CC BY
146
УПРАВЛЕНИЕ ВУЗОМ
3. Аликперов И. Формирование имиджа образовательного учреждения: западный и российский варианты // Международные отношения в развитии социально-экономических процессов в странах СНГ: Материалы международной научно-практической конференции 14—15 июня 2001 года. Омск, 2001. URL: http: // www. prof.msu.ru/publ/omsk/53.htm (дата обращения: 10.06.2010)
4. Браун Л. Имидж — путь к успеху. СПб.: Питер, 2001.
5. Дагаева Е.А. Маркетинговые коммуникации как способ конструирования имиджа негосударственного вуза // PR в образовании. 2008. № 4.
6. Дагаева Е.А. Структура имиджа высшего учебного заведения // PR в образовании. 2007. № 3.
7. Даниленко Л. В. Менеджмент имиджа образовательного учреждения. URL: http: // www.marketologi. ru/lib/danilenko/mana_image. html (дата обращения: 10.06.2010).
8. Донская Л.Ю. Роль имиджа в общении и деятельности преподавателя высшей школы. URL: http: // www. science.ncstu.ru/articles/hs/09/psych/26.pdf/file_download (дата обращения: 10.06.2010).
9. Звездочкин Ю.Ю. Имидж-система университета / Ю.Ю. Звездочкин, Б.Ю. Сербиновский; Юж. федеральный ун-т. Новочеркасск: ЮРГТУ (НПИ), 2009.
10. Зуева Е.И. Подходы к формированию имиджа образовательного учреждения // Сборник статей к четвертой международной научно-теоретической конференции «Образование и наука в третьем тысячелетии»/Алтай-ский экономико-юридический институт. URL: http: //www.aeli.altai.ru/nauka/sbomik/2002/zueva. html (дата обращения: 8.06.2010).
11. Измайлова Е.А. Формирование маркетинговой коммуникационной политики и позитивного имиджа вуза на рынке образовательных услуг. Дис.... канд. экон. наук: 08.00.05: СПб., 2005.
12. ИщуковаИ.Ю., Профессиональная этика преподавателя. URL: http: // www.kkt41file.narod.ru/psiholog/profetika. doc (дата обращения: 11.06.2010).
13. Карпов Е.Б. Имидж в образовании // PR в образовании. 2003. № 6.
14. Козлов А. В. Конкурентоспособность выпускника вуза на рынке труда // Сборник научных статей «Глобальный экономический кризис: реалии и пути преодоления», СПб.: Институт бизнеса и права, 2009.
15. Меньщикова В.В. Регуляция взаимоотношений организации с общественностью службами Public Relations (Соц.-психол. аспект): Дис.. канд. психол. наук. М., 1998.
16. МоисееваН.К. Маркетинг и конкурентоспособность образовательного учреждения // Маркетинг. 1999. № 5.
17. Пискунова Т.Н. Условия и факторы формирования позитивного имиджа общеобразовательного учреждения. Дис.. канд. психол. наук. М., 1998.
18. Трубников В.В. Позитивный имидж российского образования и его социальная значимость. URL: http:// www.statebrand.ru/upload/files/doc (дата обращения: 10.06.2010).
19. http://mon.gov.ru/str/mon/mis/(датаобращения: 6.09.2010).
20. http://slovari.yandex.ru (дата обращения: 6.09.2010).
УДК 338.2
I НОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ I РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Черникова Людмила Ивановна, кандидат экономических наук, доцент,
зав. кафедрой «Финансы», tariff2004@mail. ru,
Заернюк Виктор Макарович, кандидат экономических наук, доцент, zvm4651@mail. ru, ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г. Москва
Reforming the financing of educational institutions causes the appearance of new mechanisms. The article describes and assesses the objectivity and compliance of the two main points of criticism concerning the changes in the mechanism of financial support for Russian education with global experience.
Реформирование финансирования образовательных учреждений определяет появление новых механизмов. В статье дается оценка объективности и соответствия мировому опыту критических высказываний, касающихся изменения механизма финансового обеспечения российского образования.
Key words: financing, the mechanism, formation Ключевые слова: финансирование, механизм, образование
52 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2011/№ 1
Новые механизмы финансирования российского образования
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 25 мая 2009 года Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2010—2012 годах была поставлена задача совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений. В качестве основного направления совершенствования межбюджетных отношений указывается необходимость реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, обеспечение перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг.
Направления совершенствования межбюджетных отношений конкретизированы в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 года, а также в Плане мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009—2010 годах, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2009 года № 1862-р. Государственные и муниципальные органы власти сейчас осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Многими исследователями отмечается, что в существующем правовом статусе у бюджетных учреждений Российской Федерации отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Наряду с этим отмечается высокая степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений — как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан — потребителей государственных (муниципальных) услуг.
В последние годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007—2009 годах всех постановлений, необходимых для реализации данного закона.
Однако на практике за три года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне число созданных автономных учреждений составило всего 4 единицы. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др. [6]). По данным анализа, проведенного Институтом экономики города, на 1 июля 2009 года на региональном и муниципальном уровнях существовало не менее 755 автономных учреждений [2]. Вместе с тем в ряде территорий проведение экспериментов по созданию автономных учреждений не было признано перспективным [7].
Таким образом, ранее закрепленные правовые механизмы не реализованы на практике, что не позволяет решать проблемы оптимизации бюджетной сети.
В связи с совершенствованием правового положения государственных учреждений для повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 88-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1]. Закон ввел новое разделение госучреждений в стране и радикальные изменения в финансировании таких организаций, как школы, детские сады, больницы и др. Согласно документу, все государственные и муниципальные учреждения разделяются на два типа: казенные (новый тип государственных и муниципальных учреждений) и бюджетные учреждения.
Казенные учреждения — государственные (муниципальные) учреждения нового типа, которые будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого уч-
53
УПРАВЛЕНИЕ ВУЗОМ
реждения несет собственник его имущества. Согласно закону, перечень казенных учреждений ограничен. В их числе — разнообразные военные ведомства, следственные изоляторы, исправительные учреждения, психиатрические больницы, лепрозории, учреждения ряда федеральных ведомств, в том числе Федеральной службы безопасности, противопожарной, миграционной и таможенной служб и т. д. Все остальные госучреждения получат статус автономных и так называемых новых бюджетных учреждений. Для этого вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы.
Автономное учреждение избавляется от необходимости отчитываться перед государством по заработанным средствам, а также получает право распоряжаться всем своим имуществом, за исключением особо ценного. При этом государство не несет ответственности за такое учреждение.
Новые бюджетные учреждения будут финансироваться на основе государственного задания в форме субсидии, а заключать крупные сделки смогут только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета). Бюджетное учреждение не будет иметь права открывать счета вне казначейской системы. Порядок ведения бухгалтерского учета в таких организациях будет устанавливаться Минфином России. Закон лишает бюджетные учреждения права распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества. К бюджетным учреждениям отнесены медучреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения.
Установлено, что бюджетное учреждение не может быть подвергнуто банкротству, но при накоплении долгов, превышающих предельно допустимые значения, с его руководителем может быть расторгнут трудовой договор в одностороннем порядке (п. 6 ст. 9 Закона № 83-ФЗ). Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него в оперативном управлении имуществом как закрепленным за бюджетным учрежде-
нием собственником, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в банках, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом автономные учреждения могут открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета в территориальных органах федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ.
Федеральным законом предопределена теснейшая связь двух направлений реформирования бюджетного сектора: с одной стороны — реструктуризация бюджетных учреждений и с другой — внедрение методов бюджетирования, ориентированных на результат. Содержанием реформирования стал переход от финансирования собственно бюджетных учреждений к финансированию предоставляемых ими услуг.
До последнего времени бюджетные заявки министерств и ведомств основывались на расчете стоимости текущего функционирования подведомственных им отраслей или секторов экономики и социальной сферы, скорректированные на инфляцию, изменения в законодательстве и структуре бюджетной сети. Вследствие этого бюджетная политика имела крайне консервативный характер: фактически из года в год воспроизводились однажды сложившиеся пропорции финансирования. При этом бюджетные учреждения были заинтересованы потратить бюджетные средства до конца финансового года и обосновать увеличение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения напрямую отсутствует, осуществляется содержание действующей сети учреждений, а не объема услуг (ст. 161, 221 БК РФ).
Согласно принятому закону, финансовое обеспечение выполнения госзадания будет осуществляться путем предоставления субсидии на его выполнение. Госзадание устанавливает показатели эффективности, объема, категории получателей госуслуги и результаты от оказания услуг. Таким образом, устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы. Остатки субсидий на конец финансового года, предоставленных бюджетному учреждению на выполнение госзадания, остаются в распоряжении бюджетного учреждения (п. 10
54 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2011/№ 1
Новые механизмы финансирования российского образования
ст. 19 Закона). Это позволяет связать финансовое обеспечение с результатом и показателями эффективности оказания услуги, создать мотивацию для экономии средств.
Принятию данного закона предшествовала весьма острая дискуссия. Критики законопроекта (например, Александр Привалов, научный редактор журнала «Эксперт») считают, что государство снимает с себя ответственность за социальную сферу, и что «с принятием закона вступит в силу полномасштабное сплющивание бюджетной сферы. Повальная коммерциализация бюджетной сферы безумна — во всяком случае, в предлагаемом бесхитростном виде» [9]. Думская оппозиция законопроект не поддержала, посчитав, что перевод социальных учреждений на рыночные отношения может привести к их приватизации и исчезновению бесплатных услуг. По мнению экономиста Оксаны Дмитриевой, члена комитета по бюджету и налогам Госдумы, «единороссы, проталкивающие эти поправки, готовят бесплатную ползучую приватизацию учреждений образования, науки и медицины» [10].
Довольно жестко высказались даже комитеты ГД, возглавляемые представителями партии «Единая Россия», — комитет по собственности, комитет по земельным отношениям, и, естественно, комитеты по здравоохранению и по образованию. Комитет по законодательству выступил с наиболее жесткой критикой обсуждавшегося закона, отметив, что «по существу, закрепление в законе предлагаемого типа бюджетного учреждения размывает саму конструкцию учреждения, поскольку по объему предоставляемой ему правоспособности оно представляет собой фактически разновидность коммерческой организации» [10].
Председатель Совета Федерации Сергей Миронов при голосовании в СФ назвал этот закон «приговором неимущим» [11]. Отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений и переход на субсидирование государственного задания, сказал он, сделает платными многие социальные услуги, которые до сих пор были бесплатными. Очень настораживает, отметил он, что столь масштабная реформа со многими подводными камнями и опасностями вновь готовится в спешке, без широкого обсуждения с общественностью, без выяснения и учета мнения самих граждан. Члены Общественной палаты РФ хотя и поддержали необходимость рефор-
мирования работы учреждений, но их возмутил «келейный» процесс подготовки проекта без участия гражданского общества, хотя эта реформа затронет более 100 млн россиян. Общественную палату насторожила также непродуманность механизма реализации закона, отсутствие необходимой для этого нормативной базы [11].
Как показывает анализ международного опыта финансирования образования, в большинстве стран мира признано, что повышение качества образования и увеличение возможностей его получения требуют повышения не только объема расходов, но и эффективности использования имеющихся ресурсов. В основе политических решений о балансе между государственными и частными ресурсами финансирования различных образовательных возможностей заложен основной принцип, заключающийся в том, что система должна обеспечивать обучение в течение всей жизни; достижение этой цели потребует определенного времени. Необходима также уверенность, что любая принятая система финансирования будет работать в течение долгого времени.
Сложившиеся в последние годы в развитых странах Запада основные финансово-экономические модели образования, такие, например, как модель образования, ориентированная на свободный рынок (США, Япония, Австрия отдельные страны Азии, Африки, Южной Америки, в некоторые страны Восточной Европы), как модель, основанная на принципах государственного рынка (Великобритания, Испания, Италия) обосновывают необходимость ограничения государственных расходов и расширения привлечения собственных финансовых средств обучающихся в высшую школу. Эти модели образования нацелены на постепенное сокращение государственного финансирования с одновременным увеличением доли частного финансирования, в первую очередь за счет самих потребителей. И только финансово-экономическая модель образования, используемая большинством стран Западной Европы (Германия, Норвегия, Дания, Австрия, Франция, Швеция, Финляндия и др.), исходит из главной роли государства в финансировании профессионального образования [3].
По данным проведенного в 2005 году исследования [2], расходы на образование составляли 5% мирового ВВП, средства частного сектора — около 20% расходов, чаще всего в форме
55
УПРАВЛЕНИЕ ВУЗОМ
платы за обучение, пожертвований, субсидий, ссуд и инвестиций со стороны преподавателей, родителей, корпораций, кредитных организаций, объединений, негосударственных организаций. Необходимо полноценное сотрудничество государственного и частного секторов. В большинстве стран мира финансирование образования происходит исключительно из сотрудничества государственного и частного секторов.
Исключительная важность принятых решений по образованию на государственном уровне определила то, что в большинстве стран указанные решения стали итогом длившейся много лет дискуссии о финансировании системы массового образования. Так, в Великобритании отдельные механизмы государственного финансирования начали активно обсуждаться и внедряться в 1988—1992 годах, и только в 1997 году, то есть по истечении 5 лет, правительство Великобритании объявило о планируемых радикальных изменениях в финансировании высшего образования [3].
Что касается рассматриваемого нами Федерального закона, то к подготовке его проекта рабочая группа при Правительстве Российской Федерации, с участием представителей федеральных органов государственной власти, ГУ ВШЭ приступила после принятия Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 года. Подготовленный рабочей группой законопроект был внесен 31 декабря 2009 года Правительством РФ в Госдуму РФ и размещен на сайте Госдумы, направлен на рассмотрение и обсуждение всем субъектам Российской Федерации, а также в Счетную и Общественную палаты. Таким образом, с момента начала работы над данным Законопроектом до передачи его на обсуждение прошло всего 3 месяца, а на само обсуждение потребовалось еще 4 месяца, в то время как в других странах эти процедуры занимали годы.
Следует обратить внимание и на слишком короткий срок переходного периода, предусмотренного уже подписанным Федеральным законом — до 1 января 2011 года, по истечении которого вступят в силу все ключевые нормы законопроекта, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспече-
ния учреждений различных типов. Такой жесткий срок установлен несмотря на отсутствие конкретных механизмов реализации реформы, разработанных нормативных правовых актов федеральных государственных органов. По этому поводу свое отношение высказали многие авторы, например представители Общественной палаты РФ. Первый проректор Высшей школы экономики Лев Якобсон справедливо назвал закон «новой рамой для картины, которая еще не написана» [11].
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 5 марта 2010 года № 296-р в конце июня 2010 года установлены требования к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, порядок определения платы за оказание бюджетным учреждением гражданам и юридическим лицам услуг, относящихся к основным видам деятельности бюджетного учреждения. В августе 2010 года определен порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности подведомственных государственных учреждений, установлен порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, установлены предельно допустимые значения просроченной задолженности бюджетного учреждения, превышение которой влечет расторжение трудового договора с руководителем бюджетного учреждения, установлен порядок осуществления бухгалтерского учета и порядок составления и представления бухгалтерской отчетности бюджетными учреждениями и др.
В сентябре 2010 года Минфину России поручено установить порядок санкционирования расходов федеральных бюджетных учреждений, источником которых являются субсидии, определить порядок размещения Федеральным казначейством на официальном сайте в сети Интернет информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества.
Анализ путей реструктуризации бюджетной сети и перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг в области образования, сформулированные в Федеральном законе от 8 мая 2010 года
56 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2011/№ 1
Новые механизмы финансирования российского образования
№ 88-ФЗ, хода его обсуждения специалистами, политиками и общественностью, а также механизмов его реализации, позволяет сделать следующие выводы.
1. В большинстве стран мира в области финансирования образования признается важность полноценного сотрудничества государственного и частного секторов. Предоставление российским образовательным учреждениям большей самостоятельности с расширением набора возможных инструментов финансирования смогут повысить эффективность образовательных услуг.
2. Подготовка и обсуждение законопроекта по оптимизации бюджетной сети, включа-
ющей образовательную сеть, изменению механизмов их финансового обеспечения с расширенным объемом прав фактически были проведены за 7 месяцев, в то время как в других странах эти процедуры занимают годы.
3. Для тщательной отработки нормативно -правовой базы по механизмам реализации реформы, для апробирования основных положений закона о правовом положении государственных (муниципальных) учреждений, создающих гарантии успешной реализации Федерального закона № 88-ФЗ, переходный период следовало бы продлить.
Литература
1. Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 88-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
2. Жигалов Д. Государственные задания автономным учреждениям (расчет объема финансового обеспечения) // Бюджет. 2010. январь (http: // bujet.ru / article / 69230.php).
3. Williams G. Current debates on funding of mass higher education in the United Kingdom // European Jornal of education. Oxford, 1998. Vol. 33, № 1. P. 77—87.
4. Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования: Монография. М.: Изд-во «Готика», 2005.
5. Отраслевые, секторальные и региональные особенности реформы бюджетных учреждений России: Исследование в рамках проекта CEPRA. М.: ИЭПП, 2005.
6. www.altapress.ru / story / 50551.
7. www.sfr.krd.ru / www / sfr.nsf / webdocs /.html.
8. Журнал «Эксперт». 2010. № 10 (696).
9. www.gzt.ru
10. www.pravo.ru «Новости» / 29776.
11. Газета «Коммерсантъ». 2010. № 43 / П (4343).
57
