CC BY
44
о формальном и реальном равенстве граждан при реализации исполнительной власти в рф и
зарубежных странах
legal procedures for the implementation of executive authority as a condition of formal equality: Russian and foreign experience
УДК 342.722:342.6
С.Н. МАХИНА,
доктор юридических наук, профессор (Воронежский государственный университет) e-mail: svetlana mahina@mail.ru
S.N. MAHINA,
Doctor of Legal Sciencies, Professor (Voronezh state University)
Аннотация: в предлагаемой статье автор обосновывает необходимость обеспечения идеи формального равенства посредством развития системы особых юридических процедур в процессе непрерывного взаимодействия граждан с органами исполнительной власти, а также рассматривает некоторые вопросы зарубежного опыта в этой сфере.
Ключевые слова: юридические процедуры, исполнительная власть, формальное равенство, реальное равенство.
Abstract: In this article the author substantiates the need for the idea of formal equality through the development of specific legal procedures in the process of continuous interaction between citizens and executive authorities, as well as considering some of the issues of international experience in this sphere.
Keywords: legal procedures, the executive, formal equality, substantive equality.
Идеи справедливости и вопросы их практического оформления в любые исторические периоды были и остаются теперь в центре внимания самых различных социальных институтов. Помимо того, что справедливость (ее социальное достижение) рассматривается как одна из целей функционирования гражданского общества, она выступает как предмет научного познания многих общественных наук, в частности, философии, социологии, политологии, пси-
хологии, и, конечно же, юриспруденции.
Однако ни одной наукой универсального понятия справедливости, применимого ко всем сферам жизнедеятельности и научного познания, не было предложено. Это объективно, закономерно и подтверждается значительным множеством существующих концепций и теорий, подходов и научнопрактических школ, предлагающих как сущностные характеристики справедливости, так и ее особые проявления в социуме, в инди-
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
37
Наука. Теория. Практика
видуальном функционировании, в сознании, в восприятии, в формализации и т.д. Тем не менее, неотъемлемой, всегда обособляемой частью и характеристикой справедливости государственного и общественного устройства и индивидуального восприятия была и остается не менее сложная и неоднозначная идея равенства между людьми, социальными общностями, государствами. При этом практическое обеспечение равенства всегда выступало сложнейшей задачей, обусловленной множеством различных факторов как объективного, так и субъективного свойства. Особенно трудной является задача закрепления искомого равенства правовыми средствами, т.е. формирования в юридической системе конструкции «правовое равенство», которое в науке часто определяется термином ««формальноеравенство». Это означает равенство перед законом в силу того, что государство берет на себя обязательство по компенсации неравенства определенными способами правового регулирования.
Особое значение идея или принцип формального равенства приобретает в тех областях жизни, в которых неравенство является «малозаметным» в силу своей вроде бы малозначительности, но множественным явлением. Например, в сфере каждодневного, непрерывного функционирования исполнительной власти, т.е. постоянного взаимодействия органов и должностных (уполномоченных) лиц с гражданами и их объединениями. В этой сфере общественного устройства (как ни в какой другой) сложно обеспечить правовое равенство, которое, несмотря на фактическое неравенство (неодинаковость людей и их социальных статусов), должно обеспечить примерное равенство возможностей всех субъектов правового пространства. И в целом анализ соответствующего нормативного массива позволяет прийти к выводу, что нормы административного права имеют своей целью обеспечение примерного равенства реальных возможностей. Но этот же анализ показывает, что данная цель достижима только при условии некоторого «отступления» от буквального понимания (восприятия) принципа формального равенства, так как в правовом, социальном государстве в сфере взаимодействия исполнительной власти с социумом необходима некоторая расшири-тельность в толковании постулата «все равны перед законом и судом» - для обеспечения равенства реальных возможностей для некоторых категорий граждан необходимо
создать дополнительные условия и социально-правовые привилегии. Очевидно, что вне специальной государственной поддержки такие категории граждан, как, например, инвалиды, пенсионеры, многодетные семьи, женщины, имеющие малолетних детей, и т.п. просто не в состоянии реализовывать свои возможности (права, свободы, интересы) и обязанности в том же объеме и с той же ресурсоемкостью, как другие категории.
В этой связи можно с высокой степенью позитива констатировать, что в правовой системе РФ особая поддержка (например, специальные выплаты, освобождение от уплаты обязательных платежей и т.п.) и особые юридические процедуры (например, прием в специальном органе, прием вне очереди, принятие решений в более сжатые сроки и т.п.) предусмотрены в отношении значительного круга лиц, что дает основания характеризовать РФ как государство, идущее по пути формирования социальной концепции общественного устройства [1].
Более того, анализ нормативных актов некоторых высокоразвитых зарубежных систем показал, что российский перечень «льготников» в целом не только не уступает, но в некоторых случаях превышает по своему объему аналогичные зарубежные перечни. Так, действующие в РФ нормы к числу лиц, в отношении которых исполнительной властью установлены специальные «корректирующие» юридические процедуры, относят: инвалидов и все категории участников Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий; лиц, принимавших участие в боевых действиях против фашистской Германии и ее союзников в составе партизанских отрядов, подпольных групп, других антифашистских формирований в период Великой Отечественной войны на территориях других государств; лиц, работавших на предприятиях, в учреждениях и организациях города Ленинграда в период блокады с 8 сентября 1941 года по 27 января 1944 года и награжденных медалью «За оборону Ленинграда», а также лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; нетрудоспособных членов семьи погибшего (умершего) инвалида войны, участника Великой Отечественной войны и ветерана боевых действий, состоявших на его иждивении и получающих пенсию по случаю потери кормильца; членов семей военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы
38
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
Наука. Теория. Практика
и органов государственной безопасности, погибших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей); членов семей военнослужащих, погибших в плену, признанных в установленном порядке пропавшими без вести в районах боевых действий, со времени исключения указанных военнослужащих из списков воинских частей; проживающих на территории РФ бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин; лиц, ставших инвалидами вследствие участия в ряде боевых действий (боевые действия в Алжире: 1962 - 1964 годы; боевые действия в Египте (Объединенная Арабская Республика): с октября 1962 года по март 1963 года; июнь 1967 года; 1968 год; с марта 1969 года по июль 1972 года; с октября 1973 года по март 1974 года; с июня 1974 года по февраль 1975 года (для личного состава тральщиков Черноморского и Тихоокеанского флотов, участвовавших в разминировании зоны Суэцкого канала); боевые действия в Йеменской Арабской Республике: с октября 1962 года по март 1963 года; с ноября 1967 года по декабрь 1969 года; боевые действия во Вьетнаме: с января 1961 года по декабрь 1974 года, в том числе для личного состава разведывательных кораблей Тихоокеанского флота, решавших задачи боевой службы в Южно-Китайском море; боевые действия в Сирии: июнь 1967 года; март - июль 1970 года; сентябрь - ноябрь 1972 года; октябрь 1973 года; боевые действия в Анголе: с ноября 1975 года по ноябрь 1979 года; Боевые действия в Мозамбике: 1967 - 1969 годы; с ноября 1975 года по ноябрь 1979 года; с марта 1984 года по апрель 1987 года; боевые действия в Эфиопии: с декабря 1977 года по ноябрь 1979 года; Боевые действия в Афганистане: с апреля 1978 года по 15 февраля 1989 года; боевые действия в Камбодже: апрель - декабрь 1970 года; боевые действия в Бангладеш: 1972 - 1973 годы (для личного состава кораблей и вспомогательных судов Военно-Морского Флота СССР); боевые действия в Лаосе: с января 1960 года по декабрь 1963 года; с августа 1964 года по ноябрь 1968 года; с ноября 1969 года по декабрь 1970 года; боевые действия в Сирии и Ливане: июнь 1982 года; выполнение задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих к ней территориях Российской Федерации, отнесенных к зоне вооруженного конфликта: с декабря 1994 года по декабрь 1996 года; выполнение задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона: с августа 1999 года); военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, заболевания, полученных в результате выполнения
задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта; членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах; ставших инвалидами военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике; тружеников тыла; инвалидов I, II, III, групп; детей-инвалидов; граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также принимавших участие в ликвидации последствий катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятых на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС, а также эвакуированных граждан; граждан (в том числе временно направленных или командированных), включая военнослужащих и военнообязанных, призванных на специальные сборы, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов государственной безопасности, органов гражданской обороны, принимавших в 1957-1958 и в 1959-1961 годах непосредственное участие в работах по ликвидации последствий аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк»; занятых на работах по проведению защитных мероприятий и реабилитации радиоактивно загрязненных территорий вдоль реки Теча в 1949-1956 и в 1957-1962 годах; а также эвакуированных граждан; многодетные семьи; ветеранов государственной службы; ветеранов труда и др.
В отношении разных «льготных» групп лиц органы исполнительной власти обязаны разработать, принять и исполнить такие действия (процедуры), которые позволят социально уязвимым гражданам максимально приблизиться к общему уровню реализации прав и свобод. При этом качество процедур, их содержание, количество и четкость исполнения являются обязательным условием обеспечения отдельных аспектов фактического равенства. Но в этом вопросе также не все однозначно, поскольку некоторые специ-
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
39
Наука. Теория. Практика
альные процедуры реализуются не только в целях «дополнения» возможностей граждан, но и в целях поощрения и особого признания заслуг, что также является устанавливаемым государством исключением из принципа формального равенства. Например, в некоторых нормативных актах предусмотрена процедура приема граждан в органах исполнительной власти вне очереди. Так, в соответствии с Административным регламентом Государственного комитета по государственной регистрации и кадастра Республики Крым без очереди принимаются:
1) Герои Советского Союза; 2) Герои Российской Федерации; 3) полные кавалеры ордена Славы и их семья; 4) инвалиды и участники Великой Отечественной войны; 5) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; 6) Герои Социалистического труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы; 7) ветераны боевых действий на территории СССР; 8) инвалиды 1,2 групп; 9) несовершеннолетние узники концлагерей;
10) граждане с малолетними детьми до 1,5 лет; 11) граждане в пенсионном возрасте 70 лет и старше; 12) ветераны военной службы; 13) ветераны государственной службы [2].
Однако следует подчеркнуть, что для обеспечения и формального, и реального равенства основной массив особых процедур все же предусмотрен именно для социально уязвимых категорий граждан. Например, Административный регламент Федеральной миграционной службы РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации
[3], определяет, что:
- для обслуживания инвалидов помещения оборудуются пандусами, специальными ограждениями и перилами, обеспечивается беспрепятственное передвижение и разворот инвалидных колясок; столы для обслуживания инвалидов размещаются в стороне от входа с учетом беспрепятственного подъезда и поворота колясок; глухонемым, инвалидам по зрению и другим гражданам с ограниченными физическими возможностями при необходимости оказывается соответствующая помощь (п. 50);
- основанием для начала административной процедуры является личная подача заявления о выдаче (замене) паспорта, а граждане, находящиеся в учреждениях социального обслуживания, могут пред-
ставлять необходимые для получения или замены паспорта документы через должностных лиц указанных учреждений либо непосредственно (п. 60);
- если гражданин не имеет возможности самостоятельно заполнить заявление, оно заполняется сотрудником или должностными лицами учреждений социального обслуживания, а также многофункциональных центров (п. 62);
- выдача (замена) паспортов гражданам, находящимся в учреждениях социального обслуживания, а также находящимся на длительной госпитализации в медицинских организациях, осуществляется подразделениями по месту расположения этих учреждений (п. 105);
- документы, необходимые для получения (замены) паспорта гражданами, которые в установленном порядке признаны недееспособными, представляют их законные представители (п. 107);
- в необходимых случаях для приема документов от граждан, признанных недееспособными или не имеющих возможности по состоянию здоровья обратиться в подразделение, по их просьбе, просьбе законных представителей или родственников, оформленной в письменном виде, осуществляется выход (выезд) сотрудника, ответственного за прием документов, по месту жительства, месту пребывания или фактического проживания заявителя (п. 107);
- для вручения паспорта гражданам, признанным недееспособными или не имеющими возможности по состоянию здоровья обратиться в подразделение, по их просьбе, просьбе законных представителей или родственников, оформленной в письменном виде, осуществляется выход (выезд) руководителя подразделения или иного должностного лица, уполномоченного начальником территориального органа или подразделения, к месту жительства, месту пребывания или фактического проживания заявителя (п. 107).
Вопросам обеспечения реального и формального равенства уделяется значительное внимание практически во всех современных государствах, хотя и в разной степени. Анализ законодательства и практики зарубежных стран показывает, что степень «желаемости» равенства и, соответственно, степень его процедурного обеспечения весьма существенно отличаются. Причем если в правовом механизме отсутствуют (или минимизированы) особые юридические процедуры, то это отнюдь не является свидетельством того, что в целом
40
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
Наука. Теория. Практика
государственная политика не направлена на обеспечение формального и реального равенства граждан, но показывает долю участия государства в этом процессе. Так, социальная социал-демократическая модель (ее иногда называют солидарной) подразумевает ведущую роль государства в защите населения, а как приоритетные рассматривает такие задачи государственной социальной политики, как выравнивание уровня доходов населения и всеобщая занятость. Соответственно, в правовом механизме стран, придерживающихся этой модели, предусмотрено значительное число особых процедур, посредством которых уполномоченные органы обеспечивают достижение этих целей. В частности, в таких странах, как Швеция, Норвегия, Финляндия, Дания, Нидерланды, Швейцария именно государственные структуры (наиболее часто - подразделения органов (учреждений) исполнительной власти) своими средствами и ресурсами обеспечивают элементы равенства всех категорий граждан. Основой финансирования такой деятельности служит развитый государственный сектор экономики, упрочению которого не в последнюю очередь способствует очень высокий уровень налогообложения.
Самой яркой представительницей этой модели и примером является Швеция, а точнее - шведская доктрина социального государства, которую часто называют эгалитарной или же скандинавской государственной моделью организации социальной защиты. Она возводит заботу государства о своих гражданах в ранг национального культа, обещая обес-
печивать им «безопасность, надежность и защиту в угрожающих ситуациях, а также организацию и руководство защитой. Шведам нет необходимости зависеть от родни или благотворительности, а тем более от рынка. От колыбели до могилы о них будет заботиться государство» [3]. Именно большая роль государства в предоставлении социальных гарантий гражданина и широчайший спектр юридических процедур по оказанию различных социальных услуг разным категориям граждан и позволили в свое время говорить о «шведском социализме».
Таким образом, даже краткий анализ показывает важность и значимость идей и принципа формального равенства для современных правовых систем. Однако вопрос в том, какими средствами и способами и в каком объеме необходимо практическое достижение этого равенства в сфере взаимодействия государства и общества требует своего дальнейшего глубокого осмысления, чтобы избежать негативов и диспропорций. Думается, что в плоскости столь дискуссионного вопроса бесспорным остается одно - особые юридические процедуры, предусмотренные для отдельных категорий граждан, призваны сглаживать социальное расслоение общества, поддерживать жизненный уровень людей, выступать элементом признания заслуг с соответствующей компенсацией, что в конечном счете и способствует практическому обеспечению различных аспектов столь сложного и неоднозначного социального явления как равенство/неравенство членов современного социума.
Литература —
1. Официальный портал Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gkreg.rk.gov.ru/rus/info.php?id=608473.
2. Административный регламент Федеральной миграционной службы Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации: приказ ФМС России от 30 ноября 2012 г. № 391 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/documentation/867/details/67089/
3. Церкасевич Л.В. Современные тенденции социальной политики в странах Европейского союза. - СПб., 2002. С. 27.
References
1. The official portal of the State Committee for State Registration and Cadastre of the Republic of Crimea. [Electronic resource]. Access: http://gkreg.rk.gov.ru/rus/info.php?id=608473.
2. Administrative Regulations of the Federal Migration Service of the Russian Federation for the provision of public services for issuing and replacement of passport of the citizen of the Russian Federation, the identity of a citizen of the Russian Federation on the territory of the Russian Federation: the order of the FMS of Russia from November 30, 2012 № 391 [electronic resource]. Access: http://www.fms.gov.ru/documentation/867/details/67089/
3. Tserkasevich L.V. Modern trends in social policy in the European Union. - SPb., 2002. P. 27.
(Статья сдана в редакцию 27.08.2015)
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
41
