CC BY
75Я. А. Пляйс
НОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ВЫБОРАХ И ПАРТИЙНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В РОССИИ
Избирательная система любой демократической страны является, как известно, важнейшим инструментом строительства органов власти и, соответственно, одним из основных механизмов формирования политико-административной элиты. Эта система формируется и функционирует с учетом политических и властных традиций, особенностей конкретного этапа развития общества и государства, менталитета народа, географии и определенного воздействия внешних обстоятельств, в том числе международного опыта.
Начало формированию подлинно демократической избирательной системы в современной России было положено на рубеже 80-90-х гг. ХХ столетия, т. е. еще во времена СССР, когда началось создание органов власти (советов различных уровней) на альтернативной основе. Первые демократические выборы президента России состоялись также еще в советское время, а именно 12 июня 1991 г.
За годы, прошедшие с тех пор, отечественная избирательная система прошла сложный путь разного рода трансформаций и преодолела несколько этапов. Последний из них начался в мае 2005 г., когда состоялся отказ от смешанной системы при выборах Государственной думы и начался переход к пропорциональной системе. Учитывая, что это событие вызвало неоднозначную реакцию в обществе и среди специалистов, есть потребность разобраться в том, как новое законодательство о выборах уже отразилось и еще скажется на отечественном партийном строительстве.
Трансформация электорального законодательства за последние два десятилетия
За неполные 20 лет своего развития (1989-2008 гг.) избирательная система России прошла, как минимум, через 4 этапа трансформаций. Первый из них датируется 1989-1993 гг., когда шел сложный и мучительный отказ от советской электоральной системы, и одновременно шло создание основ новой. Не принижая значения этого процесса, следует все же признать, что принципиально новый шаг в развитии избирательной системы в демократическом духе был сделан осенью 1993 г. Именно в это время начался ее второй этап демократизации.. В начале этого этапа по Указу президента Б. Ельцина № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» был распущен действующий Верховный Совет и Съезд народных депутатов и на 12 декабря 1993 г. назначены выборы в нижнюю палату нового двухпалатного парламента -Государственную Думу Федерального Собрания. Другим указом Б. Ельцина - от 11 ноября 1993 г. - также на 12 декабря 1993 г. были назначены выборы в верхнюю палату парламента - Совет Федерации.
Фактически указом от 21 сентября 1993 г. в Российской Федерации было не только введено временное президентское правление, но и была завершена радикальная ломка сложившегося в советское время государственно-политического и конституционного строя. После принятия 12 декабря 1993 г. на референдуме, совмещенном с выборами в Федеральное Собрание, нового Основного закона, был завершен переход к президентско-парламентской республике с доминирующим положением института президента. По сравнению с законом о Президенте 1991 г. новая Конституция страны значительно расширила полномочия главы государства и, соответственно, сузила права других властвующих лиц и структур.
По нормам Конституции 1993 г. выборы Президента РФ проходили уже четырежды. Их итоги, а также результаты выборов 1991 г., представлены в нижеследующей таблице.
Таблица 1
Хроника президентских выборов в России1
Дата выборов Избранный президент Явка избирателей (%) Результаты голосования (%)
12 июня 1991 г. Б. Ельцин 74,66 57,30
16 июня 1996 г. Б. Ельцин 69,81 35,28
(первый тур)
3 июля 1996 г. Б. Ельцин 68,88 53,82
(второй тур)
26 марта 2000 г. В. Путин 68,74 52,94
14 марта 2004 г. В. Путин 64,38 71,31
2 марта 2008 г. Д. Медведев 69,70 70,20
Выборы 2004 и 2008 гг. проходили по новому федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации», подписанному В. В. Путиным 10 января 2003 г. В нем содержатся важные новации, которые потребовались для того, чтобы правила выборов главы государства привести в соответствие с двумя ранее принятыми федеральными законами: «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Наиболее существенным новшеством закона от 1 0 января 2003 г. является то, что он резко повышает роль политических партий в выборах президента.
По новому закону, за который проголосовало 416 депутатов, соискателей президентского поста могут выдвигать партии и блоки как прошедшие в парламент, так и не преодолевшие 5 % (с 2007 г. - 7 %) барьера. При этом первым из них не потребуется подписи в его поддержку (для регистрации кандидата в президента ЦИКом достаточно будет решения партийного съезда), а вторым надо будет собрать не менее 2 млн. подписей избирателей. Число регионов, где они должны быть собраны, увеличено.
Самовыдвижение в кандидаты на пост Президента России также возможно. Для этого претендент должен созвать инициативную группу числом не менее 500 человек (по прежнему за-
1 Российская газета. 2008. 6 марта.
кону для этого требовалось не менее 100 человек) и собрать в свою поддержку в течение одного месяца 2 млн. подписей избирателей в не менее чем 40 субъектах РФ (ранее - 1 млн. в 15 субъектах). Последнее, как показали выборы 2 марта 2008 г., -не такое уж простое дело. Не только потому, что время сбора весьма ограничено, но и потому, что процент допустимого брака в подписях по новому закону должен быть более 5 %, в то время
как прежняя норма допускала 25 %.
***
В промежутке между двумя вехами в реформировании избирательной системы, о которых речь шла выше, было принято решение о начале преобразования местного самоуправления. Проводилось оно в соответствии с октябрьскими (1993) указами Б. Ельцина: «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Последним указом были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».
В соответствии с этими указами Б. Ельцина деятельность районных, городских и сельских Советов немедленно прекращалась, а полномочия краевых и областных Советов очень сильно ограничивались. Но так как в пункте пятом указа первого из упомянутых выше (от 9 октября 1993 г.) содержался прозрачный намек на желательность самороспуска или прекращение полномочий и этих органов власти, процесс «десоветиза-ции» охватил вскоре все уровни Советов народных депутатов. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселках и других населенных пунктах вместо распущенных Советов становились выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.). Так в России закончилась эра вла-
сти Советов (точнее говоря, эра господства одной партии -КПСС), длившаяся с 1917 г., и началась эра новых органов законодательной власти, избираемых на основе альтернативности и конкурентной борьбы между различными политическими силами, прежде всего партиями. Изменения, произошедшие в организации местных органов власти, получили закрепление и дальнейшее развитие в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом в августе 1995 г.
Важной чертой второго этапа преобразований избирательной системы было то, что эта система стала функционировать в соответствии с федеральными законами, а не на основе указов президента страны, как это было на первом этапе. Речь идет, прежде всего, о таких законах, как: «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «О референдуме в Российской Федерации». В последующие годы все названные нормативные документы, разработанные в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и составляющие основу избирательной системы нашей страны, не раз корректировались и дополнялись. Несмотря на частые изменения, в основе всех законов и, соответственно, в основе избирательной системы РФ оставались следующие конституционные принципы: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; свобода предвыборной агитации; равенство прав кандидатов при проведении избирательной кампании. Эти же принципы сохранялись и на последующих этапах реформирования избирательной системы РФ - третьем и четвертом.
Третий этап начался вскоре после избрания Президентом страны В. В. Путина и связан он, главным образом, с реформой Совета Федерации, системы местного самоуправления и созданием Государственного Совета.
Одновременно с реформой механизма формирования верхней палаты был изменен и дополнен упоминавшийся выше ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. Его новая редакция была подписана В. В. Путиным 6 октября 2003 г. Предполагалось, что закон вступит в силу с 1 января 2006 г. Но это произошло не повсеместно. Настойчивые требования многих руководителей субъектов Федерации, ссылавшихся на неготовность к переходу на новые принципы формирования местной власти, привели, в конечном счете, к тому, что была принята поправка к закону, разрешавшая этот переход по мере готовности местных условий. В результате реализация закона будет осуществляться поэтапно в течение трех лет, т. е. до конца 2008 г.
И реформа Совета Федерации, и изменения в системе местного самоуправления, и введение семи федеральных округов во главе с назначаемыми полномочными представителями Президента - все эти меры, как неоднократно заявляло высшее руководство страны, направлены на повышение уровня и эффективности управления страны, воссоздание в стране единого правового поля.
Чтобы не отстранять губернаторов и других руководителей исполнительных органов страны от решения общегосударственных задач, указом В. В. Путина от 1 сентября 2000 г. был образован Государственный совет РФ. В ст. 1 Положения об этом органе говорится, что он является «совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти». Председателем Госсовета является Президент страны, а членами - по должности - высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.
Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи его членов. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.
Задачи, состав и организация, а также порядок работы Госсовета определяется Положением об этом органе, утвержденным Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г.1
И реформа Совета Федерации, и изменения в системе организации местного самоуправления, и создание Госсовета - все это свидетельствовало о том, что избирательная система в современной России прошла третий этап своего реформирования, после которого, а именно в мае 2005 г., начался четвертый этап.
Этот этап открылся с подписания 18 мая 2005 г. В. В. Путиным нового закона - «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (опубликован 24 мая этого же года). Нового потому, что до этого момента Госдума формировалась на основании смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системы выборов. В соответствии с новым законом, который вступил в силу 7 декабря 2006 г., т. е. за год до проведения выборов в Госдуму, в 2007 г. Государственная Дума стала формироваться исключительно по пропорциональной системе. Однако во многих регионах Российской Федерации, в соответствии с местным законодательством, по-прежнему применяется смешанная система выборов депутатов, введенная вместе с принятием в июле 2001 г. федерального закона «О политических партиях». По этому закону не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ должно распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями. 2 марта 2008 г., например, наряду с президентскими выборами, состоялись также выборы депутатов 1 1 региональных парламентов. При этом в 8 регионах (Алтайском крае, Башкортостане, Ивановской, Ростовской, Свердловской, Ульяновской и Ярославской областях, а также в Якутии) выборы прошли по смешанной системе, а в трех остальных - Амурской области, Ингушетии и Калмыкии - по пропорциональной2.
1 Российская газета. 2000. 5 сент.
2 Подробнее о региональных выборах 2 марта 2008 г. см.: Российская газета. 2008. 3 марта.
Отказ от смешанной системы выборов и переход к пропорциональной вызвал, как уже говорилось выше, противоречивую реакцию в российском обществе. По мнению одних, такой переход будет способствовать развитию партий, их консолидации и укреплению их роли в общественной и государственной жизни, и главная цель, которую преследовали организаторы реформ, будет, таким образом, достигнута. Другие же, к числу которых относится, например, и экс-президент СССР М. Горбачев, считают, что отказ от смешанной системы неоправдан. Они утверждают, что это «шаг назад», что это «прямой обман» избирателя, что «такая система позволяет партиям провести в Думу «нужных людей», зависящих отнюдь не от граждан, а от руководства партии». «Переход к полностью пропорциональной системе, - считает М. Горбачев, - можно было бы оправдать при одном условии: если бы в стране уже сформировалась устойчивая партийная система, и партии в совокупности адекватно отражали бы интересы всех социальных слоев. Но до этого у нас пока еще далеко. В нынешней ситуации это нововведение совершенно очевидно направлено на монополизацию политического пространства».
М. Горбачев негативно относится и к другим новациям в избирательном законодательстве. Повышение проходного барьера на выборах в Думу до 7 %, по его мнению, ограничивает права и возможности политических партий, он вводится «с явной целью - перекрыть «путь в парламент «нежелательным» оппозиционным партиям». А снижение допустимой доли подписей, признанных недостоверными и недействительными, с прежних 20 % до 5 расширит возможности для произвола, поскольку «проверяющие инстанции легко найдут искомое количество «брака». Неодобрение у М. Горбачева вызвали и другие идеи, сопряженные с дальнейшим реформированием избирательного законодательства. В частности те, которые связаны с отменой в избирательных бюллетенях графы «против всех»; реанимацией досрочного голосования, «чреватого фальсификациями»; отстранением общественных организаций от участия в наблюдении за ходом выборов; снижением на федеральном
уровне планки для признания выборов легитимными с 50 % до 25 (на местном уровне она может быть еще ниже). Все это, как отмечает экс-президент, наряду с повсеместным использованием административного ресурса в ходе избирательных кампаний и другими новшествами в организации общественной жизни осуществляется по инициативе партии «Единая Россия», использующей свое большинство в Думе. «Цель одна, - отмечает М. Горбачев, - любой ценой обеспечить «партии начальства» гарантированное большинство на следующих выборах»1.
Критика и опасения М. Горбачева не беспочвенны. Тем более, что опыт, накопленный за время выборов четырех предыдущих составов Госдумы, подтверждает: смешанная система выборов достаточно эффективна и сбалансирована. В подтверждение сошлемся на данные, характеризующие общую картину выборов в Государственные думы 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. Выглядят эти данные следующим образом:
- в выборах 1993 г. участвовали 13 партий, блоков и объединений, из которых 8 преодолели 5 %-ный барьер: ЛДПР, «Выбор России», ПРЕС, «Женщины России», «Яблоко», ДПР, АПР и КПРФ;
- в выборах 1995 г. участвовали уже 43 силы, из которых лишь 4 преодолели 5 %-ный барьер: ЛДПР, «Яблоко», НДР и КПРФ;
- в выборах 1999 г. приняли участие 28 политических сил, б из которых преодолели 5 %-ную планку: «Яблоко», «Единство», «Блок Жириновского», «Отечество - Вся Россия», КПРФ и «Союз правых сил».
- в выборах 2003 г. участвовали 22 политические силы, из которых лишь 4 преодолели 5 %-ную планку: политическая партия «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и народно-патриотический союз «Родина».
1 Горбачев М. Выборы, которые мы выбираем // Российская газета. 2006. 19 июля.
Дополнительной иллюстрацией к приведенным данным служат таблицы 2-5. Итоги выборов в Государственную Думу в 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. таковы1.
Таблица 2
Выборы 1993 г. (основные партии, %)
Названия избирательных объединений % голосов
1. Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) 22,92
2. «Выбор России» 15,51
3. Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) 12,4
4. Политическое движение «Женщины России» 8,13
5. Аграрная партия России 7,99
6. Блок «Явлинский-Болдырев-Лукин» («Яблоко») 7,86
Таблица 3 Выборы 1995 г. (основные партии, %)
Названия избирательных объединений % голосов
1. Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) 22,3
2. Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) 11,0
3. Наш дом - Россия 10,13
4. Российская демократическая партия «Яблоко» 6,9
Таблица 4 Выборы 1999 г. (основные партии, %)
Названия избирательных объединений % голосов
1. Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) 24,29
2. «Единство» 23,32
3. Отечество - вся Россия (ОВР) 13,33
4. Союз правых сил (СПС) 8,52
5. Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) 5,98
6. Российская демократическая партия «Яблоко» 5,93
1 Общероссийские избирательные объединения. М., 1999; Политическая Россия: партия, блоки, лидеры. Год 1997. М., 1997; Российская газета. 1999. 31 дек.; Парламентская газета. 1999. 30 дек.; Российская газета. 2003. 20 дек.
Итоги выборов в Государственную Думу 2007 г. представлены в следующем разделе.
Таблица 5
Выборы 2003 г. (основные партии, %)
Названия избирательных объединений % голосов
1. Единство и Отечество - Единая Россия 37,57
2. Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) 12,61
3. Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) 11,45
4. Избирательный блок «Родина» (народно-патриотический союз) 9,02
Основное достоинство смешанной системы выборов заключается в том, что она позволяет, во-первых, выявить, а затем избрать через конкурентную борьбу в число депутатов и, соответственно, также в политическую элиту страны наиболее популярные и подготовленные с точки зрения избирателей политические фигуры. Это происходит в одномандатных округах и по мажоритарной системе голосования.
Смешанная система позволяет, во-вторых, выявить и вывести на политическую арену страны и регионов наиболее значимые с точки зрения электората политические силы (партии и их блоки) и наиболее популярные программы этих сил. Выявление таких сил через пропорциональную систему позволяет, кроме всего прочего, определить и доминирующие в обществе интересы, что помогает властям более верно и обоснованно определить вектор развития страны.
Сочетание этих двух положительных качеств смешанной системы выборов особенно важно, как представляется, для переходных стран. В частности таких, как Россия, остро нуждающихся в ярких политических индивидуальностях и в то же время в формировании политических сил общегосударственного масштаба.
Новое в законодательстве о выборах и его воздействие на партийное строительство
Чтобы определить, как новое электоральное законодательство воздействует на процесс партийного строительства, надо сначала выяснить, что в нем изменилось по сравнению с предыдущим.
По новому закону от 1 8 мая 2005 г. практика выборов депутатов по одномандатным округам упразднена, порог прохождения партий в Думу повышен с 5 % до 7 %, возможность создания предвыборных блоков исключена. По этому же закону все 450 депутатов Государственной Думы «избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты». Партия, набравшая наибольшее количество голосов избирателей по итогам голосования, получит и наибольшее число депутатских мандатов, пропорционально достигнутым результатам. Правила подсчета детально прописаны в законе. Политическая партия, допущенная к выборам, «вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной партии». При этом «не члены партии» могут составлять до половины всего этого списка. Помимо общефедеральной части кандидатов, список должен иметь еще и региональную. Региональных групп у партии должно быть не менее ста, а общее число кандидатов в депутаты в общефедеральном списке не может быть более пятисот человек. С целью создания более благоприятных условий для предвыборной борьбы партий и снижения количества финансовых нарушений, новым законом значительно (с 250 млн. руб. до 400 млн.) увеличивается предельный размер избирательного фонда партии. Помимо этого, региональным отделениям партий также разрешено создавать собственные предвыборные фонды для ведения кампании исключительно на своей территории. Предельные размеры таких фондов варьируются от 6 до 30 млн. руб. в зависимости от численности населения, проживающего в данном регионе.
Еще одно нововведение касается процедуры регистрации федеральных избирательных списков. По новому закону порог «брака» в подписных листах резко снижается: с 20 % подписей до 5 % от необходимого минимума в 200 тыс. подписей (не менее 1 0 тыс. от каждого субъекта Федерации). Этих 5 % будет достаточно для того, чтобы ЦИК отказал партии в регистрации списка. Партия может подстраховать свой избирательный список денежным залогом, сумма которого «1 5 % от предельной
суммы всех расходов из средств избирательного фонда». Как и раньше, партии, представленные в Госдуме, освобождаются от необходимости сбора подписей и внесения залога - им достаточно представить в ЦИК свой список кандидатов.
Выборы могут быть признаны ЦИКом несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 % избирателей (эта норма была отменена в 2006 г., и теперь порог явки отсутствует), а также в случае, если ни один из партийных списков не наберет более 7 % голосов, или если все списки «получили в совокупности 60 или менее процентов голосов избирателей». При этом распределение мандатов может начаться только в том случае, если хотя бы две партии преодолели 7 %-ный барьер, набрав в сумме более 60 % голосов. В этом случае мандаты делятся без «остатка». Такая норма исключает образование однопартийной Госдумы и, соответственно, монополизации Думы одной партией. В случае, если все партии, преодолевшие 7 %-ный порог, не набрали в совокупности 60 %, то в парламент могут быть допущены и кандидаты от партий, получившие менее 7 % голосов. Это необходимо для того, чтобы общая сумма голосов избирателей составила не менее 60 %, требуемых по закону. Всего же было внесено 1 4 важных поправок.
В отличие от Госдумы предыдущих созывов (1993, 1995, 1999 и 2003 гг.) Дума 2007 г. целиком состоит из представителей политических партий. Прежняя (смешанная) система формирования Думы допускала возможность доминирования в ней одной политической силы, но в случае, если большинство беспартийных депутатов к этой силе присоединится.
Однако полностью партийной Госдума может и не быть (теоретически), поскольку соответствующая поправка позволяет включать в федеральные списки партий и беспартийных кандидатов, как это произошло, например, с В. В. Путиным. Любой гражданин, при условии поддержки его кандидатуры десятью партийцами, может быть включен в список кандидатов, но если на то будет воля конференции регионального партийного отделения. При этом максимальная доля беспартийных соискателей депутатских мандатов не может превышать 50 %.
Введен институт полусвободного депутатского мандата, который запрещает парламентарию уходить из своей фракции и переходить в другую - в этом случае он лишится депутатских полномочий.
Борьба против монополизма будет способствовать и так называемый «плавающий» 7 %-ный барьер, о котором уже говорилось выше.
Чтобы сделать избирательную кампанию прозрачнее для ее участников и понятнее для избирателей, в закон включены следующие поправки.
Во-первых, созданы условия для повышения представительности регионов в парламенте. В списках кандидатов в депутаты должно быть не менее 80 региональных групп (на прошлых выборах - «не менее 7»). При этом партии получили возможность сами определять: объединять в одну группу несколько субъектов Федерации (но чтобы в них проживало не более 3 млн. избирателей) или разделить один крупный регион (свыше 1,3 млн. голосующих) на несколько.
Во-вторых, сужена возможность злоупотребления «административным ресурсом». Отныне за использование служебного положения в агитационных целях будут отвечать не только чиновники, но и кандидаты, входящие в руководство частных компаний.
В-третьих, уточнены ограничения по использованию избирательных фондов. Соответствующая поправка перекрыла «лазейки», позволявшие финансировать партии в обход закона (например, через НКО из зарубежных источников). Одновременно с этим размер самих фондов увеличен до 400 млн. рублей, а право их создавать на думских выборах получили также региональные партийные организации.
В-четвертых, ограничены возможности для «черного PR» и экстремистской деятельности. В соответствии с новыми нормами за неоднократную агитацию против своих оппонентов в видеороликах на телевидении, равно как за проявления экстремизма в ходе кампании партию имеют право снять с выборов. Такова же, кстати сказать, и общемировая тенденция.
В-пятых, поддержка списков кандидатов стала «безальтернативной»: или внесение избирательного залога, или сбор подписей граждан. Ранее допускалась, так сказать, подстраховка на случай если подписи собрать не удастся или в них обнаружат фальсифицированные подписи. По новым правилам, кроме того, требования к порядку сбора подписей стали более жесткими: допустимое количество недостоверных подписей понижено с 25 % до 5 % - на федеральных выборах и до 1 0 % - на региональных.
Но новые электоральные нормы допускают и некоторые послабления. Теперь если избирательная комиссия обнаружила неточности в оформлении документов, она должна о них заблаговременно сообщить, чтобы их можно было своевременно устранить. Кроме того, основания для отказа в регистрации по причине указания недостоверных сведений (например, неточностей в адресах) больше нет. В прошлом по регионам разъезжали целые команды юристов, которые «по заказу» и не за бесплатно, конечно, выискивали недостатки в партийных списках.
Наибольшую критику реформы электорального законодательства вызвали две новые нормы: изъятие из бюллетеней для голосования графы «против всех» и отмена минимального «порога явки». Обе эти поправки были внесены по рекомендации Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), ссылавшейся на преобладающий международный опыт.
***
Защитники перехода к пропорциональной системе аргументируют свою позицию, прежде всего, тем, что мажоритарная система, наряду с преимуществами (универсальность, персона-лизация представительства), имеет и существенные недостатки. Они, по их мнению, заключаются в том, что мажоритарная система сильно искажает волеизъявление избирателей, отсекая подчас около половины голосов избирателей, поданных не за победителя (в отличие от 7 %, отсекаемых при пропорциональной системе). В конечном счете, это, по мнению сторонников
пропорциональной системы, приводит к тому, что в парламенте местные интересы начинают преобладать над общенациональными, так как депутаты, избранные по мажоритарной системе, представляют только свой округ, а не всю страну, как это имеет место при пропорциональной системе. Противники мажоритарной системы настаивают также на том, что она усиливает и без того высокую персонализацию политики и поляризацию общества в отсутствии объединяющих общегосударственных политических сил.
Сторонники мажоритарной системы утверждают (в пику своим оппонентам), что недостатков не лишена и применяемая сейчас пропорциональная система. Это, во-первых, слишком большое для ее эффективного применения количество баллотирующихся партий; во-вторых, образование временных политических союзов или блоков с размытыми идеологическими ориентирами и невнятными перспективами; в-третьих, право баллотироваться имеют только партийцы; в-четвертых, обезличен-ность списков и ущемление региональных интересов.
По мнению некоторых экспертов, в новом законодательстве перечисленные выше недостатки пропорциональной системы выборов были успешно преодолены. Первый - за счет увеличения требования к численности партий (с 10 до 50 тыс.) и введения достаточно высокого заградительного барьера. В результате, по прогнозам аналитиков, в очередных выборах Госдумы предполагалось участие менее 10 партий1, а попасть в нее должны были не более половины этого числа. (Для сравнения: в выборах Государственной думы 1993 г. участвовали 13 партий, блоков и объединений, но лишь 8 из них преодолели 5 %-ный барьер; в выборах 1995 г. участвовали 43 силы, из которых барьер преодолели всего 4 партии; в выборах 1999 г. приняли участие 28 политических сил, а барьер преодолели 6; в выборах
1 Участвовало на самом деле 11, а остальные 4 из 15, имевших право участия, были сняты за нарушение закона о выборах. Избранными оказались представители четырех партий: «Единой России», КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России».
2003 г. участвовали 22 политические силы, из них 4 преодолели 5 %-ную планку.)
Второй недостаток пропорциональной системы преодолевается, как считают его сторонники, введенным в 2005 г. запретом на создание предвыборных блоков и союзов и таким же запретом на участие членов одной партии в списках другой.
Следующий изъян преодолевается через установление гарантий реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. По новому закону партии обязаны рассматривать кандидатуру беспартийного самовыдвиженца для включения в федеральный список.
Наконец, четвертый пробел пропорциональной системы преодолевается разбивкой федерального партсписка на подгруппы с жесткой привязкой кандидатов к своим регионам. Как эти новшества будут работать, опять же покажет практика.
У любой избирательной системы в любой стране есть, по общему признанию, и плюсы, и минусы. С помощью законодательства их можно либо минимизировать, либо, наоборот, максимизировать. Многое зависит также от того, как законы реализуются на практике. Возьмем, для примера, такие недостатки мажоритарной и пропорциональной систем, как большая потеря голосов (у первой системы) и блокирование (у второй).
В определенных ситуациях потеря голосов при мажоритарном принципе действительно может быть весьма значительной (почти 50 %). Но мажоритарное большинство бывает различное: абсолютное, относительное, в 2/3. И потери будут зависеть, во-первых, от того, какая система реально используется, а, во-вторых, как фактически люди голосуют. Случается, что по мажоритарной системе «за» кандидата в президенты, к примеру, или за «блок коммунистов и беспартийных» голосуют все 99,9 %. Такие результаты из советских (и не только оных) времен мы все еще хорошо помним. Но и при пропорциональной системе потери могут быть не 5 % или 7 %, как представляется исходя из барьера, установленного законом, а во много раз больше. Так, например, при выборах Госдумы 1995 г. лишь 4 партии из 43 партий и блоков преодолели 5 %-ный барьер, на-
брав в сумме чуть больше 50 % голосов: КПРФ - 22,3 %; ЛДПР -11,0 %; Наш дом - Россия - 10,13 %; партия «Яблоко» - 6,9 %. Остальные 39 политических сил, не преодолевшие 5 %-ный барьер, собрали чуть меньше 50 % и все проиграли. Таков уж закон демократии: победа при любой системе выборов достается большинству, а какое оно это большинство - абсолютное или относительное (оно может быть и совсем маленьким, если в выборах участвуют немногие), саму демократию не волнует.
Второй пример связан с нынешним запретом на создание предвыборных блоков и союзов. Предполагается, что участие в выборах только партий будет стимулировать процесс их формирования как полноценных организаций. В действительности же этот процесс можно более эффективно стимулировать другими методами и приемами. Запрет же на блокирование не позволяет родственным политическим силам двигаться к общественному консенсусу, создавать крупные объединения. Опыт Запада (например, ФРГ) в этой области представляется весьма полезным.
Отсюда следует, что введенные в электоральное законодательство ограничения и переход к «чистой» пропорциональной системе не вполне обоснован. Поэтому призывы некоторых наших политиков (например, спикера СФ С. М. Миронова) вернуться на будущих выборах к смешанной системе звучат вполне логично.
Исходя из аксиомы, что любая общественная теория проверяется исторической практикой, посмотрим, как новое электоральное законодательство отразилось на выборах в Госдуму 2007 г.
Окончательные официальные данные о результатах выборов депутатов Госдумы ФС РФ пятого созыва были опубликованы 1 1 декабря 2007 г. Они следующие:
Таблица 6
Итоги выборов депутатов Госдумы ФС РФ пятого созыва1
№ Наименования политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов Число голосов избирателей, поданных за список
абс. %
1. Политическая партия «Аграрная партия России» 1600234 2,30
2. Всероссийская политическая партия «Гражданская Сила» 733604 1,05
3. Политическая партия «Демократическая партия России» 89780 0,13
4. Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации» 8046886 11,57
5. Политическая партия «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ» 669444 0,96
6. Политическая партия «Партия социальной справедливости» 154083 0,22
7. Политическая партия «Либерально-демократическая партия России» 5660823 8,14
8. Политическая партия «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ» 5383639 7,74
9. Политическая партия «ПАТРИОТЫ РОССИИ» 615417 0,89
10. Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ» 44714241 64,30
11. Политическая партия «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО» 1108985 1,59
В выборах приняли участие 69609446 избирателей (63,78 % избирателей). Мандаты распределились следующим образом: КПРФ - 57, ЛДПР - 40, «Справедливая Россия» - 38, «Единая Россия» - 315. В полном списке избранных депутатов, опубликованном в этот же день, значатся чуть ли не все главы российских регионов, а также несколько мэров крупных городов, называемые паровозами. Чуть ли не все они вскоре отказались от
1 Российская газета. 2007. 11 дек.
депутатских мандатов. Таковых набралось 129 человек, в том числе 101 «единороссов».
Сравнение с итогами предыдущих выборов показывает, что наибольшего прогресса добилась «партия власти». Так, если в 1993 г. она в лице партии «Выбор России» получила 15,51 % голосов, в 1995 г. «Наш дом - Россия» - 10,13 %, в 1999 г. «Единство» и «Отечество - вся Россия», соответственно, 23,32 % и 13,33 % (или в сумме 36,65 %), в 2003 г. «Единство и Отечество - Единая Россия» - 37,57 %, то в 2007 г. уже 63,78 % избирателей, включенных в электоральные списки. Из этого следует, во-первых, то, что «партия власти» постоянно консолидировалась и набиралась опыта и, во-вторых, то, что улучшение экономической и социально-политической ситуации в стране благотворно сказывалось на росте престижа «единороссов». Немалую роль в ее успехе, по общему признанию, сыграло и то, что Президент РФ В. В. Путин согласился возглавить предвыборный список «Единой России».
Что касается других партий, вошедших в Думу-2007, то их результаты на выборах, начиная с 1993 г., выглядели следующим образом.
Таблица 7
Результаты политических партий в разрезе выборов 1993-2007 гг.
Политические партии Годы выборов
1993 1995 1999 2003 2007
КПРФ 12,4 22,3 24,29 12,61 11,57
ЛДПР 22,92 11,0 5,98 11,45 8,14
Избирательный блок «Родина» («Народно-патриотический союз») 9,02
«Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/ Жизнь» 7,74
Из данных, приведенных в таблице, следует, что все партии, указанные в ней, теряют в весе. Хотя надо признать, что пропорциональная система несколько сгладила эту негативную тенденцию. Так, несмотря на снижение на 1 % итогов выборов, КПРФ, благодаря пропорциональной системе, набрала дополнительно полмиллиона голосов и получила на 1 0 думских мандатов больше, чем в 2003 г.
Однако на тех 7 партиях, которые не сумели преодолеть 7 %-ный заградительный барьер, пропорциональная система скажется отрицательно. Во-первых, потому, что они не получили ни одного мандата, которые могли бы завоевать при сохранении смешанной системы с мажоритарной компонентой и, соответственно, лишились думской трибуны. Во-вторых, три партии из семи - «Патриоты России», «Яблоко» и «СПС», проигравшие выборы, по закону лишаются своих денег, внесенных в качестве избирательного залога - по 60 млн. рублей каждая. Наконец, в-третьих, потому, что все проигравшие, набравшие менее 3 % голосов, лишаются права получать дотацию из госбюджета по 5 рублей за каждый голос. Все это, конечно, отразится на состоянии этих партий и их перспективах.
Общий вывод из сказанного таков: пропорциональная система помогает сильным, при этом негативно сказывается на слабых, что едва ли оправдано в переходный период.
Выводы
Подводя итог развитию избирательной системы современной России и ее воздействию на партийное строительство, можно отметить следующее:
1. За неполные двадцать лет своего развития (1989-2008 гг.) эта система прошла через 4 сложных этапа. Для относительно короткого исторического времени (пусть и переходного) такое количество радикальных трансформаций слишком велико. Каждый из этапов значительно отличается от других, что, разумеется, мешает формированию устойчивых электоральных традиций, вызывает недоверие граждан к власти и самим выборам,
способствует росту политической апатии населения и абсентеизму. Отсюда следует вывод: слишком частая смена электоральных правил вредна.
2. Нелинейность развития демократических процессов, свойственная всем переходным обществам, нередко сопровождается также нелинейностью развития избирательной системы, определенным отказом от оправдавших себя норм и опыта мирового сообщества в пользу национальной специфики и особенностей конкретной исторической ситуации в стране. В современной России, начиная с 2000 г., это выразилось в повышении роли в выборах руководящих властных органов (т. н. административного ресурса), а также «партии власти» в самом избирательном процессе и его прогнозируемых результатах. Тем не менее достаточных оснований говорить о возврате к советской электоральной практике нет. Существует и развивается реальная «разноцветная» многопартийность, находящаяся под защитой государства, постепенно развиваются разнообразные структуры гражданского общества, органы представительной власти формируются в положенные по закону сроки и в конкретной борьбе из представителей партий различной ориентации и т. д. Главная же гарантия невозврата к тоталитарной системе заключается в тех качественных переменах, которые произошли в российском обществе.
3. Неразвитость и вытекающая из этого неустойчивость нашей политической системы приводит к тому, что роль первых лиц государства заметно выше того уровня, который характерен для высокоразвитых демократических стран. Эта роль проявляется как в отношении политической системы в целом, так и в отношении избирательной системы и процесса партийного строительства. И та, и другая система трансформируются и реформируются в современной России, как правило, под воздействием властной воли первых лиц государства. Это явный признак авторитарного правления. И до тех пор, пока не стабилизируется и не устоится новая политическая система, не стабилизируется и избирательная. Таков закон трансформации всяких систем, в том числе современных российских.
