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: учебное пособие. - М.: КДУ, 2007. -С. 334
Государственное управление реформированием в странах системы общего права. Семья общего права, также часто называемая англосаксонская правовая семья (Common Law, из франц. comune ley, лат. communis lex) охватывает страны, которые в различные исторические периоды были подвержены влиянию Великобритании, в том числе США, Австралию, Новую Зеландию, Канаду и другие.
В англосаксонской правовой семье справедливость находит свое отражение не в системе законодательно закрепляемых правовых норм, а в судебных решениях (прецедентах), которые являются основой этой системы. В отличие от романо-германской правовой семьи, где судьи подчинены требованиям закона и обладают лишь возможностями его интерпретации, в странах англосаксонской правовой семьи, судьи своими решениями сами создают право. Иными словами, «нормы английского права - это положения, которые берутся из основной части (ratio decidendi) решений, вынесенных высшими судебными инстанциями Англии»6. Также как и в системе нормативно-правовых актов, в системе прецедентов имеется своя иерархия, согласно которой решения, принятые вышестоящими судами (например, Палатой Лордов в Великобритании) обязательны для нижестоящих. В англосаксонской правовой семье отсутствует деление на публичное и частное право, а также деление по отраслям права. Вместо этого существует исторически сформировавшееся деление на общее право и право справедливости, которое не прекратилось после попытки их слияния в 1873-1875 гг.
В структуре англосаксонской правовой семьи традиционно выделяют две подгруппы английскую и американскую.
Исходя из доминирующей роли судебного прецедента, для стран англосаксонской правовой семьи характерна решающая роль судебных органов в системе государственного управления реформированием. Нормотворческая деятельность в процессе государственного управления, носит второстепенный, дополняющий характер, по отношению к праву, созданному судебной практикой.
Вместе с тем, административное управление процессами реформирования имеет место и в странах англосаксонской системы права. Так, с 1965 г. в Англии и Шотландии работает Правовая комиссия. Она была образована на основании Закона о Правовой комиссии от 15 июня 1965 г7. Несмотря на то, что Комиссия не входит в структуру органов государственной власти, она представляет собой специализированный орган государственного управления реформированием в сфере законодательства, действующий на основании специального соглашения (Vision Statement) с Министерством юстиции. В научной литературе по государственному управлению в зарубежных странах подобные органы относят к ведомствам (совещательным неминистерским органам)8.
Комиссия состоит из пяти членов: председателем Комиссии является член Верховного суда, назначаемый на срок до трех лет; остальные четыре члена назначаются из числа наиболее опытных судей, адвокатов и преподавателей права. Они назначаются лордом-канцлером и государственным секретарем по вопросам юстиции на срок до пяти лет, хотя срок их полномочий может быть продлен. В работе Комиссии принимают участие испол-
6 См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. - М.: Международные отношения, 1996. - С. 244.
7 http://www.lawcom.gov.uk/act.htm
8 См.: Министерства и ведомства в Великобритании // Министерст-
ва и ведомства: учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина и Е.К.
Глушко. - М.: Норма, 2008. - С. 144
нительный руководитель комиссии, члены юридической службы правительства, четыре или пять советников членов парламента (которые осуществляют разработку законопроектов по реформированию в сфере права), и около 15 младших научных сотрудников (как правило, наиболее талантливых выпускников юридических факультетов.
В основные задачи Комиссии и каждого из ее членов входит:
-принимать и рассматривать любые предложения по реформированию законодательства;
-подготавливать и представлять министру юстиции, предложения по изменениям в законодательстве для целей его реформирования, включая предложения по порядку его проведения;
-участвовать в реализации предложений, одобренных министром в том числе в форме подготовки необходимых законопроектов;
-предоставлять консультативные услуги и информацию для правительственных департаментов и других органов власти с предложениями по реформирования любой отрасли права.
Особый интерес с точки зрения государственного управления реформированием представляет система органов исполнительной власти США. Согласно Конституции США 1787 г. (раздел 1 ст. II) все полномочия исполнительной власти предоставляются Президенту9, поэтому вся структура органов исполнительной власти формировалась как подразделения президентской власти.
В государственном управлении в США принимает участие значительное количество образований: департаменты, агентства (квазиофициальные, исполнительные, регулирующие) управления, советы, правительственные корпорации, комитеты, комиссии, бюро и проч. При этом государственное управление в сфере реформирования строится на началах деконцентрации полномочий, создания конкуренции между различными альтернативными решениями, которые готовятся в различных органах исполнительной власти. Так, например, разработкой стратегии реформирования в энергетической сфере помимо Департамента энергетики занимаются Государственный департамент, Департамент торговли, Департамент сельского хозяйства, Департамент внутренних дел.
Еще одной особенностью государственного управления реформированием в США, как и в Великобритании, является делегирование части функций в этой области полунезависимым образованиям, таким как комиссии, которые наделяются «исполнительными, квазизаконодательными и квазисудеб-ными функциями»10. Так, например, в 2005 г. была образована независимая комиссия по реформированию выборной системы США, которую возглавил бывший президент Д. Картер.
Независимость комиссий состоит в том, что они менее жестко подчинены Президенту страны: он не имеет права на смещение руководителей комиссий, которые назначаются на срок, превышающий полномочия Президента и могут принадлежать к различным политическим партиям.
9 См.: Смирнова В.В., Дубровин В.Н. Конституции зарубежных стран. - М.: Издательство Юрлитинформ, 2001.
10 См. Пронкин С.В. Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: учебное пособие. - М.: КДУ, 2007. -С. 164.
Комиссии США в области реформирования объединяют в себе черты независимости с широким набором функций, включающих нормативное регулирование, контрольные функции, и рассмотрение споров.
Государственное управление реформированием в странах системы социалистического права. Основанием для выделения социалистической правовой семьи в юридической науке являлось доминирующее значение сформированной в СССР особой правовой системы, базирующейся на марксистско-ленинском учении о постепенном отмирании права и государства и отказе от разделения властей11. Аналогичная правовая система была воспринята в странах Восточной Европы после Второй мировой войны, а также в Северной Корее, Вьетнаме, Лаосе и на Кубе. В настоящее время, большинство государств социалистической правовой семьи присоединилось к различным подвидам романо-германской право-12
вой семьи12.
Страны, в которых сохранилась система социалистического права, как правило, не осуществляют масштабных реформаторских преобразований с использованием органов государственной власти, которые находятся в подчинении у партийного руководства. Основной особенностью государственного управления теми процессами реформирования, которые все же осуществляются в странах социалистической правовой семьи, является доминирующий характер главы государства в определении направлений и объема реформирования тех или иных сфер общественного устройства, при минимальном участии и влиянии на процессы управления со стороны иных институтов государства, а также общества. В семье социалистического права государственное управление реформированием рассматривается как составная часть классовой борьбы, как основного содержания и движущей силы истории13.
В настоящее время система государственного управления реформированием все больше опирается на международно-правовые документы, которые создают правовую основу для такого управления. По мнению Ю.А. Тихомирова, в настоящее время «Растущий объем социально-экономических и иных связей государств создает объективную основу для удлинения радиуса действий исполнительных органов национальных государств. Формируется механизм международного управления, как в рамках общих, так и специальных структур и программ взаимодействия»14. Этот процесс имеет как положительные, так и отрицательные моменты: с одной стороны, государство не должно слепо следовать привносимым извне моделям, однако одновременно оно должно сохранить себя в качестве участника мирового сообщества, не изолируясь от других стран в своем развитии. Это образует одну из задач в теории государственного управления реформированием - обеспечение баланса национальных и международных интересов при реформировании.
Наиболее ярким примером государственного управления реформированием под воздействием международноправовых актов является опыт интеграционных процессов в Европе, который привел к созданию общеевропей-
11 См., например: Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права: в 2 т. - М., 2000; Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. I. - М.: Юрид. лит., 1981.
12 См.: Малько А.В. Сравнительное правоведение. - М.: Норма, 2008. - С. 104
13 См.: Маркс К. Наёмный труд и капитал / Маркс К. и Энгельс Ф. -Соч. 2. - Изд., т. 6; Маркс К. Классовая борьба во Франции с 1848 по 1850 г. Соч. 2. - Изд., т.7.
14 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. - 2-е изд., перераб. и дополн. - М., 2008. - С. 588.
ского права, имеющего приоритет над актами внутреннего законодательства.
Управление реформированием в Евросоюзе осуществляется посредством принятия Советом Европейского союза специальных административных актов - регламентов (инструкций), директив и постановлений. Инструкция (регламент) представляет собой нормативно-правовой акт прямого действия, имеющий силу закона во всех государствах-членах. Директивы устанавливают обязательные требования к достижению определенных результатов или показателей, но оставляют за государствами свободу выбора форм и средств для их достижения. Наконец, постановления налагают обязательства только на те стороны, которым они адресованы.
Содержательное наполнение административных актов Совета Евросоюза формируется исходя из решений иных органов управления, в том числе Европейского Совета, который принимает наиболее «важные политические решения, связанные с переходом к новому этапу развития», определением «общих ориентиров развития»15 Евросоюза. Участие представителей стран-участниц Евросоюза в органах управления ЕС (Европарламенте, Совете, Комиссии, Суде, Счетной палате) обеспечивает учет национальных интересов государств без ущерба для их развития и проведения различных реформ.
Следует отметить, что согласно Лиссабонскому договору 2007 г., которым были внесены изменения в систему управления в ЕС после неудачной попытки принять общеевропейскую Конституцию, были четко разграничены сферы компетенции ЕС и национальных правительств16. Это означает, что управление процессами реформирования на международном уровне ограничивается тем кругом вопросов, который был определен самими государствами - членами.
Анализ правовых систем государственного управления реформированием различных стран мира показал многообразие административно-правовых форм и механизмов управления, часть которых представляет несомненный интерес для органов государственной власти Российской Федерации.
Исследование административно-правового статуса органов государственного управления реформированием за рубежом, позволяет выделить в таком управлении следующие уровни:
- международно-правовой уровень, включающий в себя международно-правовые акты, направленные на реформирование национального законодательства, а также деятельность международных организаций по организационно-финансовому содействию органам государственной власти в области реформирования;
- государственный (национальный) уровень, включающий в себя в зависимости от формы государственного устройства акты федеральной и региональной власти, а также управленческую деятельность функциональных и/или специализированных органов государственного управления, обладающих различной степенью независимости и объемом полномочий в системе и структуре органов государственной власти.
15 См. Пронкин С.В. Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: учебное пособие. - М.: КДУ, 2007. -С. 481.
16 См.: Соколов С. Еврореформконституция. // News agency Арка, 19.10.2007
- уровень саморегулирования, представленный общественностью и негосударственными образованиями, оказывающими влияние на государственное управление реформированием в допускаемых законодательством страны пределах.
Кроме того, рассмотрение систем государственного управления реформированием в зарубежных странах позволяет сделать следующие выводы:
1. В странах англосаксонской правовой семьи государ-
ственное управление реформированием осуществляется в рамках теории нового государственного управления (governance), согласно которой управление реформированием осуществляется в форме кооперации между участвующими в управленческом процессе государственными, частными и общественными субъектами осуществляемой, как правило, на договорной основе. Основным механизмом государственного управления реформированием в этих странах является не государственное принуждение, стоящее на страже интересов общества в целом, а создание и привлечение для этих целей негосударственных экспертно- управленческих структур,
которые осуществляют разработку содержательного направления реформирования, а государственные органы ограничиваются принятием решения и его реализацией.
2. Основным механизмом государственного управления реформированием в странах романо-германской правовой семьи является нормативно-правовое регулирование, которое призвано воплотить в себе идею общей справедливости. При этом национальное нормативноправовое регулирование все более уступает место международно-правовому регулированию в сфере реформирования. В этих странах наблюдается высокий уровень косвенного участия общественности и саморегулируемых образований в государственном управлении реформированием, в отличие от стран правовых систем Дальнего Востока.
3. Особенности государственного управления реформированием в странах романо-германской правовой семьи и семьи общего права во многом обусловлены развитостью гражданского общества. В иных правовых системах наблюдается обратная зависимость: неразвитость демократических институтов обуславливает возрастание роли государственных органов и административноправовых методов в управлении реформированием.
4. Основной особенностью государственного управления процессами реформирования в странах социалистической правовой семьи, является доминирующий характер главы государства в определении направлений и объема реформирования тех или иных сфер общественного устройства, при минимальном участии и влиянии на процессы управления со стороны иных институтов государства, а также общества. В семье социалистического права государственное управление реформированием рассматривается как составная часть классовой борьбы, как основного содержания и движущей силы истории.
5. Использование в российской практике административного управления реформированием зарубежных прототипов (в том числе, создание для управления реформой или по итогам ее реализации квазинезависимых органов государственной власти) должно учитывать ограничения, связанные с недостаточным уровнем развития гражданского общества в России, необходимостью внесения изменений в действующее законодательство, определяющее принципы построения и функционирования системы органов исполнительной власти и значительной ролью исполнительной (а не законодательной) ветви государственной власти в процессах подготовки, реализации и закрепления результатов реформ.
