CC BY
71
1 Яй***
КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НУЖЕН ЛИ РОССИИ ЗАКОН О ПОРЯДКЕ ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ И ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ?
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2017.2.3
Демидова Маргарита Игоревна, магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: demidova_1994@inbox.ru.
Пархоменко Татьяна Сергеевна, магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: 0147390@gmail.com.
Тихонова Мария Александровна, магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: tihonen@rambler.ru.
Щербакова Юлия Леонидовна, магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: Yulka2312@yandex.ru.
Аннотация. В статье рассмотрены основные положения проекта федераль-
ного закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Отмечается, что законопроект содержит детализацию действующих механизмов принятия законодательных инициатив. Исследованы достоинства и недостатки существующего законопроекта, а также даны рекомендации по его совершенствованию. В статье на основе анализа различных точек зрения исследователей авторы делают вывод о целесообразности принятия подобного законопроекта для оптимизации регулирования законодательного процесса.
Ключевые слова: законопроект, федеральный конституционный закон, федеральный закон, проект федерального закона, порядок принятия законов, законотворчество, субъекты законодательной инициативы, законодательный орган.
Вопрос о принятии Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» долгие годы сохраняет актуальность. С каждым годом возрастает количество рассматриваемых Государственной Думой законопроектов. Правила и стандарты, по которым они будут обсуждаться, единая процедура их внесения, рассмотрения и принятия, усовершенствованная юридическая техника - вот главные вопросы, на которые должен ответить новый закон.
Впервые данный законопроект был предложен президентом Б.Н. Ельциным и был принят Государственной Думой в первом чтении 22 октября 1997 г Дальнейшее рассмотрение проекта федерального закона было приостановлено. Однако Государственная Дума седьмого созыва вернулась к этому вопросу - председатель нижней палаты Федерального Собрания В.В. Володин поручил депутатам создать рабочую группу, которая должна будет разработать принципы и критерии повышения качества вносимых законопроектов. В связи с этим проект закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов вновь может стать актуальным. Об этом свидетельствуют и предлагаемые схожие законопроекты, в частности, проект «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (см. об этом статьи С.В. Бошно1, А. Гаганова2 и др.).
Проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» определяет и детализирует механизмы принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. В настоящее время эти вопросы регулируются Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания. Как отмечается в пояснительной записке к проекту федерального закона, внесённому в 1997 г, предлагаемый законопроект «подробно регламентирует порядок внесения, принятия, изменения, приостановления и прекращения действия (утраты силы)»3 законов, «определяет права и обязанности участников законодательного процесса на всех его стадиях, а также процедуру осуществления права законодательной инициативы её субъектами»4.
Законопроект содержит 44 статьи, раскрывающие основные стадии законотворчества. Прописаны субъекты законодательной инициативы (в соответствии со статьёй 104 Конституции РФ): Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, за-
1 Бошно С.В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы // Право и современные государства. 2015. № 2. С. 7-22.
2 Гаганов А. «Закон о законах»: 20 лет в ожидании чуда // Центр Сулакшина: центр научной политической мысли и идеологии. URL: http://rusrand.ru/analytics/zakon-o-zakonah-20-let-v-ozhidanii-chuda.
3 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work/dz.nsf/By ID/172499A97263C734432571BB0059C829? OpenDocument.
4 Там же.
конодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ.
Определён конкретный механизм принятия законов, чему посвящены практически все статьи законопроекта. Отметим, что детализирована динамика рассмотрения проектов законов: «Законопроект, внесённый с соблюдением требований настоящего Федерального закона, не позднее чем через десять дней со дня его поступления в Государственную Думу рассматривается Советом Государственной Думы. По итогам рассмотрения Совет Государственной Думы определяет комитет палаты, ответственный за рассмотрение данного законопроекта, а также сроки представления им заключения на этот законопроект»1 (статья 8). Установлены сроки возврата Советом Государственной Думы законопроектов, внесённых с нарушением требований настоящего проекта федерального закона, сроки представления на первое чтение, сроки между первым и вторым чтениями, вторым и третьим чтениями, сроки передачи принятого Государственной Думой закона в Совет Федерации и т.д.
Не менее значимым является определённый статьей 9 механизм отклонения Государственной Думой законопроектов. Детализированы основания отклонения законопроектов, среди которых можно выделить положение, устанавливающее, что ответственный комитет имеет право отклонить представленный на рассмотрение законопроект в случае, если вопросы, им регулируемые, объективно не относятся к ведению Российской Федерации, совместному ведению или ведению субъектов Российской Федерации.
Статья 10 посвящена предварительному рассмотрению законопроекта, подробно прописан порядок обсуждения, отмечается, что прения по законопроекту не проводятся. «По итогам предварительного рассмотрения законопроекта Государственная Дума принимает решение о принятии законопроекта к рассмотрению или его отклонении. Законопроект считается принятым к рассмотрению палатой, если за данное решение проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Данное решение оформляется постановлением Государственной Думы»2.
Статья 12 не изменяет существующей практики рассмотрения законопроектов Государственной Думой. Как и в настоящее время, данный процесс в случае принятия законопроекта будет детерминирован последовательным прохождением трех чтений. При этом отмечается, что если к законопроекту, который представлен на первое чтение, имеются альтернативные законопроекты, то все они выносятся на первое чтение одновременно.
1 Проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)? OpenAgent&work/ dz.nsf/ByID&126FCB1A245CC9F7C325741E004F9A3A.
2 Проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)? OpenAgent&work/ dz.nsf/ByID&126FCB1A245CC9F7C325741E004F9A3A.
Проект считается принятым в первом чтении в том случае, если большинство от общего числа депутатов Государственной Думы проголосовали за данное решение. Если к первому чтению были представлены альтернативные законопроекты, то в случае принятия в первом чтении одного из них все прочие автоматически считаются отклонёнными и в течение пяти дней возвращаются (вместе с копией соответствующего постановления Государственной Думы) субъекту, выступившему с данной законодательной инициативой.
Срок, установленный для рассмотрения законопроектов во втором чтении, не должен превышать тридцати дней со дня его принятия в первом чтении. В исключительных случаях этот срок может быть продлён до шестидесяти дней. Рассмотрение в третьем чтении принятого во втором чтении проекта закона должно быть проведено не позднее, чем в течение четырнадцати дней.
Таким образом, проект закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» подробно описывает и регламентирует все этапы «жизненного цикла» законопроекта с момента его внесения в Государственную Думу и до опубликования и вступления в силу принятого закона.
Исходя из того, что рассматриваемый законопроект за 20 лет так и не был принят, возникает вопрос о его необходимости. По данному вопросу существуют разные точки зрения.
Противники принятия такого законопроекта в основном аргументируют своё мнение возникающим в случае его принятия дублированием норм. Как отмечалось выше, порядок принятия федеральных законов на данный момент регулируется Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания. Например, статья 27 проекта дублирует статью 106 Конституции РФ и содержит ссылку на неё.
Аргументом против принятия законопроекта является также то, что в статье 6 не ограничивается количество запросов для получения дополнительной информации от субъектов законодательной инициативы. Это может привести к тому, что законопроект будет несколько лет оставаться на начальной стадии своего пути.
Также отметим, что в статье 7 субъекту законодательной инициативы предоставлено право в любой момент до принятия закона отозвать внесённый им законопроект, но при этом часть 4 позволяет снова вносить отозванный законопроект. Количество повторяющихся действий не ограничивается, тем самым не исключается возможность бесполезности проделанной работы в отношении законопроектов.
Если анализируемый законопроект будет принят, по силе он будет равен обычному федеральному закону, в который можно внести поправки и изменения. Как известно, все федеральные законы имеют равную юридическую силу.
Среди недостатков законопроекта можно выделить также отсутствие санкций, применяемых при нарушении его положений. Отмеченные недо-
статки могут быть устранены, отдельные положения доработаны, что позволит принять рассматриваемый проект федерального закона.
Сторонники принятия законопроекта полагают, что он необходим, так как в нём будет установлен механизм (процедура) реализации субъектами законодательной инициативы своего права - права законодательной инициативы.
Кроме того, этот закон будет регулировать вопросы процедуры принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов (внесение, рассмотрение и иные стадии законодательного процесса), тем самым внося ясность и определённость в законотворческий процесс.
В обоснование этого мнения также можно привести процессуальные кодексы, которые регламентируют право на судебную защиту, и административные регламенты, которые регламентируют процедуру принятия подзаконных нормативных правовых актов: Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»1, Указ Президента Российской Федерации от 14.10.2014 № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»2, Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»3. Таким образом, можно отметить, что и в судебной власти, и в исполнительной власти аналогичные базовые нормативные правовые акты уже действуют. Это подтверждает необходимость принятия для законодательной власти закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Регламент Государственной Думы не в должной мере регулирует все процедуры прохождения законопроекта. Конституция Российской Федерации в части, где прописаны стадии законодательного процесса (статьи 104, 105), предполагает создание отдельного федерального закона. Всё это говорит в пользу создания и принятия такого федерального закона.
В проекте важно прописать порядок взаимодействия Государственной Думы и Совета Федерации при разногласиях (в случае, если Совет Федерации не одобряет принятый Государственной Думой закон), а также по-
1 Указ Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». URL: http://www.szrf.ru/doc.phtml?nb=edition00&issid=1996022000&docid=4986.
2 Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». URL: http://www.szrf.ru/ doc.phtml?nb=edition00&issid=2014042000&docid=120.
3 Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». URL: http://www.szrf.ru/doc.phtml?nb=edition00&issid=1997033000&docid=6327.
рядок подписания законов Президентом РФ и основания использования им права вето. На законодательном уровне необходимо закрепить обязательное получение заключения Правительства Российской Федерации о целесообразности дополнительных расходов, если они являются следствием поправок, внесённых во втором чтении1.
Попытки урегулирования принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов находили отражение в проектах Президента РФ и Минюста России, что подтверждает актуальность данной темы и необходимость принятия такого закона.
Библиографический список
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
2. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/172499A97263C73 4432571BB0059C829? OpenDocument.
3. Проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)? OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&126FCB1 A245CC9F7C325741E004F9A3A.
4. Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». URL: http://www.szrf.ru/doc.phtml?nb=edition00&issi d=1996022000&docid=4986.
5. Указ Президента Российской Федерации от 14.10.2014 № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
1. Бошно С. В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее, перспективы // Право и современные государства. 2015. № 2.
2. Воронин Ю.В. Законотворчество «на поток» // ГАРАНТ.РУ: информационно-правовой портал. URL: http://www.garant.ru/ia/opinion/author/ voronin/613881/#ixzz4a74KLmM7.
3. Гаганов А. «Закон о законах»: 20 лет в ожидании чуда // Центр Сулакшина: центр научной политической мысли и идеологии. URL: http://rusrand. ru/analytics/zakon-o-zakonah-20-let-v-ozhidanii-chuda.
1 Воронин Ю.В. Законотворчество «на поток» // ГАРАНТ.РУ: информационно-правовой портал. URL: http://www.garant.ru/ia/opinion/author/voronin/613881/#ixzz4a74KLmM7.
