CC BY
121
УДК 336.6
НОВЫЕ ФОРМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Н. Н. ЛОМОВЦЕВА,
старший преподаватель кафедры экономического анализа и государственного управления, почетный работник высшего профессионального образования E-mail: epr_nn@mail. ru Ульяновский государственный университет
Рассмотрены основные изменения в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений в России согласно новым нормативным документам. Раскрыты особенности методики и механизма финансирования. Выделены положительные и проблемные моменты нового подхода государства к финансированию бюджетных учреждений.
Ключевые слова: бюджетный, учреждение, финансирование, государственный (муниципальный), услуга, задание, субсидия, планирование, финансово-хозяйственная деятельность.
Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - закон № 83-Ф3) внес значительные изменения в понятие бюджетного учреждения, его права и полномочия, а также в вопросы финансового обеспечения его деятельности [7]. Документ решает задачи, поставленные Правительством РФ в Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 году [4, с. 2-15]. К этим задачам относятся:
• внедрение методов формирования бюджетов, ориентированных на результат;
• оптимизация сети получателей бюджетных средств через уточнение статуса бюджетных учреждений;
• переход на новые формы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
• разработка показателей качества и результативности государственных и муниципальных услуг.
Проблемы, существующие в бюджетной системе в части формирования и использования бюджетного финансирования, обсуждались в научной и общественной сфере последнее десятилетие очень активно. При сохранении сметного финансирования и целевом назначении бюджетных средств (лимитов бюджетных обязательств) у бюджетных учреждений на первый план всегда выходили вопросы правильного и своевременного, а не качественного и эффективного их использования. Связь между финансовым обеспечением и результативностью деятельности учреждения практически отсутствовала. При этом качество услуг ограничивалось только имеющимися требованиями по стандартизации определенных направлений работы.
Первая попытка ухода от сметного финансирования была предпринята государством посредством принятия Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», где переходом бюджетных учреждений в новый статус - автономные - менялся подход к выделению им средств на оказание государственных (муниципальных) услуг через субсидии, т. е. долевое финансирование целевых расходов [11].
За время действия этого закона в целом по стране перешли в новый статус не более 1 000 бюджетных учреждений, или примерно 0,3 % от всех действующих организаций в различных сферах бюджетной экономической деятельности. Такой
низкий процент объясняется несовершенством законодательной базы, отсутствием четкого порядка финансирования автономных учреждений и методики расчета субсидий на уровне федеральных и региональных органов. С учетом апробации и анализа в некоторых регионах (например, в Татарстане) основных юридических и финансовых проблем этого закона был разработан закон № 83-Ф3, который вступил в силу 1 января 2011 г.
По утверждениям специалистов, основная цель этого закона - предоставление государственным (муниципальным) учреждениям большей самостоятельности в решении поставленных перед ними задач и в то же время установление большей ответственности, а также создание механизмов, позволяющих повысить эффективность функционирования организаций социально-культурной сферы в условиях введения новых организационно-правовых форм [6].
Реформа бюджетных учреждений, заложенная в законе № 83-Ф3, меняет систему их финансирования путем внедрения новых форм, которые обеспечивают переход от управления затратами к управлению по результатам, тем самым повышая эффективность бюджетных расходов. Государство пытается законодательно перейти от прямого сметного финансирования деятельности бюджетных учреждений к смешанной системе государственного и негосударственного финансирования социальных услуг.
Практически с середины 1990-х гг. в условиях дефицита бюджетных поступлений учреждения при отсутствии действенной нормативной базы начали дополнительно оказывать услуги на платной основе, поэтому новый закон упорядочил многие вопросы, существовавшие на этом правовом поле бюджетной сферы.
Какие же основные изменения в части финансового обеспечения предписаны бюджетным учреждениям при изменении их правового статуса?
1. Финансирование бюджетного учреждения будет происходить на основе утвержденного учредителем документа - государственного (муниципального) задания, в котором отразится объем услуги, требования к ее составу, качеству, условиям и порядку оказания, а также результатам.
Положение о формировании государственного задания и его финансовом обеспечении разрабатывает и утверждает соответствующий государственный исполнительный орган (например, для феде-
ральных бюджетных учреждений такой документ утвержден постановлением Правительства РФ [9]). Таким образом, основной показатель, определяющий финансовое обеспечение бюджетного учреждения и находящий отражение в государственном задании учредителя, - это количество потребителей государственных (муниципальных) услуг. В свою очередь, объем заказываемых услуг может ежегодно меняться в зависимости от потребности, количества бюджетных учреждений в определенных сферах (в том числе и частных, которые оказывают аналогичные услуги), а также от качества работы учреждения, которое предполагается оценивать с помощью результативных показателей деятельности.
Каждый вид услуги должен нести достаточный для оценки объем информации, который находит свое отражение в доведенном до бюджетного учреждения государственном задании. Определение показателей, характеризующих качество и результат предоставления государственной (муниципальной) услуги, производится органами исполнительной власти (государственными или муниципальными органами), осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении бюджетных учреждений.
2. Объем государственного (муниципального) задания ложится в основу выделения финансовых средств за счет соответствующего бюджета для выполнения государственных (муниципальных) услуг. Понятие сметы согласно новому законодательству сохраняется только для казенных учреждений как получателей бюджетных средств.
Бюджетные учреждения будут получать субсидии на возмещение своих затрат по выполнению государственных услуг. При этом субсидии могут быть выделены по нескольким направлениям: на возмещение текущих нормативных затрат, на целевые расходы, бюджетное инвестирование, субсидии на выполнение публичных обязательств.
• Субсидии на возмещение текущих нормативных затрат предполагают покрытие расходов бюджетного учреждения на оплату труда персонала, оплату коммунальных и прочих услуг, которые непосредственно связаны с выполнением государственного (муниципального) задания.
• Целевые субсидии (бюджетные инвестиции) будут включать средства на расширение и обновление материальной базы бюджетного учреждения. Их предполагается выделять на основе конкурсного отбора по итогам оценки
деятельности организации. Здесь напрямую увязаны результат работы учреждения и его дальнейшее развитие. • Субсидии на выполнение публичных обязательств выделяются в отдельную строку и связаны с обязанностью государства компенсировать те или иные расходы своих граждан согласно принятому законодательству (например, компенсации детям-сиротам). В данном случае бюджетное учреждение наделяется полномочиями государственных органов по исполнению этих обязательств на определенный срок и в определенной сумме. Эти средства носят целевой характер и подпадают под требования бюджетного законодательства в части их использования.
3. Расчет субсидий на возмещение текущих нормативных затрат будет определяться из подушевого нормативного финансирования (удельной расчетной стоимости единицы государственной услуги) согласно объему государственного задания. Норматив расчета на финансирование одной государственной (муниципальной) услуги утверждается учредителем бюджетной организации. Методику расчета нормативов и их состав определяют соответствующие документы. Один из них — совместный приказ Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ от 29.10.2010 № 137н/527 «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений» [8].
Согласно этому документу меняется сам подход к расчету выделяемого финансирования на выполнение государственной услуги. Впервые в бюджетном учреждении появляются такие понятия, как текущие расходы, затраты на содержание имущества, общехозяйственные расходы, которые по своему содержанию близки к аналогичным понятиям в коммерческом секторе.
4. Выделенные средства будут отражаться на лицевых счетах бюджетного учреждения в органах Федерального казначейства (финансовых органах субъекта), которые оставляют за собой право контроля за использованием только целевых средств (бюджетных инвестиций) и публичных обязательств. В части средств на возмещение текущих нормативных затрат руководство бюджетного учреждения самостоятельно в их использовании
по тем направлениям, которые, на его взгляд, приоритетны. Здесь предполагается уход от жесткого привязывания сумм выделенного финансирования на определенные цели со стороны вышестоящей организации. Тем самым увеличивается самостоятельность руководителя, а соответственно, и его ответственность за результат деятельности бюджетного учреждения.
5. Планирование бюджетной организацией объема финансирования на последующие за отчетным годом периоды увязывается с основной текущей деятельностью и показателями результативности. Основным документом, отражающим плановые значения, вместо проекта сметы становится план финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. Министерство финансов РФ утвердило требования к этому документу, которые обязательны для всех учреждений и включают несколько разделов [14]. Основные моменты этого документа таковы:
• порядок составления и представления плана утверждается учредителем, в том числе по периоду: на финансовый год или на финансовый год и плановый период в зависимости от периода утверждения соответствующего бюджета;
• содержательная часть плана, которая включает текстовые и табличные элементы, должна отражать цели и основные виды деятельности учреждения, перечень платных услуг, стоимость недвижимого и особо ценного движимого имущества, данные о финансовых и нефинансовых активах, а также обязательствах учреждения, показатели по поступлениям и выплатам на плановый период;
• плановые поступления и выплаты, отраженные в табличной части плана, должны формироваться отдельно в разрезе субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания; целевых субсидий; бюджетных инвестиций; поступлений от оказания учреждением платных услуг. Плановые показатели по выплатам отражают направления их использования вплоть до детализации статей классификации операций сектора государственного управления Бюджетной классификации РФ.
6. Органы государственной (муниципальной) власти вправе контролировать использование выделенных средств (субсидий) путем представления бюджетными учреждениями соответствующей отчетности. Кроме этого, следить за выполнением
государственных заданий рекомендуется в форме последующего контроля (камеральные и выездные проверки).
Общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах работы государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества утверждены приказом Министерства финансов РФ [12]. Отчет о результатах деятельности бюджетного учреждения - это новый документ, раскрывающий основные направления использования полученных средств, в том числе от приносящей доход деятельности.
Этот документ составляется ежегодно и состоит из трех разделов: «Общие сведения об учреждении», «Результат деятельности учреждения», «Об использовании имущества, закрепленного за учреждением». Разделы несут информацию о направлениях деятельности учреждения, в том числе по платным услугам, о суммарном количестве потребителей услуг, оплате труда и ее среднем уровне, а также другую информацию, которая дает общее представление о результатах деятельности бюджетного учреждения. Данный вид отчетности является одним из основных для принятия учредителем решения об эффективности деятельности организации и дальнейшем ее финансировании.
Подводя итог сказанному, можно определить основные изменения в действующей системе финансирования бюджетных учреждений:
• основой для выделения финансового обеспечения бюджетному учреждению является объем государственного задания, который доводится учредителем и определяет количество государственных (муниципальных) услуг и показатели их качества;
• расчет финансового обеспечения производится исходя из удельной стоимости единицы государственной (муниципальной) услуги согласно методике, утверждаемой учредителем на выполнение бюджетным учреждением государственного задания по оказанию государственных (муниципальных) услуг;
• финансирование бюджетной организации проходит посредством выделения субсидий на возмещение текущих нормативных затрат согласно заключенному соглашению между учредителем и организацией. Эти субсидии в отличие от сметного финансирования не привязываются к целевым статьям расходов;
• субсидии перечисляются на лицевые счета бюджетного учреждения, открытые в органах Федерального казначейства (финансовом органе), и подразделяются на несколько видов: субсидии на возмещение затрат по оказанию государственных (муниципальных) услуг, целевые субсидии, бюджетное инвестирование и субсидии на выполнение публичных обязательств;
• основным документом при планировании финансового обеспечения бюджетного учреждения является план финансово-хозяйственной деятельности, который должен носить среднесрочный характер и показывать не только ожидаемые поступления из бюджета, но и прочие виды доходов и расходов;
• отчет о выполнении сметных назначений (бюджета) заменяется отчетом о результатах деятельности бюджетного учреждения по всем полученным источникам финансирования, который отражает результативность этой деятельности и является открытым для пользователей. Перечисленные изменения вносят в деятельность бюджетных учреждений как публичных организаций такие положительные моменты:
• введение показателей качества и результативности оказываемых услуг, по которым будет определяться эффективность работы бюджетного учреждения;
• зависимость объема выделяемых бюджетных средств от результата деятельности учреждения, что должно стимулировать его оказывать услуги на более высоком качественном уровне;
• самостоятельность руководителя учреждения в распоряжении бюджетными средствами (субсидиями на возмещение текущих нормативных расходов) и прочими внебюджетными поступлениями;
• открытость информации о финансовой деятельности учреждений для пользователей государственных (муниципальных) услуг и некоторые другие.
Вместе с тем основным в нововведениях является исключение из бюджетной системы бюджетного учреждения как получателя средств, а соответственно, и субсидиарной ответственности государства по долгам учреждения. Такая ситуация, несмотря на уверения разработчиков, может привести к ликвидации некоторых бюджетных учреждений по причине роста их кредиторской задолженности и неплатежеспособности.
Финансовое обеспечение со стороны соответствующего бюджета будет носить характер ежегодного субсидирования учреждения для возмещения затрат по оказанию им государственных (муниципальных) услуг. Условия выделения учредителем бюджетных инвестиций пока нигде не закреплены. Следовательно, учреждение должно развивать платные услуги для увеличения внебюджетной составляющей и направления ее на свое развитие, в том числе на капитальные расходы: приобретение оборудования, новых технологий, строительство зданий и т. п. Тем самым оно становится по своей сути коммерческой структурой.
Объем выделяемых субсидий может варьироваться в зависимости от востребованности в обществе государственных услуг и их качества. Тут появляется понятие конкурентоспособности бюджетных учреждений, которое будет оцениваться как потребителями, так и учредителем. Чтобы выжить в условиях конкуренции, необходимо оказывать более качественные услуги и, соответственно, получать большее обеспечение со стороны бюджетов.
Учитывая, что государством в 2011-2013 гг. не планируется увеличение расходов на статьи «Образование», «Культура», «Здравоохранение», а в целом планируется продолжить сокращение расходов федерального бюджета в объеме валового внутреннего продукта (с 22,7 % ВВП в 2010 г. до 19,7 % ВВП в 2013 г.) [10], на взгляд авторов, произойдут не только оптимизация бюджетных учреждений, но и перераспределение средств между ними. Остается надеяться, что в данных условиях выживут более эффективные структуры, которые не просто оказывают качественные государственные услуги, но и концептуально подходят к их развитию.
Сегодня многие специалисты спорят о рациональности внедряемых методов финансирования государственных (муниципальных) учреждений. Главный вопрос, который беспокоит, - это не только и не столько те инструменты бюджетной политики, которые внедряются, а то, для чего и как их будут применять.
Цели и задачи проводимой реформы всем понятны. Рыночные механизмы управления в государственном секторе, которые стали применяться в развитых странах в 1970-х гг. прошлого века, признаются эффективными при управлении социальными услугами. Но при этом в странах Евросоюза доля государственных инвестиций, например в высшее образование, составляет в среднем около 80 %. Примерно 5 % средств поступает от неком-
мерческих организаций и около 15 % вносится в качестве платы за получаемые услуги [3].
В России же в 2009 г. доля внебюджетных средств в общих расходах на профессиональное образование составила 40 %, а к 2013 г. ее планируют увеличить до 45 % [5]. Новые формы финансирования нацелены не только на повышение эффективности государственных услуг, но и на экономию бюджетных расходов. Поэтому внедряемая реформа в первую очередь позволит учредителям оптимизировать сеть государственных учреждений и перевести их на принципы коммерческой работы, а потом уже поставит вопрос об эффективности оказываемых услуг.
«Без модернизации механизмов распоряжения бюджетными средствами невозможна модернизация российской экономики в целом», - считает сопредседатель Совета по национальной стратегии, член Общественной палаты И. Дискин [2]. Но он отмечает также, что при консервативном подходе к новым моделям финансирования при отсутствии четких, целенаправленных и понятных государственных ориентиров, а также без участия общества в реформировании бюджетной политики модернизация не приведет к озвученным целям [2]. Поэтому для решения поставленных государством задач при переходе на новые формы финансирования бюджетных учреждений, на взгляд автора, необходимо учитывать следующие моменты.
1. Выделение государственных (муниципальных) средств должно проходить исходя из целей управления эффективностью расходами, ориентированными на результат деятельности в госсекторе, а не на экономию или минимизацию бюджетных ресурсов. В противном случае эффективность использования выделенных средств вряд ли будет достигнута.
2. Показатели качества, отражающие требования к процессу оказания государственных (муниципальных) услуг, и показатели их результата не должны носить формализованного характера. Каждый руководитель и работник бюджетного учреждения должен понимать цели и правильно сформулированные ожидаемые итоги своей работы, что позволит реально оценивать достигнутый результат.
3. Критерии оценки эффективности решения поставленных задач должны определяться не только соответствующими ведомствами, но и с помощью общественного мнения, т. е. граждан, получающих государственные (муниципальные) услуги. Для этого необходимо внедрение госу-
дарственно-общественного управления в социальной сфере через создание попечительских, наблюдательных советов или других общественных органов при бюджетных учреждениях.
4. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, - это процесс, рассчитанный на достаточно длительный переходный период, поэтому, возможно, стоит подумать о субсидировании не на год, а на более продолжительный срок. Например, в Нидерландах университеты получают деньги на обучение студента сразу на весь период обучения (4,5 года), и если студент переходит в другой университет, то деньги «идут за ним» [1, с. 24-31]. Такая форма субсидирования дает больше финансовой свободы бюджетным учреждениям и показывает более точный итоговый результат.
5. Учитывая низкую компетенцию управленцев в бюджетной сфере, необходимо обучить их финансовому менеджменту, чтобы уметь правильно ориентироваться на рынке и быть конкурентоспособными.
В целом, чтобы повысить эффективность деятельности учреждений общественного сектора в России, необходим достаточно долгий период сложной законодательной и практической работы, который должен быть подкреплен аналитическими материалами об опыте, накопленном в этом направлении другими странами.
Новые формы финансирования бюджетных учреждений - это первый шаг к намеченной цели. Приняв Программу повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года, Правительство РФ сделало упор на финансирование государственных услуг путем выделения бюджетных средств на конкретные целевые программы, которые должны носить долгосрочный характер и быть стратегическими в развитии социальной сферы [13]. Новый механизм финансирования бюджетных учреждений будет апробирован в течение 2011-2012 гг. Последующий период покажет целесообразность принятых нормативных актов и результативность финансовых отношений в государственном общественном секторе.
Список литературы
1. Абанкина И., Абанкина Т. Финансирование культуры в европейских странах: обзор подходов и методов // Отечественные записки. 2005. № 4.
2. Бюджетная реформа в РФ. URL: http://www. rb. ru/topstory/economics/2010/02/24/175553.html.
3. Затраты на высшее образование в Европе // Отечественные записки. 2008. № 1.
4. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 // Финансовый бизнес. 2004. № 4.
5. Никитов А. В. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2010—2012 годы. Декабрь 2009 г. / Минобрнауки России. М., 2009. 89 с.
6. Новые бюджетные учреждения: что день грядущий нам готовит? // Нормативные документы образовательного учреждения. 2010. № 9.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // Российская газета. 2010. № 100.
8. О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений: приказ Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 № 137н/527.
9. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671.
10. О Федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: Федеральный закон от 13.12.2010 № 357-ФЗ.
11. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ.
12. Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества: приказ Минфина России от 30.09.2010 № 114н.
13. Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
14. Требования к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения: приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н.
