CC BY
144УДК 342.92: 342.9.03
Д. В. Лученко,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
О ЕВРОПЕЙСКОМ ПРАВОВОМ ОПЫТЕ В РАЗВИТИИ ИНСТИТУТА ОБЖАЛОВАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Статья посвящена рассмотрению основных тенденций развития в европейском праве и праве европейских стран института обжалования решений, действий и бездействия субъектов властных полномочий. Анализируются стандарты правового регулирования судебного и административного обжалования.
Ключевые слова: европейские стандарты правового регулирования, обжалование в
административном праве, административно-правовой спор, административная юстиция.
Европейский вектор развития Украины, ее евроинтеграционные стремления предопределяют потребность в приближении отечественной правовой системы к европейским стандартам. Не является исключением и институт обжалования в административном праве, развитие которого должно основываться на учете европейского опыта.
Целью настоящей статьи является анализ основных европейских стандартов и ориентиров развития в области правового регулирования обжалования решений, действий и бездеятельности органов государственной власти.
Данной проблемой, как и вопросами обжалования в административном праве в целом, занимались такие ученые, как Л. С. Анохина [4], И. О. Грибок [5], Л. Е. Кисиль [7], Л. Сало [17], В. П. Тимощук [20], Т. Я. Хабриева [2] и др.
По нашему мнению, нет оснований соглашаться с М. Я. Масленниковым, который противопоставляет «управленческую» и «юрисдикционную» концепции административного процесса [7, с. 224]. Мы исходим из того, что административно-правовое обжалование является, по сути, единой категорией, а его разновидности, выделенные по способу обжалования - административное и судебное, вместе образуют систему обжалования в административном праве. С учетом этого, в пределах этой работы мы попытаемся системно рассмотреть европейский правовой опыт в сфере как административного, так и судебного обжалования.
Прежде всего, отметим, что возможность обжалования в административном праве следует рассматривать как условие демократичности сферы государственного управления, ее способности реально обеспечивать и защищать права человека. Международный институт административных наук систематизировал основные принципы административного права и выделил четыре группы общих для западноевропейских стран принципов: 1) надежность и предсказуемость (правовая определенность); 2) открытость и прозрачность; 3) ответственность; 4) производительность и эффективность публичной администрации [8, с. 425]. Безусловно, право на обжалование является необходимой составляющей полноценного воплощения этих принципов в жизнь, ведь обжалование является тем весомым рычагом, который удерживает деятельность субъектов властных полномочий в пределах закона, повышает эффективность, прозрачность и ответственность государственного аппарата.
Европейские документы в области прав человека и верховенства права исходят из того, что право на обжалование решений, действий или бездеятельности является одним из наиболее важных прав личности и важной характеристикой правового государства. В соответствии со ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод каждый, чьи права и свободы, признанные в этой Конвенции, были нарушены, имеет право на эффективное средство юридической защиты в национальном органе, даже если такое нарушение было совершено лицами, которые осуществляли свои официальные полномочия. Указанная статья распространяется также и на административные споры, о чем свидетельствует практика Европейского суда по правам человека (см. например, решение по делу Вильхо Ескелинен и др. против Финляндии от 19 апреля 2007 г.). В Докладе о верховенстве права, принятом на 86 пленарном заседании Венецианской комиссии 25-26 марта 2011 г., указывается, что доступ к правосудию в независимых и непредвзятых судах, в том числе судебный контроль за административными актами, является элементом верховенства права и правового государства.
При этом европейским стандартам соответствует предоставление частным лицами возможности обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий как в судебной, так и внесудебной (административной) процедурах. Рекомендация Совета Европы № Я (86) о мероприятиях по
предупреждению и сокращению чрезмерной нагрузки судов призывает к применению, в необходимых случаях, дружественного урегулирования споров, как вне судебной системы, так и до или во время юридического рассмотрения. Важность и эффективность административного обжалования особо отмечены в Справочнике Совета Европы по принципап административного права, которые касаются отношений между административными органами и частными лицами в 1996 г. Как констатирует Л. С. Анохина, европейская практика свидетельствует о том, что ведомственное рассмотрение дел самостоятельно административными органами во многих случаях дает возможность во внесудебном порядке быстро урегулировать проблемы между частным лицом и соответствующими административными органами [4, с. 45].
Следует учитывать, что Рекомендация Rec (2001) 9 Комитета Министров государств - членов Совета Европы об альтернативных методах урегулирования споров между административными органами и частными лицами от 5 сентября 2001 г. предусматривает несколько альтернативных средств урегулирования споров между административными органами и частными лицами, а именно: внутреннее (имеется в виду ведомственное, административное. - Д. Л.) рассмотрение дел, примирение, посредничество, договорное урегулирование и арбитраж. На сегодня отечественное законодательство предусматривает два из названных средств: административное (внутреннее) обжалование и примирение, которое возможно на любой стадии судебного разбирательства (ст. 51 Кодекса административного судопроизводства Украины). Среди отечественных ученых имеются предложения относительно внедрения других альтернативных механизмов в решении административных споров. В частности, Л. Сало отстаивает мысль о необходимости применения медиации (альтернативный способ решения спора путем достижения взаимоприемлемого решения с привлечением независимого медиатора) в сегменте публично-правовых споров [9, с. 140]. В то же время кажется маловероятной целесообразность закрепления на законодательном уровне подобных средств разрешения административно-правовых конфликтов, как по причине неготовности законодателя пойти на такой шаг, так и по причине возможных злоупотреблений в этой сфере (вспомним, как пример, какую критику, временами справедливую, вызывала и вызывает деятельность третейских судов в Украине). Показательно также, что проект Закона Украины «О медиации» (реестр. № 7481 от 17 декабря 2010 г.), который находился на рассмотрении Верховной Рады Украины, предусматривал мероприятия медиации лишь в гражданском и криминальном судопроизводстве, оставляя вне поля зрения дела, которые выплывают из обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий. По нашему мнению, на современном этапе развития института обжалования в административном праве целесообразнее, в первую очередь, сосредоточиться на совершенствовании уже существующих способов обжалования и только потом затрагивать вопрос относительно внедрения новых.
Разделение на судебное и административное обжалование является сущностным. Эти разновидности обжалования основываются на принципиально разных организационных принципах и, соответственно, регулируются по-разному. Административное обжалование является бесплатным, оперативным, менее регламентированным в части определения самой процедуры, прав жалобщиков и т. п. (в сравнении с судебным обжалованием). Последний момент (уровень регламентированности) является достаточно важным и сложным, из-за чего, как отмечает немецкий административист О. Люхтергандт, в Европе всегда дискутировался вопрос о том, не уменьшается ли эффективность и профессиональное качество административной процедуры (в нашем случае процедура обжалования. - Д. Л.) из-за ее чрезмерной урегулированности [1, с. 29]. Другой известный ученый Е. Шмидт-Ассман добавляет, что нормативно-правовая зарегулированность наносит вред самому праву. Правовое государство как государство сдержанности и умеренности требует того же и в вопросе использования ресурсов права -придерживаться умеренности - иметь ощущение здоровой меры [12, с. 65]. Очевидно, что из приведенных соображений административное обжалование по определению не нуждается в настолько детальной и глубокой регламентации, как в случае обжалования в судебном порядке. Добавим также, что на гибкости и простоте несудебных административных процедур акцентирует внимание и Рекомендация Rec (2001) 9.
В контексте развития института административного обжалования представляет интерес и положение Закона ФРГ об административной процедуре относительно возмещения расходов на правовые услуги, понесенные в связи с ведомственным обжалованием административного акта (под последним, в соответствии с § 35 Закона, понимается любое распоряжение, решение или другое властное мероприятие, направленное органом власти на урегулирование отдельного случая в отрасли публичного права и который имеет непосредственные внешние правовые последствия). Параграф 80 закона предусматривает, что в случае удовлетворения протеста (жалобы. - Д. Л.) орган власти обязан возместить лицу, которое подало протест, необходимые средства на соответствующее поставленной цели правовое преследование или правовую защиту. А в случае отказа в удовлетворении протеста аналогичная обязанность относительно расходов, понесенных органом публичной власти, возлагается на лицо, которое обратилось с протестом. Эта обязанность не распространяется на обжалование административных актов относительно публично -правовых служебных или должностных отношений, или существующих или ранее предусмотренной законом служебной обязанности или деятельности, которая может выполняться вместо предусмотренной законом служебной обязанности. Такой опыт, на наш взгляд, можно внедрить и в Украине, с учетом того, что субъект публичной власти будет нести материальную ответственность и в случае отмены административного акта, а так же решений высших органов, которые подтвердили правомерность
настоящего акта, в судебном порядке. Это, с одной стороны, будет способствовать снижению необоснованных или незаконных решений органов исполнительной власти, а с другой - будет иметь целью уменьшение количества безосновательных жалоб.
В свою очередь, судебное обжалование является оплатным (государство устанавливает пошлину или сбор, который взымается за обращение в суд и является не только источником финансирования правосудия, но и фактором, который сдерживает от необоснованного использования средств судебной защиты), относительно длительным (в сравнении с административным обжалованием судебные процедуры требуют больше времени на их осуществление) и относительно более регламентированным (исключительная важность судебной системы для развития правового государства и весомость судебных полномочий требуют от законодателя максимально полного и точного урегулирования процесса судопроизводства).
Рассматривая институт административного обжалования более детально, отметим, что в целом для стран Европы присуща кодифицированность института административного обжалования, что обычно проявляется в принятии специального закона об административной процедуре, который регламентирует основные вопросы обжалования в административном порядке. Такие законы приняты в Германии, Австрии, Испании, Латвии, Эстонии и других государствах. Некодифицируемым данный институт остается в Великой Британии, где это оправдано, учитывая особенности англо-американской правовой семьи, а также во Франции, где административное обжалование регулируется рядом законодательных актов, дополненных решениями Государственного совета, которыми и сформулированы несколько общих правовых принципов обжалования (соблюдение права на судебную защиту, обжалуемость любого решения низшего органа в высший, соблюдение беспристрастности и др.) [2, с. 57-58].
Говоря о процедуре административного обжалования, следует отметить, что общеевропейской модели такой процедуры не существует. Обычно, используется одна из двух форм :
1) административное обжалование может осуществляться путем представления жалобы руководителю органа, должностное лицо которого приняло обжалуемое решение, совершило действие, бездействовало, или к высшему органу соответствующей отрасли государственного управления;
2) при государственных органах могут создаваться специальные апелляционные структуры, которые по существу являются квазисудебными учреждениями. Они являются независимыми от других структурных подразделений определенного органа, обычно действуют с привлечением общественности и представителей экспертной среды, а деятельность по рассмотрению жалоб является для них основной. Например, в Нидерландах распространенна практика, когда в муниципалитетах образуются специальные совещательные комиссии по рассмотрению жалоб на распоряжения муниципалитета. При рассмотрении жалобы если комиссия отказывает в ее удовлетворении, то это решение является окончательным, если же комиссия находит основания для удовлетворения жалобы, то проект соответствующего решения передается уполномоченному субъекту для принятия решения по существу [11, с. 108].
Необходимо также отметить, что в Украине, где в целом доминирует первый вариант урегулирования механизма административного обжалования, были попытки внедрить в системе исполнительной власти и специальные органы или подразделения квазисудебного характера. Так, в системе органов Государственной налоговой службы действуют отделы апелляций (на уровне Государственной налоговой администрации создан департамент апелляций), в системе органов Антимонопольного комитета Украины существуют административные коллегии и т. п. Однако практика деятельности этих органов свидетельствует, что обычно их автономность остается достаточно условной, а, следовательно, эффективность их деятельности является низкой. Более удачной кажется конструкция экспертноапелляционного совета, созданного при специально уполномоченном органе по вопросам лицензирования (ст. 7 Закона Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» от 1 июня 2000 г., № 1775-Ш). К его компетенции, в частности, отнесено рассмотрение заявлений, претензий и жалоб субъектов хозяйствования на решение органов лицензирования относительно нарушения этими органами законодательства в сфере лицензирования. Состав экспертно-апелляционного совета формируется из государственных служащих, ученых, других специалистов и представителей общественных организаций. Такой «смешанный» способ формирования (государственные служащие и независимые специалисты) с одной стороны является фактором обеспечения независимости апелляционного органа, а с другой дает возможность гарантировать профессиональность его деятельности. Считаем, что распространение такого опыта, его реальное воплощение в управленческую практику было бы полезным для Украины.
Характеризуя европейский правовой опыт судебного обжалования, следует отметить, что способы судебного обжалования, порядок представления и рассмотрения жалоб определяется моделью административной юстиции, которая внедрена в определенной стране. Так, во Франции, Германии, Болгарии, Австрии, Украине и др. внедрена система специализированных судов, к юрисдикции которых отнесены споры с органами публичной власти. Причем, в некоторых государствах разделено рассмотрение дел относительно административных правонарушений и, собственно, административных споров (Эстония, Украина). В других странах (Венгрия, Россия) отдельные суды административной юрисдикции отсутствуют.
Отметим, что общеевропейской тенденцией на сегодня является первый вариант (наличие специализированных административных судов). Это подтверждается и внедрением таких судов во многих странах Европы, в том числе так называемых «новых» [3, с. 71-75], и активным обсуждением потребности в административных судах, которое продолжается в странах, где отсутствует административная специализация в системе судоустройства [7; 10].
Европейские стандарты требуют также установления механизмов обжалования решения, принятого судом по результатам судебного обжалования (рассмотрению административного иска), которое является составляющей права на эффективное средство юридической защиты (ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод). В Методических рекомендациях по проведению экспертизы нормативно-правовых актов (их проектов) на соответствие Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, утвержденных Правительственным уполномоченным по делам Европейского суда по правам человека от 15 августа 2006 г., указывается, что наличие права на обжалование является составляющей анализа нормативно-правовых актов на предмет их соответствия ст. 13 Конвенции. Европейский суд по правам человека исходит из достаточности в данном случае двуинстанционности системы административных судов [3, с. 71], что опосредовано подтверждается в уже упомянутом решении по делу Вильхо Ескелинен и других против Финляндии. С учетом этого считаем, что в законодательстве Украины следует предусмотреть мероприятия по предупреждению злоупотреблений правом на кассационное обжалование в Высший административный суд Украины, которые будут способствовать более быстрому рассмотрению дел и выполнению принятых судебных решений.
Важным для развития института обжалования в административном праве Украины является также исследование европейского опыта относительно связи между административным и судебным обжалованием. Напомним, что отечественное законодательство в целом исходит из факультативности процедур административного обжалования, их неиспользование не препятствует обращению в суд. Этот подход позитивно оценен и в научных источниках. Так, Л. Е. Кисель и В. П. Тимощук рассматривают административное обжалование как один из видов административной процедуры или как ее факультативную стадию [6, с. 144; 11, с. 105]. И. О. Грибок отмечает то, что законодательство должно предоставлять лицу право выбора способа обжалования (административный или судебный порядок) [5, с. 154].
В целом считая, что этот подход наиболее полно отвечает отечественным правовым реалиям, отметим, что факультативность административных процедур обжалования не является общепризнанной европейской практикой. Например, в Венгрии жалобу обычно можно подать лишь на окончательное решение органа управления, поэтому прежде чем обратиться за судебной проверкой решения, необходимо исчерпать все возможности обжалования в соответствующем органе [3, с. 72]. Так же должен действовать жалобщик в Латвии. В Австрии административные дела в первой инстанции рассматривают административные трибуналы, которые формируются или как независимые органы, или как высшее подразделение органа управления [3, с. 70]. В ФРГ попытка досудебного урегулирования является обязательным условием принятия дела к судебному разбирательству. Рекомендация Rec (2001) 9 исходит из того, что в определенных случаях внутреннее рассмотрение (административное обжалование) может быть обязательным условием перехода к юридическому (судебному) рассмотрению. В свою очередь, как необязательная процедура административного обжалования установлена во многих постсоциалистических странах (Украина, Россия, Эстония, Болгария и др.), что объясняется, вероятно, стремлением оградиться от своеволия бюрократии, а также утвердить авторитет судебной власти как основного защитника прав и свобод. Поэтому в будущем, с укреплением демократических принципов деятельности органов публичной власти в Украине, с целью уменьшения нагрузки на судебную систему и ускорение решения административных споров можно будет вернуться к концепции обязательности использования средств административного обжалования при обращении к суду с административным иском.
Подытоживая изложенное, отметим, что учет изложенных выше аспектов европейского правового опыта в сфере обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий является необходимым условием дальнейшего развития этого института в праве Украины.
Список литературы: 1. Адміністративні процедури і адміністративне судочинство в Німеччині : зб. матеріалів / пер. з нім. -К. : Тандем, 2006. - 180 с. 2. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта: кол. моногр. / под. ред. Т. Я. Хабриевой. - М. : Статут, 2011. - 320 с. 3. Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики: настіл. кн. судді / за заг. ред. О. М. Пасенюка. - К. : Істина, 2007. - 608 с. 4. Анохіна Л. С. Особливості адміністративної юстиції в Україні / Л. С. Анохіна // Кримський юрид. вісн. - 2009. - № 1. - С. 40-47. 5. Грибок І. О. Розвиток інституту адміністративного оскарження в умовах адміністративної реформи в Україні / І. О. Грибок // Держава і право: юрид. і політ. науки. - Вип. 16. - К. : ІДП НАН України, 2002. -С. 153-156. 6. Доклад о верховенстве права (исследование N° 512/2009), утвержденный на 86 пленарном заседании Венецианской комиссии 25-26.03.2011 г. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа : www.veшce.coe.mt/docs/2011/CDL-AD(2011)003rev-ms.pdf. 7. Кисіль Л. Є. Правове регулювання процедури адміністративного оскарження / Л. Є. Кисіль // Часопис Київ. ун-ту права. - 2008. -№ 3. - С. 144-150. 8. Кодекс адміністративного судочинства України від 6.07.2005 р., № 2747^1 // Офіц. вісн. України. - 2005. - № 32 (26.08.2005 р.) . - Ст. 1918 (з наст. змінами). 9. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод // Офіц. вісн. України. -2006. - № 32 (23.08.2006 р.). - Ст. 2371. 10. Масленников М. Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации : моногр. / М. Я. Масленников. - М. : Изд-во СГУ, 2009. - 275 с. 11. Методичні рекомендації щодо
здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод: затверджені Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини від 15.08.2006 р. // Ліга: Закоп: комп’ют.-прав. сист. / Всеукр. мережа розповсюдження прав. іпф. [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012. - Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оповлеппя. 12. Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты : кол. мопогр. / Н. И. Матузов, А. В. Малько, К. А. Скусь и др. - Саратов : Изд-во ГОУ «Сарат. акад. права», 2010. - 704 с. 13. Про альтернативні методи врегулювання спорів між адміністративними органами і приватними особами [Електрон. ресурс]: Рекомендація Rec (2001) 9 Комітету Міністрів держав - членів Ради Європи від 5.09.2001 р. // Ліга: Закоп: комп’ют.-прав. система / Всеукр. мережа розповсюдження прав. іпф. [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012. - Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оповлеппя. 14. Про заходи з попередження і скорочення надмірного паваптажеппя судів [Електрон. ресурс]: Рекомендація N° R (86) 12 Комітету Міністрів держав - членів Ради Європи від 16.09.1986 р. // Ліга: Закоп: комп’ют.-прав. система / Всеукр. мережа розповсюдження прав. іпф. [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012. - Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оповлеппя. 15. Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закоп України від 1.06.2000 р., N° 1775-III // Офіц. вісп. України. - 2000. - № 27 (21.07.2000 р.).
- Ст. 1109 (з паст. змінами). 16. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Вільхо Ескеліпеп та іп. проти Фінляндії» від 19.04.2007 р. // Ліга: Закоп: комп’ют.-прав. сист. / Всеукр. мережа розповсюдження прав. іпф. [Електр. прогр.]. - Версія 8.2.3. - К., 2012.
- Заголовок з указів. для користувачів. - Щоден. оповлеппя. 17. Сало Л. Медіація як спосіб альтернативного вирішення окремих публічно-правових спорів / Л. Сало // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні : матеріали XVI регіон. наук.-практ. конф., 8-9 лютого 2010 р. - Л. : Юрид. ф-т Львів. пац. уп-ту, 2010. - С. 140-142. 18. СилайчевМ. В. Административный акт по законодательству Германии: комментарий к Закону «Об административных процедурах» / М. В. Силайчев // Административное и хозяйственное право. - 2006. - № 1. - С. 204-230. 19. СтариловЮ. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы : мопогр. / Ю. Н. Старилов. - М. : Норма, 2001. - 304 с. 20. Тимощук В. П. йститут адміністративного оскарження: проблеми та перспективи розвитку / В. П. Тимощук // Часопис Київ. ун-ту права. - 2008. - № 4. - С. 105-110. 21. Шмідт-Ассман Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдання систематики адміністративного права : моногр. / Е. Шмідт-Ассмап; пер. з пім. Г. Рижков, I. Сойко, А. Бакапов; відп. ред. О. Сироїд. - 2-ге вид., перероб. і доп. - К. : КІ.С., 2009. - 523 с.
ПРО ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ПРАВОВИЙ ДОСВІД У РОЗВИТКУ ІНСТИТУТУ ОСКАРЖЕННЯ В
АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРАВІ
Лученко Д. В.
Стаття присвячена розгляду основних тенденцій розвитку в європейському праві інституту оскарження рішень, дій і бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Аналізуються стандарти правового регулювання судового і адміністративного оскарження.
Ключові слова: європейські стандарти правового регулювання, оскарження в адміністративному праві, адміністративно-правова суперечка, адміністративна юстиція.
ABOUT EUROPEAN LEGAL EXPERIENCE IN DEVELOPING OP APPEAL IN ADMINISTRATIVE
LAW
Luchenko D. V.
The article devotes to researching of main trends of developing of appeal of administrative acts in European law and law of European states. Standards of judicial and extrajudicial appeal are analyzed.
Key words: European standards of legal regulation, administrative appeal, legal conflict, administrative
justice
Поступила в редакцію 18.07.2012 г.
