CC BY
297
О. И. Цыбулевская* Т. В. Милушева**
НРАВСТВЕННО-ПРАВОВАЯ культура СубъЕЕТОВ ВЛАСТИ
и некоторые вопросы правоприменения по усмотрению***
Становление правового государства и гражданского общества во многом зависит от развития социально-экономических, политических и нравственных отношений в обществе, качественного состояния правовой культуры субъектов власти.
Правовая культура представляет собой уникальное по сложности и богатству содержания комплексное явление, обладающее специфической внутренней структурой и системой взаимосвязи с другими социальными явлениями. Правовая культура как совокупность духовных ценностей в сфере права тесно связана с нравственной культурой. Обе они оказывают существенное влияние на происходящие в России социально-политические процессы: правотворчество, реализацию законов, функционирование
механизма государства, принципы и методы деятельности органов власти, формирование правосознания.
Отечественная юридическая культура находится на этапном пути поиска собственной целостности. Она пережила диаметральные по смыслу периоды своей истории: войны, расколы, дифференциации и теперь, в XXI веке, нуждается в системной идентификации с российской духовной культурой.1
«Надо сказать, - пишет О. В. Мартышин, - что при всей коррумпированности советской власти и при всем ее лицемерии в последние десятилетия она культивировала (хотя бы формально) на основе социалистической идеологии моральные ценности, многие из которых носили вечный характер и входили в патриархальное народное сознание.
* Доктор юридических наук, профессор Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
** Кандидат юридических наук, доцент Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
*** Статья выполнена в рамках проекта РФФИ 07-06-00211.
1 См.: Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 10.
Теперь они растоптаны. А на капиталистической основе, характерной для Запада, нравственные ценности сложиться еще не успели».2
«Устройство разумного государственного строя, - писал П. А. Флоренский, - зависит, прежде всего, от ясного понимания основных положений, к которым и должна приспосабливаться машина управления. Мудрость государственного управления - не в истреблении тех или иных данностей и даже не в подавлении их, а в умелом направлении, чтобы своеобразия и противоречия давали в целом государственной жизни нужный эффект».3
Девяностые годы были временем всеохватывающих изменений общества и власти. Государство предложило людям самостоятельно решать свои проблемы. Возникновение кризиса связано с тем, что моральные ценности не выдержали тяжести социально-деструктивных процессов
- разрушения производства, отсутствия производительных мотиваций, исчезновения среднего класса, люмпенизации населения.
Специфика правовой культуры состоит в том, что ее уровень и состояние в значительной степени зависят от функционирования самой государственной власти. Правовая культура - это система и результат сложнейших социально-правовых отношений между государством и обществом. Качественное состояние правовой культуры зависит от обоих субъектов (государства и общества), однако государству в формировании высокого уровня правовой культуры принадлежит все же ведущая роль. Приоритет государства в этой сфере предопределен всей российской историей, менталитетом народа. И. А. Ильин справедливо подчеркивал, что государство держится только правосознанием граждан и власти.4 Очевидно, что государство, которое не пользуется авторитетом у народа, не вправе рассчитывать на высокий уровень правовой культуры своего народа.
К сожалению, современная модель общества, которую пытается создать Россия за последние десять лет, оказалась неэффективной ни в экономическом, ни в культурном отношениях. Ни государство в целом, ни общество не обладают необходимым уровнем правовой культуры, который отвечал бы потребностям сегодняшнего времени. Таким образом, актуальнейшей на сегодняшний день задачей является повышение уровня
2 Мартышин О. В. О некоторых особенностях российской правовой и политической культуры // Государство и право. 2003. № 10. С. 28.
3 Флоренский П. А. Предполагаемое государственное устройство в будущем // Флоренский П. А. Собр. соч.: В 4-х т. М., 1995. Т. 2. С. 647-648.
4 См.: Ильин И. А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. М., 1992.
правовой культуры именно государственных структур, учреждений, организаций, государственных служащих.
Сегодня в связи с крушением прежней системы ценностей, дезориентацией российского общества интерес к исследованию проблем правовой культуры возникает у представителей различных отраслей знаний: социологов, политологов, психологов, юристов. Некоторые наработки по вопросам места и роли правовой культуры в жизни общества были сделаны еще в советское время.5 В последние годы появились специальные исследования, касающиеся правовой культуры государственных служащих и должностных лиц, хотя их явно недостаточно.6
Правовая культура властных субъектов является одним из важных видов профессиональной правовой культуры. Она обладает определенными особенностями, обусловленными спецификой самой власти, повышенной социальной значимостью их публичной деятельности, различным уровнем и профилем образования и другими факторами.
значительная часть кадров государственного аппарата, оставшаяся в наследство от прежней партийно-государственной и административнокомандной системы, оказалась слабо подготовленной к работе в новой политической обстановке, в рамках новых демократических институтов. Однако за последние годы произошло значительное обновление состава кадров в органах государственной власти субъектов Федерации. Примерно от 40 до 50 % служащих имеют стаж работы в органах власти и управления до 5 лет и около 70 % - до 10 лет, то есть большинство из них работают в этих органах с начала проведения реформ.7
Низкая правовая культура определяет мотивацию, интересы, поведение властных субъектов. Нельзя не замечать и того факта, что в погоне за разного рода привилегиями во власть приходят люди с криминальным прошлым. По результатам социологических исследований, работа в аппарате органов государственной власти для значительной части чиновников ценна главным образом получением привилегий для удовлетворения личных
5 См., например: Сальников В. П. Социалистическая правовая культура. Саратов,
1989.
6 См.: Ершова Л. А. Правовая культура должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Зотов А. П. Правовая культура органов власти в Российской Федерации. Саратов, 2002; Павлов О. В. Профессиональная правовая культура в сфере правоохранительной службы (на примере сотрудника милиции): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород. 2005.
7 См: Наумов С. Ю., Масленникова Е. В., Марченко О. И. Социальный статус государственного служащего. Саратов, 2001. С. 142 - 143.
интересов. Власть способна изменять природу человека, наделенного ею. И при длительном пользовании властью эти изменения могут носить негативный характер.
Вступление в должность, как правило, связано с получением различных материальных и нематериальных благ. Это не может не влиять на личные качества отдельных руководителей, у которых со временем гипертрофируется вкус к власти, и тогда высокая должность может способствовать обратному процессу: государственная воля
трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а себе, его личная порочная воля, ставшая государственной, задает тон последней, направляет ее по неправомерному или даже преступному пути. Справедливо подмечено, что должность может сравниться с ролью, а служащий - с актером, плохо или хорошо играющим написанную для него роль.8
Государственные служащие, должностные лица в силу своих служебных обязанностей должны отличаться безусловным позитивным отношением к правам, свободам человека и гражданина. Деятельность субъектов данной категории свидетельствует о том, что права и свободы человека не являются для них большой ценностью. Повсеместное нарушение прав и свобод человека и гражданина приводит к отчужденности граждан от чиновников, когда гражданин всячески избегает обращаться в государственный или муниципальный орган. К сожалению, позитивных сдвигов за годы реформ произошло немного. Уровень доверия населения к органам власти и управления имеет устойчивую тенденцию к падению. Исследования социологической лаборатории МГУ, проведенные совместно с американскими специалистами, показали, что в сознании населения категории «власть», «государство», «правительство» чаще всего ассоциируются с понятиями «хамство», «диктаторство», «нахальство», «бездарность», «самодержавие», «захват».9
Правовая жизнь показывает: российская действительность такова, что права и свободы человека и гражданина не стали у нас пока высшей ценностью, а государство, порой грубо нарушающее их, практически не несет за это никакой ответственности. Гражданское же общество со своей
8 См.: Черниловский З. М. Правовое государство: исторический опыт // Советское государство и право. 1989. № 4. С. 55.
9 См.: Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право. 1997. № 10. С. 5 - 15.
стороны никак не реагирует на подобные факты, тем самым «развязывая руки» властным структурам и культивируя произвол власти в будущем. Все это разрушает и без того слабую правовую культуру общества, подрывая веру в устойчивость правовых и демократических институтов государства, его мораль.
В обществе процветает правовой нигилизм - явление, которое в последнее время привлекает к себе пристальное внимание ученых.10 Опасность правового нигилизма заключается, прежде всего, в том, что он поражает духовные, нравственные, культурные устои общественного бытия. Особую опасность представляет собой ведомственный правовой нигилизм. Причины этого феномена кроются в расхождении интересов чиновников и граждан, общегосударственных и региональных «местнических» потребностей. Способствует ведомственному нигилизму также безнаказанность, которая, становясь системой, развращает.
Правовым нигилизмом поражена деятельность всех ветвей государственной власти. В сфере функционирования законодательной власти правовой нигилизм проявляется также в низкой законодательной технике правотворческого процесса, нестабильности законодательства, нечеткости, размытости самого предмета законодательного регулирования. Все это приводит к тому, что роль закона как важнейшего регулятора общественной жизни утрачивается. Российская Государственная Дума, по меткому выражению Н. И. Матузова, представляет собой любопытный сплав законотворчества, политики, лоббизма, коррупции, «подковерной» борьбы, хитроумных фракционно-партийных комбинаций.
Назначение судебной власти в любом государстве - формировать чувство глубокого уважения к праву, демонстрировать примеры законопослушного поведения. Как ни печально, российская судебная система в целом оказалась не готовой и не способной выполнить эту миссию. Реалии сегодняшнего времени демонстрируют деградацию ценности суда в общественном сознании, всплеск нигилистического отношения к закону, поскольку в судах творится произвол, процветает коррупция, а граждане
10 См.: Матузов Н. И. Правовой нигилизм в свете российского менталитета // Зарубежный опыт и отечественные традиции в российском праве: Всероссийский научнометодологический семинар. СПб., 2004. С. 88-111; Гулина О. Р. Исторические корни и особенности правового нигилизма в современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002; Гуляихин В. Н. Правовой нигилизм в России. Волгоград, 2005; Утенков Г. Н. Политико-правовые проблемы нигилизма в деятельности органов власти: Автореф. дис. ... канд. юрид наук. Саратов, 2005; Зрячкин А. Н. Правовой нигилизм: причины и пути его преодоления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
разделяются на тех, «кто выше стоит» или «кто больше дает».11
Среди органов, призванных противостоять коррупции, эксперты выделяют в качестве наиболее слабого места суды, особенно арбитражные. Россия - страна, в которой общественная легитимность судов никогда не была высокой. И от того, насколько молодые российские судьи осознают свою независимость, судейскую этику и готовность применять конституционные принципы и защищать права граждан, будет зависеть степень изменения в сторону повышения российской судейской культуры.12
Однако наиболее подвержена негативным тенденциям исполнительская среда. Исполнительная власть - особая зона риска. В ней, как в зеркале, отражается вся глубина правового кризиса в России. По словам З. М. Черниловского, «исполнительная власть по природе своей стремится к независимости и бесконтрольности. Этому способствуют такие факторы, как возможность опереться на бюрократический аппарат... распоряжение орудиями принуждения... владение информацией, связанное с безнаказан-
13
ностью ее сокрытия или извращения и т. п.».13
Стремление исполнительной власти стать всеохватывающей, по справедливому замечанию Д. Н. Бахраха, обусловлено рядом факторов: во-первых, генезисом власти, развитие которой идет по пути разделения, укрепления законодательной и судебной и расширения их влияния на исполнительную власть. Она, напротив, стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля. Во-вторых, количество и продолжительность чрезвычайных обстоятельств (войны, стихийные бедствия и пр.) значительно усиливают роль и полномочия исполнительной власти. В-третьих, зависимость от исполнительной других ветвей власти. Последние возникают позднее и не сразу создают свою финансовую базу. В-четвертых, демонизм власти питается сущностными ее особенностями: универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, оперативной самостоятельностью исполнительно-распорядительных органов.
Таким образом, исполнительная власть - это громадная созидательная, а в ряде случаев и разрушительная сила, которая может изменять реальную действительность как в лучшую, так и в худшую сторону14. Нельзя
11 См.: Гулина О. Р. Исторические корни и особенности правового нигилизма в современной России... С. 27.
12 См.: Соломон П. Главный вопрос для российской судебной власти - как добиться доверия общества? // Российская юстиция. 2003. № 6.
13 Черниловский З. М. Правовое государство: исторический опыт. С. 56.
14 См.: Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти //
сбрасывать со счетов и то, что деятельность данной власти непосредственно связана со свободой усмотрения - «самостоятельным и весьма влиятельным элементом государственного руководства».15
«Конечно, коммерциализация политической жизни, - справедливо подчеркивает Г. В. Мальцев, - явление в человеческой истории не новое... деньги постоянно искушали власть, особенно власть государственную. И все же до недавнего времени государствам в общем и целом удавалось держать под контролем процессы коммерциализации политических отношений, действуя не только средствами морального осуждения, но и применяя насилие».16
Коррупция получила широкое распространение среди всех ветвей власти. Она демонстрирует полное безразличие государственных должностных лиц к общественной пользе, закону, народу. Коррупция стала средством выживания для одних и непременным условием решения жизненных первоочередных проблем для других. Как социальное явление коррупция в настоящее время превратилась не просто в криминальную проблему, а прямую угрозу национальной безопасности. Россия входит в десятку наиболее коррумпированных государств. «Мировой опыт, да и российская действительность, - замечает Н. Ковалев, - убедительно показывают, что коррупция, если ей постоянно не противодействовать, имеет свойство мимикрировать и расширяться, захватывая новые общественные отношения и слои населения».17 Коррупция стала одной из основных причин разрушения системы государственной власти и управления, срыва рыночных реформ и криминальной деформации правосознания общества.
Кроме всего прочего, коррупция представляет собой аморальное явление, развращающее все общество. Одной из важнейших жизненных целей любого человека является достижение согласованности своей личной жизни с интересами общества. И несмотря на то, что, как утверждал
Государство и право. 1992. № 3. С. 13 - 17. См. также: Керимов А. Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9, 10.
15 Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 23; см. также: Старилов Ю. Н. Административное право - на уровень правового государства. Воронеж, 2003. С. 44-55; Административная юстиция: конец XIX - начало ХХ века: Хрестоматия. Ч. 2 / Сост. и вступит, статья Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2004. С. 272 - 294.
16 Мальцев Г. В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С. 125.
17 Чиновник: от служения государству к обслуживанию общества // Общественные науки и современность. 2002. № 4. С. 13. См. также: Антикоррупционная политика в современной России. Саратов, 2006.
Шопенгауэр, «главная и основная пружина в человеке есть эгоизм»,18 человек, и в частности государственный служащий, может сделать правильный моральный выбор, основанный на стремлении к общему благу и на ответственности перед обществом за последствия своей деятельности. Государственный служащий должен попытаться сбалансировать свой личный, эгоистический интерес с интересами общества. «Эти два интереса,
- считал В. С. Соловьев, - противоположные для отвлеченной мысли, но ... в действительности сходятся между собой».19
М. Левин и Г. Сатаров без колебаний заявляют о моральной коррумпированности общества. Общество, как и чиновники, имеет «двойной стандарт своих моральных ценностей» и «теряет свой моральный иммунитет». Каждый находит веское оправдание своим действиям. Разница между Россией и Западом заключается не в том, что здесь взяточничество распространено, а там нет; суть дела заключается в различном отношении к закону и реагировании общества на коррупцию. По мнению исследователей, коррупция в менталитете отступит лишь тогда, когда улучшится уровень жизни населения и будет построено подлинно гражданское общество.20 Российская Федерация - страна, где около 40 % валового внутреннего продукта относится к теневому сектору экономики.
В. П. Чичканов верно подметил, что «еще немного, и отличить легальный и нелегальный капитал будет просто невозможно. По сути, Россия окутана сетью теневого бизнеса, основное предназначение которого
- вывоз в результате разнообразных внешнеэкономических операций за рубеж финансовых и сырьевых ресурсов».21
В первой половине 1990-х гг., когда государственный аппарат подвергался частым структурным реорганизациям, многие чиновники, стремясь обеспечить себе безбедное будущее, уходили в «свободное плавание» в частный сектор. Используя прежние связи, бывшие управленцы создавали государственные концерны, которые, подменяя государство, выполняли его функции. Грань между государственными и негосударственными структурами постепенно размылась.
18 Шопенгауэр А. Две основные проблемы этики: Афоризмы житейской мудрости / Пер. с англ. Минск, 1997. С. 260.
19 Соловьев В. С. Соч.: В 2-х т. М., 1988. Т. 1. С. 452.
20 См.: Левин М., Сатаров Г. Явление коррупции в России // Независимая газета. 1997. 2 окт.
21 Чичканов В. П. Особенности социально-экономической трансформации современной России // Вестник Поволжской академии государственной службы. Саратов, 2001. № 1. С. 48.
В конце 1990-х гг. прошлого столетия неоднократно предпринимались попытки отделить бюрократию от негосударственного сектора, но они не были доведены до конца. Каждый сотрудник государственного аппарата, помимо задач, которые перед ним ставит государство, имеет свои цели, свою личную мотивацию, очень редко соотнесенную с официальной и весьма редко соответствующую закону. Поэтому целью реформы государственной службы должно стать смещение мотиваций труда чиновников из «черных и серых секторов в более легальные сферы».22
«В зыбких песках современной России, когда демократическим структурам лишь предстоит сформироваться, новая политическая элита верит в то, что им, как и коммунистам, необходимо также держать в руках и экономическую власть. То, что на Западе воспринималось бы как конфликт интересов, новой элите представляется как естественное и благоприятное положение дел».23 Выступая в качестве «консультантов» предприятий и банков, многочисленные функционеры получают немалые дивиденды и гонорары. Тесная связь экономической и политико-административной элит приводит к их опасному сращиванию.
Учитывая то обстоятельство, что деятельность чиновника нередко связана с прохождением больших финансовых потоков, и исключая почву для противоправной деятельности органов власти, Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» предусматривает, в частности, такое направление осуществления административной реформы, как уход государства из экономической сферы.24
Доминирующий тип правовой культуры субъектов власти пока еще определяется ценностями «административного государства». Это естественно, так как именно он превалирует ныне в повседневной практике административного управления. В повседневных служебных отношениях чиновников должны осуждаться любые действия, которые могут привести к коррупции или создать ее возможность.
Антикоррупционную стратегию следует строить на всеобъемлющей административной реформе.
Необходимость реформирования государственной службы обусловлена не только проведением административной реформы и
22 Чиновник: от служения государству к обслуживанию общества // Общественные науки и современность. 2002. № 4. С. 13.
23 Куллудон В. Криминализация в российской политической элите // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. № 1 (22). С. 29.
24 Российская газета. 2003. 25 июля.
социально-экономических преобразований, не только потребностью государственного управления в целом, но и неудовлетворительным состоянием государственной службы. «Реформа государственного аппарата не является реформой, которую чиновники проводят для себя любимых. Повышение эффективности госслужбы, - подчеркивает помощник президента В. П. Иванов, - должно проводиться для того, чтобы развивалось гражданское общество, в том числе и за счет повышения доверия граждан к органам власти».25
В плане административной реформы, пишет М. Дмитриев, можно выделить три основные задачи: повышение прозрачности административных процедур, более четкое разделение политической и административной сфер деятельности чиновников, принимающих решения в обеих областях, а также проблему регулирования конфликта интересов.26
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» урегулированию конфликта интересов уделяется особое внимание. Это не случайно. Конфликт интересов коррупционно опасен. Конфликт интересов есть всегда, когда личная заинтересованность чиновника влияет или может повлиять на беспристрастное исполнение служебных обязанностей. К конфликту интересов могут привести следующие обстоятельства: ненадлежащая выгода, интересы вне государственной службы, политическая деятельность, подарки, уязвимость чиновника, злоупотребление и использование служебного положения, интересы по завершении службы, отношения с бывшими коллегами и т. д.
В Законе предприняты и такие антикоррупционные меры, как подача сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в кадровую службу государственных органов; установление ограничения после увольнения с гражданской службы. Бывший чиновник в течение двух лет не может замещать должности в организациях, если он имел отношение к функциям управления этих организаций в рамках госслужбы.
Процессы воздействия государства на общественные процессы нельзя недооценивать. Необходимо установить характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и других сферах. Для этого следует учитывать факторы, влияющие на объем управления. Особое внимание следует уделить специфике государственного
25 «Трудовой кодекс» для чиновника // Российская газета. 2004. 31 июля.
26 См.: Из центра стратегических разработок: Материал к семинару на тему «Реформа исполнительной власти» // Право и власть. 2001. № 1. С. 144.
воздействия на публичный и частный секторы. Это позволит определить функции государства в разных сферах, установить «долю» государственных функций, выполняемых исполнительной властью, и разработать «наборы» функций для ее органов.27 Прав Я. Кузьминов и в том, что в ближайшее время невозможно изъятие государства из сферы местного самоуправления, поскольку власть на местах пока еще не является автономной.
Многие проблемы заключаются в процедурах государственного управления. Когда через чиновника проходят большие финансовые потоки, даже морально устойчивому служащему порой трудно удержаться от того, чтобы не воспользоваться сложившейся ситуацией. Чтобы не было стимулов воровать и мздоимствовать, чиновники не должны определять: быть или не быть трансфертам в регионах; экспортные квоты; тарифные скидки (как на железнодорожном транспорте); возможность индивидуальной реструктуризации долгов; преференции в обслуживании бюджетных счетов; льготность финансирования и т. д.28 Там, где федеральные органы все-таки вынуждены принимать решения, они обязаны это делать на основе четких, прозрачных, утвержденных правил и правовых процедур. Строго говоря, чиновники должны только оформлять решения, руководствуясь нормативно закрепленными правилами.
Чрезвычайно опасной тенденцией является трансформация занятых на государственной службе в закрытое сообщество влиятельных, бедных и обиженных людей. Государственные служащие действуют в рамках определенных экономических реалий. Эти определенные экономические реалии часто предполагают необходимость заботиться о своих финансовых фондах, без которых никакая эффективная властная деятельность невозможна.
Учитывая ту колоссальную социальную дифференциацию, которая реально сложилась в нашем обществе, и то, что разрыв между наиболее богатыми и наиболее бедными слоями населения у нас достигает не десятков, а сотен порядков, властные субъекты для эффективной работы должны иметь определенную материальную базу. Мы не можем абстрагироваться от того, что существующие возможности нашего государства не могут обеспечить им полностью материальную базу, которая избавляла бы их от необходимости думать о том, как поддерживать свою работу. Вместе с тем
27 Там же.
28 См.: Николаев И., Шульга И. Главное в административной реформе // Общество и экономика. 2003. № 1. С. 76.
увеличение зарплаты чиновникам, по меткому замечанию политологов, может быть очень болезненно воспринято народом. И здесь многое зависит от поведения самих государственных служащих. Политолог С. Марков в связи с этим предложил возродить моральные принципы для бюрократии, которые должны сильно отличаться просто от чувства гордости, испытываемого чиновником, облеченного властью.29
Нравственная составляющая властной деятельности определяет уровень социальности и демократичности государства, его авторитет. Моральный фактор играет особую роль в формировании объективной общественной оценки проводимых в России реформ, поведения государственных служащих и должностных лиц.
К сожалению, в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция снижения нравственных качеств субъектов власти. Социологические опросы показывают, что государственные служащие в большинстве своем неправильно понимают моральные нормы служебного поведения либо сознательно нарушают их.30 Актуализирует проблему тот факт, что прежние нормы административной морали, хотя и далекие от совершенства и порождавшие много издержек, все же регулировали поведение госслужащих и ставили некоторые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. Сегодня на их месте возник моральный вакуум с присущими ему цинизмом и коррупцией.
При разрушении ключевых моральных качеств чиновников в определенной мере теряет смысл их профессиональное обучение этике, праву. В этом случае должностные нарушения совершаются не столько по незнанию, сколько в силу расхождения между провозглашаемыми и утвердившимися принципами. Обращает на себя внимание гипертрофированный рост микрополитики в стране, что напрямую связано с нравственной деградацией общества и правящей элиты.
Одним из направлений повышения нравственности субъектов власти является принятие этических кодексов. Этические кодексы (или кодексы поведения) особенно важны для развития самоконтроля, а также для управления «серыми зонами», профилактики должностных преступлений.
29 См.: Дульман П. Повестка дня для президента: Будущего народного избранника ожидает минимум девять реформ // Российская газета. 2004. 10 марта.
30 См.: КомлеваВ. В. Профессиональная этика государственных служащих в условиях реформирования государственной службы // Российская бюрократия: состояние и тенденции развития: Социология власти: Вестник социологического центра РАГС. № 1. М., 2004. С. 109-115.
Все опасные действия на грани фола должны быть обнесены красными флажками, обозначены, названы. Легче действовать правильно, если человек знает, какого поведения от него ждут. Между тем «зон безответственности» много, они плодят массовый чиновничий произвол. Необходимо принять кардинальные меры для развития самоконтроля служащих, а также для управления «серыми» зонами и сферами, не регламентированными законом и организационными требованиями. Этические кодексы могут сыграть важную роль в установлении нравственных параметров поведения чиновников, позволят исключить конфликт интересов. Они должны опираться не только на воспитательные меры и общественное мнение, но и предусматривать конкретную ответственность.
В январе 2003 года первым Всероссийским съездом адвокатов был принят Кодекс профессиональной этики адвоката. Судейское сообщество в конце 2004 года на VI съезде приняло Кодекс судейской этики. Правление Федеральной нотариальной палаты утвердило «Профессиональный кодекс нотариусов РФ».
Давно назрела необходимость принятия Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации, проект которого уже рассматривался Государственной Думой. Принятие Кодекса депутатской этики (проект разрабатывается в Государственной Думе) также ждет своего часа.
В жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать. В этом случае и может осуществляться «управление по усмотрению», когда управляющий самостоятельно избирает наиболее целесообразный в данной ситуации вариант поведения или решения. Именно там, где чиновник при решении вопросов, затрагивающих интересы людей, действует по личному усмотрению, пышным цветом расцветает злоупотребление служебным положением.
Ю. Н. Старилов обращает внимание на то, что в настоящее время актуальна проблема всякого усмотрения, несмотря на то, что уже принято множество законов, устанавливающих барьеры для произвольного управления в различных сферах государственной и общественной жизни. «Судебное или законодательное усмотрение является источником злоупотребления властью ничуть не меньше, чем усмотрение административное. В той или иной степени всякое действие или решение органов государственной или муниципальной власти можно рассматривать
сквозь призму “усмотрения”».31
В литературе справедливо подчеркивается, что у чиновника по должности есть немалые права, они могут использоваться не только для «злоупотреблений», чего боятся сегодня многие, но и для осуществления тех необходимых и полезных дел, ради которых существует государственный аппарат, государственные органы, государственные служащие. «Чиновник, работающий только в силу возложенных на него обязанностей, создающий в рамках обязанности “нечто позитивное” - фигура довольно унылая, и такой чиновник вряд ли нужен обществу».32 И здесь многое зависит от уровня нравственного сознания субъекта власти.
Любому виду государственной деятельности присущи свои разновидности усмотрения. Законотворчество выступает первичным в отношении других видов деятельности, поэтому усмотрение законодателя достаточно широко, поскольку он «связан» конституционными нормами и воплощает в законе меру государственной целесообразности.33 Следует добавить, что усмотрение в сфере правотворчества в целом является наиболее свободным. Правотворцы связаны не только и не столько нормами Конституции и права вообще. Пределы правотворческого усмотрения определяются и иными социальными ориентирами: моралью, религией, нормами обычного права, национальными и культурными особенностями, фундаментальными ценностями, укладом жизни общества, его социальными потребностями, интересами и т. д.
Усмотрение в судебной деятельности, по утверждению А. Барака, есть полномочие, данное лицу, обладающему правом выбирать между двумя или более альтернативами, когда каждая из них законна. Таким образом, судебное усмотрение находится строго в рамках закона.34
Административное усмотрение по сравнению с судебным имеет более широкие рамки. Его нельзя отождествлять только с формализованными действиями субъекта. Огромную роль здесь играет субъективный фактор, поскольку правоприменителей даже по количественному критерию гораздо больше, чем, например, судей. В сфере исполнительной власти очевиден
31 Старилов Ю. Н. Административное право - на уровень правового государства. Воронеж, 2003. С. 44.
32 Мальцев Г. В. О субъективных публичных правах // Интерес в публичном и частном праве. М., 2002. С. 15.
33 Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 74.
34 См.: Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Рец.: А. Барак. Судейское усмотрение // Правоведение. 2003. № 3. С. 258-264.
большой объем деятельности и ее динамизм, и, конечно, инвариантность поведения всех ее участников.
Административное усмотрение взаимосвязано с судебным. Во-первых, административное и судебное усмотрение всегда должны осуществляться в рамках закона. Во-вторых, они должны сообразовываться с развитием общественных отношений. В-третьих, принятый на основе административного или судебного усмотрения акт должен преследовать ту цель, для достижения которой законодатель дал субъекту применения возможность действовать по своему усмотрению. В-четвертых, акт применения нормы, принятый на основе административного или судебного усмотрения, как правило, должен содержать в себе мотивы, побудившие орган или должностное лицо воспользоваться правом усмотрения, что является важной гарантией от возможных злоупотреблений со стороны правоприменительного органа. В-пятых, нередко судебное решение, принятое на основе судебного усмотрения, реализуется с помощью усмотрения административного. В подобных ситуациях, как верно отмечают И. Н. Сенякин и Г. З. Климова, судебное и административное усмотрение неразделимы.35 На данном этапе развития общественных отношений административное и судебное усмотрение все больше смыкаются, поскольку управленческая деятельность реализуется во всех ветвях власти.
В то же время, деятельность по усмотрению, осуществляемая органами управления, принципиально отличается от подобной деятельности судов. Во-первых, закон чаще предоставляет возможность действовать по усмотрению органам государственного управления, нежели судебным. Во-вторых, границы судебного усмотрения по сравнению с административным значительно уже.
Необходимо отметить, что этический аспект проблемы наиболее рельефно проявляет себя в моментах соприкосновения личного усмотрения и злоупотребления правом. Важно, на наш взгляд, определить те пределы и границы, за которыми заканчивается свобода правоприменителя и начинается произвол, а также обозначить моральные мотивы, в соответствии с которыми субъект, применяющий норму, действует по собственному усмотрению в случаях пробелов в праве.
В свете сказанного актуализируется проблема нравственных критериев ограничения прав и свобод личности. Ограничивая в необходимых
35 См.: Сенякин И. Н., Климова Г. З. Реабилитация как правовой институт (вопросы теории и практики). Саратов, 2005. С. 293.
случаях права и свободы, государство во все времена (а в кризисные тем более) должно заботиться о защите нравственности. В противном случае ограничения могут оказаться несправедливыми и неоправданными. Как верно подмечено, следует помнить, что передавая своим представителям часть властных полномочий и смиряясь с неизбежностью ограничения (а в некоторых случаях и изъятия ) целого ряда прав и свобод, члены общества не утрачивают возможности определенного влияния на деятельность государственной власти и после ее избрания.36
К некоторым видам профессиональной деятельности в обществе предъявляются повышенные моральные требования. Это связано в первую очередь с принятием ответственных решений, и возникающими в этой связи юридическими последствиями. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо сформулированы требования к поведению чиновников, в числе которых
- не совершать проступки, порочащие их честь и достоинство, проявлять уважение к обычаям и традициям народов России, быть корректными и внимательными в обращении с гражданами. Нравственные качества судьи (честность, добросовестность, чувство совести, долга, справедливость), предъявляемые к кандидатам в судьи и судьям, также опираются на нормы действующего законодательства.
Что касается следователей, прокуроров, то таких развернутых характеристик их моральных качеств в законе не содержится. Закон о прокуратуре Российской Федерации устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть назначены граждане, «обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами».
Нравственное содержание правоохранительной деятельности обусловлено не только этическими началами законодательства, но и моральными требованиями, которые предъявляются к лицам, служащим в органах милиции, суда, прокуратуры, адвокатуры.
Правоохранительная деятельность обладает известной спецификой, которая обусловлена необходимостью применения мер принуждения, специальных средств и даже вторжения в частную жизнь граждан. Работники ОВД, в частности, должны хорошо ориентироваться не только в юридических актах и решать элементарные правовые вопросы, но и иметь представление о содержании таких основополагающих международных
36 См.: Ромашов Р. А., Тищенко А. Г. Правовая культура: ценностный аспект // Правовая культура. 2006. № 1. С. 9.
документов, как «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» (1979), «Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме» (1988), «Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами для поддержания порядка» (1980), «Основные принципы обращения с заключенными» (1990) и др., поскольку в их основу положено одно объединяющее начало: уважение чести, достоинства, личной неприкосновенности человека.37
«В России право и мораль, политика и нравственность, - отмечает Президент В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию, - традиционно признавались понятиями близкими и соотносимыми. Во всяком случае, их взаимосвязь была декларируемым идеалом и целью».38 Наиболее рельефно взаимопроникновение права и морали находит отражение в деятельности правоохранительных органов, которая может рассматриваться как с точки зрения этического анализа поведения правозащитника, так и с точки зрения уровня его правовой культуры.
Правовая культура, понимаемая как знание закона, отношение к нему и практическая деятельность по его реализации, требует личностноозабоченного отношения к определенному правовому факту, вследствие чего и она, в результате, приобретает значение высшей нравственной
39
ценности.39
За период реформ немало сделано в области демократизации и гуманизации законодательства, регулирующего правоохранительную деятельность. В частности снята всегда висевшая над ними ответственность за политическую интерпретацию закона в правоприменительной деятельности. В «Положении о службе в органах внутренних дел Российской Фе-дерации»40 разъясняется порядок защиты законности и способы борьбы с преступностью. Там сказано следующее: «При получении приказа или указания, явно противоречащего закону, сотрудник органов внутренних дел обязан принять меры к исполнению закона».
37 См.: Мехович А. М., Мордовец А. С., Силантьева А. В. Законность и уважение прав человека в деятельности органов внутренних дел // Правоведение. 1999. № 3. С. 160.
38 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Текст выступления президента РФ Владимира Путина перед депутатами Федерального Собрания в Кремле
25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.
39 См.: Баранов П. П., Окусов А. П. Аксиология юридической деятельности. Ростов н/Д., 2003. С. 74, 80.
40 Положение о службе в органах внутренних дел // Российская газета. 1993.
13 февраля.
Правоохранительные органы: прокуратура, суд, милиция и т. д., выполняя закон, призваны ориентироваться единственно на обеспечение прав и свобод граждан, независимо от их вероисповедания, национальной принадлежности, политических взглядов.41 Субъективные права и юридические обязанности являются не только правовыми, но и важнейшими моральными категориями. Они выступают как определители меры возможного и должного поведения, нравственного и безнравственного, справедливого и несправедливого. По ним можно судить о направленности жизненных позиций и целей человека, его моральной свободе. В литературе отмечается: «То, что в науке называется естественным правом, по своему содержанию выглядит как накопленная за многовековую историю человеческим разумом система нравственных ценностей, идей о свободе, общем благе и справедливости в общественной жизни».42
В воспитательном процессе, как верно подмечено, не учитывается, что нравственная и культурная воспитанность составляют существенную часть профессиональной деятельности работника милиции, особенно в службах, осуществляющих постоянные контакты с населением (участковые уполномоченные, патрульно-постовая служба, ГАИ), где по данным исследований, основная часть служебных обязанностей непосредственно включает вопросы культурного и нравственного характера и где сотрудник милиции выступает как судья и арбитр в доправовой сфере (то есть в области отношений, определяемой прежде всего нравственными нормами и требованиями культуры). В частности, низкая юридическая грамотность и примитивная нравственность особенно пагубны при работе сотрудников в условиях митинговой демократии и с представителями неформальных объединений, результатом чего являются устаревшие стереотипы действий (пресечение и задержание), причем зачастую при этом берут верх амбиции и предвзятость, а не требования службы и социальная полезность.43
В некоторых случаях этические нормы работников правоохранительных органов должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы, так как их моральная нечистоплотность может серьезно
41 См.: Баранов П. П., Окусов А. П. Аксиология юридической деятельности. С. 51.
42 ВопленкоН. Н. Право в системе социальных норм. Волгоград, 2003. С. 67.
43 См.: Индык А. Г. Нравственно-правовое воспитание сотрудников органов внутренних дел как элемент структуры нравственно-правовой культуры // Актуальные проблемы теории и истории государства и права: Материалы международной научнотеоретической конференции. Санкт-Петербург, 24 декабря 2003 года. Часть 1 / Под общ. ред. В. П. Сальникова, Р. А. Ромашова. СПб., 2004. С. 202.
дискредитировать любые благие намерения властей. Следовательно, необходимо, с одной стороны, возможно более полное правовое регулирование деятельности органов милиции, прокуратуры, суда. С другой стороны, только максимум гражданской свободы может обеспечить максимум свободы нравственной.
Так, при всех рассуждениях по поводу судейской этики нельзя упускать из виду того, что излишние требования могут затронуть независимость судей. Ведь судейская этика, если она касается профессиональной деятельности, предназначена не только для диалога судьи с самим собой. Она может стать предметом внедрения непосредственно политиками, СМИ или общественными объединениями. Идеологизированная или/и казуистическая судейская этика может стать предлогом мелочной опеки судей со стороны их начальства, что несовместимо со статусом независимости судей. Правда, здесь следует иметь в виду, что при выполнении этой функции начальники всегда являются частью исполнительной власти, даже если это судьи по своему статусу. Решения, которые принимают начальники, не являются решениями правосудного органа.
Правоохранительная деятельность схожа с деятельностью управленца, так как она связана с реализацией властных полномочий и направлена на достижение строго определенных результатов. Работники правоохранительных органов, как и чиновники других направлений, целиком должны отдаваться своему делу. Для правовой эффективности не имеет значение, регулируется ли деятельность судей и государственных служащих одинаковым образом, т. е. в отдельности для каждой категории, или, как это имеет место, например, в Германии, путем законодательных ссылок в Законе о статусе судей на нормы, регулирующие правовое положение государственных служащих.44
Из вышеизложенного следует, что главной задачей сегодня является необходимость найти ту грань, которая обеспечит наибольшую нравственную составляющую в функционировании как отдельных работников правоохранительных органов, так и всего аппарата в целом.
Необходима такая логика реформ, при которой выиграли бы представленные в государственном аппарате силы, более других заинтересованные в развитии страны, в формировании гражданского общества. Это так называемое «новое» чиновничество. Оно гораздо больше связано с мобильными общественными силами, бизнесом. Поэтому имеет
44 См.: Этика судей: Пособие для судьи / Под ред. Н. В. Радутной. М., 2002. С. 136 -137.
шансы на успех та реформа, в которой данный слой что-то выиграет для себя лично и, что еще важнее, сможет эффективно реализовать свои функции. Такую реформу, ориентированную на рационализацию и эффективность, называют технократической.45
Административная реформа должна нести в себе мощный нравственный заряд. К сожалению, пока еще не все предпринимаемые шаги отвечают указанному требованию. Так, по справедливому замечанию Ю. Н. Старилова, в стране практически полностью отсутствует борьба с идеологией «административного ресурса». «Напротив, очень часто,
- подчеркивает ученый, - административный ресурс связывается с потребностями достижения “благих” целей как в политике, так и в сфере публичного администрирования. Можно с уверенностью утверждать, что использование так называемого административного ресурса -противозаконное мероприятие в административной практике, и оно должно находить соответствующее правовое и моральное осуждение».46
Сегодня на первый план должны выходить такие грани правовой культуры служащих, как ответственность за свои действия, способность к согласованию противоречивых интересов, отказ от идеологии и психологии «исправителей человечества». Настало время рассматривать правовую культуру политика не как одно из проявлений его общей культуры, а как некий интегральный результат его деятельности.47
Показателем культуры властвующего лидера является эффективность проводимой им политики, особенно в отношении прав и свобод личности. Имеет смысл говорить о повышении уровня правовой культуры российского чиновника лишь тогда, когда он научится уважать права человека и гражданина, будет относиться к ним как к высшей социальной ценности. «Уважение» во всем его многообразии обладает значительным моральным весом. Оно будет действенным, если станет неотъемлемой составной частью правосознания и правовой культуры общества; будет признано наукой, общественным мнением в качестве цели, задачи, принципа права,
45 См.: Из центра стратегических разработок: Материал к семинару на тему «Реформа исполнительной власти». С. 144.
46 СтариловЮ.Н.Административнаяреформа:итогипервогоэтапавадминистративно-правовом измерении // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Всероссийская научно-практическая конференция, Воронеж, 14-15 ноября 2003 г.: Пленарное заседание. Воронеж, 2004. Вып. 2. С. 138. Сер. Юбилеи, конференции, форумы.
47 См.: Личность. Политика. Мораль: Конференция в Воронеже // Государство и право. 1992. № 5. С. 148.
государства, его органов и должностных лиц.48
Растет необходимость разработки такой концепции развития деятельности государственных служащих, которая отражала бы не только современные, но и прогнозируемые социальные и государственные потребности, включая и моральную сторону проблемы. Главное, чтобы в воспитательную работу были включены закономерности нравственного формирования личности государственного служащего.
48 См.: Мордовец А. С. 1) Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996; 2) Уважение как универсальный принцип прав человека и гражданина // Уважение как принцип деятельности правоохранительных органов. Саратов, 2004. С. 3-14.
