CC BY
320
Уколова Т.Н., Филатова Д.О.
НОВЕЛЛЫ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О САМОВОЛЬНОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Ukolova T.N., Filatova D.O.
NOVELS OF THE CIVIL LEGISLATION ON THE UNAUTHORIZED BUILDING
Ключевые слова: самовольная постройка, объект капитального строительства, снос, легализация самовольной постройки.
Keywords: unauthorized construction, an object of the thorough building, demolition, legalization of the unauthorized construction.
Аннотация
В статье анализируются проблемы судебной практики и тенденции развития норм о самовольном строительстве. Рассматриваются некорректность понятия «самовольной постройки», ее признаки, последствия незаконного строительства, возможности легализации самовольной постройки во внесудебном порядке и недопустимость принятия решения о сносе самовольной постройки на основании решения административного органа.
Abstract
The article analyzes the issues of judicial opinion and progress trends of norms of the unauthorized building. The inconsistency of the definition of “unauthorized construction ”, its characters, the consequences of illegal building, the possibilities of legalization of the unauthorized construction in extrajudicial matter and the inadmissibility of decision-making about the demolition of the unauthorized construction according to the decision of the administrative authority are also examined.
Самовольное строительство в нашей стране сегодня процветает. Тому в немалой степени способствует и действующее законодательство: как преступление самовольное строительство по нормам УК РФ не квалифицируется, административное наказание за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции и ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию является достаточно безобидным. По нормам же гражданского законодательства самовольная постройка вообще рассматривается как самостоятельное основание приобретения права собственности.
Статья 222 ГК РФ «Самовольная постройка», надо полагать, является уникальной по своей цели, структуре и правовым последствиям. Она уникальна и по названию, не вписывающемуся в идеологию гражданско-правового регулирования, и по месту в системе кодифицированного гражданского закона.
Дела о самовольной постройке в судах сегодня не только не редкость, но и одна из распространенных категорий гражданских дел. Судьи вчитываются в краткие строки статьи о самовольной постройке и не находят ответы на многочисленные вопросы, рождаемые современной судебной практикой. Эти вопросы становятся предметом толкования, которое неизбежно рождает противоречия, сомнения, а в итоге - субъективизм при принятии судебных решений.
Норма ГК РФ о самовольной постройке не стала принципиально новой для отечественного законодательства, поскольку самовольное строительство - явление отнюдь не новое. Статья 109 ГК РСФСР 1964г. именовалась «Последствия самовольной постройки дома». По своей структуре и логике, за одним единственным, но существенным для нашего вопроса исключением, она соответствовала ст. 222 ГК РФ: она распространялась только на жилые постройки, возведенные гражданами, и не имела никакого отношения к нежилым постройкам, возведенным не гражданами1. Советское право определяло самовольное
1 Щербаков Н.Б.Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные
строительство как гражданское правонарушение. Однако снос постройки и выселение застройщика производились административными методами, без судебного разбирательства2.
Сегодня законом самовольная постройка определена как жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. В Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной Приказом Минземстроя России от 4 августа 1998г. № 37 содержится аналогичное определение самовольной постройки. В частности, разъяснено, что к самовольной постройке приравниваются без соответствующего разрешения: реконструкция жилых домов (частей домов);
переоборудование правомерно возведенных нежилых зданий в жилые и наоборот; возведение нового здания при наличии разрешения на капитальный ремонт старого; возведение дополнительных зданий3. Приведенный перечень можно дополнить выводами из Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее - совместное Постановление Пленумов № 10/22). Так, самовольной постройкой может быть: объект незавершенного строительства (п. 30); самовольная реконструкция
недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект (п. 28).
Следует обратить внимание на то, что нынешняя формулировка ст. 222 ГК РФ позволяет предположить, что самовольность - это такое состояние строения, которое не требует какого-либо специального подтверждения, административного или судебного. Думается, что было бы логичнее при лишении застройщика возможности легализовать самовольную постройку предусмотреть обязательный судебный порядок признания ее таковой с указанием на то, что при отсутствии такого судебного акта постройка самовольной считаться не может4.
Из легального определения самовольной постройки следует, что для ее признания достаточно наличия хотя бы одного из трех возможных видов нарушений: строительство на земельном участке, не предназначенном для строительства; несоблюдение процедуры строительства; существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил.
Отсутствие у застройщика разрешения на строительство, а также нарушение им категории и вида разрешенного использования земельного участка - очевидные и однозначные признаки самовольной постройки. Наравне с ними такой признак самовольной постройки, как «существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил», представляется оценочным и менее очевидным, для установления которого требуется проведение специализированной экспертизы5.
Признаки, раскрывающие суть явления, обозначаемого словосочетанием «самовольная постройка», позволяют сделать вывод о необходимости уточнения как самих этих признаков, так и изменения названия института «самовольная постройка» на другое, которое бы точнее отражало суть обозначаемого явления.
Если объединить разнородные черты, которые сегодня характеризуют понятие самовольной постройки, то вполне подходящим здесь будет название «незаконно возведенный объект капитального строительства».
В области градостроительного законодательства объект капитального строительства трактуется вне связи с категорией недвижимого имущества. Объект капитального строительства должен быть законно возведен, и в таком случае он превращается в единстве
вопросы) // Вестник гражданского права. - 2007. - № 2.
2 Советское гражданское право. Ч. 1 / Под ред. В.А. Рясенцева. 3-е изд. - М.: Юрид. лит. 1986. - С. 373.
3 Бельковец В. Самовольная постройка: быть или не быть // Практическая бухгалтерия. - 2010. - № 7. -
С. 66.
4 Ерофеева А.А. Проблемы правового статуса самовольной постройки // Юрист. - 2010. - № 1. - С. 43.
5 Маленков Н.А. Самовольная постройка: вопросы правового режима и прав на земельный участок // Право и экономика. - 2009. - № 10. - С. 20.
признаков в недвижимое имущество, подчиняющееся в своем правовом режиме нормам гражданского законодательства. Если объект капитального строительства возводится вне установленных строительных и градостроительных норм и правил, он оказывается объектом капитального строительства, но уже незаконно возведенным со всеми вытекающими отсюда гражданско-правовыми последствиями.
В действующей редакции ч.1 ст.222 ГК признаки самовольной постройки сформулированы бессистемно, без учета норм градостроительного законодательства.
Неудачно, на наш взгляд, и само название рассматриваемого института. Законодатель, констатирует, что самовольная постройка - это недвижимость. Однако, здесь он противоречит сам себе. С одной стороны, объявляя самовольную постройку недвижимостью, он подчеркивает, что она является объектом гражданских прав, разновидностью вещей особого рода, которые подчиняются правилам государственной регистрации в ЕГРП. С другой стороны, в ст. 222 говорится, что на самовольную постройку не возникают ни вещные, ни обязательственные права. О каком объекте недвижимого имущества может в данном случае идти речь, тем более с необходимыми правилами «укрепления» на них вещных прав в форме государственной регистрации, если самих прав имущественных на данный объект нет и не может возникнуть?
Очевидно, что в свете градостроительного законодательства признаки самовольной постройки возможно сформулировать по-другому. Выдача разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 ГрК РФ предполагает в первую очередь проверку
правоустанавливающих документов на земельный участок. Помимо них застройщик обязан представить градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации, схему планировочной организации земельного участка и целый ряд других документов. Наличие разрешения на строительство само по себе свидетельствует о наличии прав застройщика на земельный участок, на котором предполагается осуществлять строительство. Следовательно, признак разрешения поглощает признак отвода земельного участка. Наличие отвода без разрешения не должно позволять квалифицировать постройку как законно возведенную. Наоборот, полученное разрешение уже само по себе может свидетельствовать о существовании у застройщика необходимых прав на землю. Кстати, и термин «отвод земельного участка» в свете как земельного, так и градостроительного законодательства является устаревшим. Таким образом, можно заключить, что первым признаком незаконно возведенного объекта капитального строительства будет отсутствие разрешения на строительство.
Не совсем точным и удачным в свете градостроительного законодательства является признак «нарушения градостроительных и строительных норм и правил». Представляется, что речь должна идти о документе, отсутствие которого будет порождать сомнения в соблюдении необходимых строительных и градостроительных норм и правил. Соответствующий документ предусмотрен ст. 55 ГрК РФ и называется разрешением на ввод объекта в эксплуатацию. Выдача разрешения предполагает, в том числе, проверку соответствия построенного объекта требованиям технических регламентов, техническим условиям, проектной документации. Этот документ удостоверяет, что построен объект в соответствии с разрешением на строительство, градостроительным планом земельного участка и проектной документацией. Значит, вторым признаком незаконно возведенного объекта капитального строительства будет отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Последствия признания построенного самовольной постройкой существенны: лицо, осуществившее такую постройку, не приобретает на нее право собственности; распорядительные сделки с этой постройкой ничтожны; самовольная постройка подлежит сносу лицом, ее осуществившим, либо за его счет; признание построенного объекта самовольной постройкой может являться основанием для привлечения к административной ответственности.
Застройщик самовольной постройки остается лишь собственником стройматериалов6.
В судебной практике возник вопрос о соотношении норм гражданского и жилищного законодательства в отношении самовольной постройки.
В частности, необходимо ли истцу при подаче иска о сносе самовольно возведенного строения предъявлять также требование о выселении лиц, проживающих в этом помещении?
По данному вопросу судом была сформирована следующая позиция.
Учитывая, что самовольная постройка не является объектом гражданских прав, указанная постройка не включается в состав жилищного фонда и не имеет статуса жилого помещения, поэтому лицо, которое возвело самовольную постройку, не может быть в ней зарегистрировано.
Поскольку у лица не возникает право на проживание в данном помещении, то вынесение судом решения о сносе самовольной постройки не затрагивает его право на владение и пользование указанным жилым помещением, поэтому оснований для предъявления отдельного требования о выселении лица из самовольно возведенных построек не имеется.
Следовательно, при подаче иска о признании жилого помещения в установленном порядке самовольной постройкой не требуется дополнительно заявлять требование о выселении граждан из жилых построек, подлежащих в дальнейшем сносу, поскольку решением суда о сносе самовольно возведенного строения не нарушаются права гражданина на проживание в указанном помещении.
Если гражданин зарегистрирован в самовольно возведенном жилом помещении, то в этом случае при подаче иска о сносе самовольно возведенного строения необходимо предъявлять также требование о выселении7.
Совместное Постановление Пленумов № 10/22 содержит большое количество важных правовых позиций, касающихся последствий самовольного строительства. Данные правовые позиции являются определенным шагом в обеспечении единообразия судебной практики.
Несмотря на принятие этого документа, способного в значительной степени упорядочить практику применения ст. 222 ГК РФ, единственный выход из создавшейся ситуации в области самовольного строительства - это последовательное совершенствование гражданско-правовых норм, составляющих гражданско-правовой институт, именуемый сегодня институтом самовольной постройки.
Для того чтобы ввести самовольную постройку в хозяйственный оборот, заинтересованное лицо должно признать на него право собственности.
В литературе уже сделан вывод о том, что судебное решение о признании права собственности на самовольную постройку имеет правосоздающий, а не правоподтверждающий характер8.
Высшие суды в совместном Постановлении Пленумов №10/22 разъяснили: отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.
В результате иск о признании права собственности на самовольную постройку может быть использован в качестве упрощенного способа приобретения права собственности на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости, состоящий в обходе установленных градостроительным законодательством процедур, в том числе получения
~ 9
строительных разрешений, на что прямо указывают суды9.
6 Право собственности: актуальные проблемы. / Отв. редакторы В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов,
В.В. Чубаров // СПС Консультант плюс. Версия 2010 г.
7 См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного суда Российской Федерации за первый квартал 2006г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 07 и 14 июня 2006г. (Вопрос 35) // СПС Консультант плюс. Версия 2010 г.
8 Люшня А.В. Правовая природа судебного признания права собственности // Вестник ВАС РФ. - 2007. -№ 5. - С. 51.
9 Петрищев В.С. Проблемы самовольного строительства (в контексте предложений Проекта совместного Постановления Пленума ВС и ВАС РФ «О некоторых вопросах практики разрешения споров,
С этой ситуацией столкнулась судебная практика, которая пришла к выводу, что непринятие мер к получению разрешения на строительство является основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.
Для удовлетворения иска о признании права собственности на самовольную постройку «суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию».
Подобное условие, возможно, получит различное понимание судами и субъектами соответствующих отношений.
Прежде всего, обращает на себя внимание то, что для легализации самовольной постройки достаточно, чтобы самовольный застройщик предпринял меры либо к получению разрешения на строительство, либо к получению разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (в тексте документа прямо указаны союзы "и (или)"). При этом из приведенной цитаты следует, что указанные меры должны завершиться отказом уполномоченного органа в выдаче соответствующих разрешений, причем правомерность такого отказа исключает признание прав на самовольную постройку даже в том случае, если самовольный застройщик предпринимал соответствующие меры к легализации постройки. Следует также добавить, что из
п. 26 Постановления следует, что отсутствие отказа в выдаче разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию исключает удовлетворение иска о признании права собственности на самовольную постройку, поскольку суд не может установить «правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию», а следовательно, исследовать одно из обстоятельств, с оценкой которого пленумы высших судебных инстанций связывают удовлетворение иска10.
Таким образом, суд признает право собственности на самовольную постройку, если установит, что: единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры; сохранение самовольной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью людей11.
Судебный акт, замещая отсутствие отдельных элементов юридического состава, необходимого для возникновения права собственности на возведенный объект, придавая его отдельным деталям значение юридических фактов, завершает юридический состав, делает его законченным. И именно такой законченный юридический состав и порождает
правоотношение - право собственности на постройку, которая утрачивает статус
~ 12
самовольной12.
Сегодня в литературе пусть робко, но высказываются сомнения по поводу самой возможности исков о признании права собственности на самовольную постройку.
Действительно, предметом такого иска является требование о «реабилитации» собственного предыдущего противоправного поведения. Ответчиком по таким делам выступает субъект, не являющийся нарушителем права и не имеющий спорной обязанности по отношению к истцу. Фигура ответчика здесь вообще искусственна. Сам спор здесь имеет достаточно условный характер. В результате суд вынужден не разрешать спор о праве, а подменять государственный орган, сверяя требуемый перечень документов с пакетом
~ 13
документов, имеющихся у заявителей13.
связанных с защитой права собственности и других вещных прав») // СПС КонсультантПлюс. 2010.
10 Щербаков Н.Б. О новеллах в судебной практике по вопросам самовольного строительства // Вестник гражданского права. - 2010. - № 5. - С. 109.
11 Бельковец В. Самовольная постройка: быть или не быть // Практическая бухгалтерия. - 2010. № - 7. - С.68.
12 Мухаметзянова Л.М. Актуальные вопросы узаконения самовольной постройки в судебном порядке // Российский судья. - 2009. - № 4.
13 Юдин А.В. Является ли «узаконение» прав на имущество в судебном порядке надлежащим способом
По логике градостроительного законодательства, если заявитель полагает, что ему незаконно отказали в выдаче разрешения на строительство (ввод объекта в эксплуатацию), он имеет право оспорить такой отказ в судебном порядке. Заявитель, по сути, правонарушитель, по большому счету хочет избежать прохождения необходимых процедур, получив в упрощенном порядке вещное право на объект капитального строительства, созданный в обход установленного градостроительным законодательством порядка и правил.
Анализ судебной практики за последнее время свидетельствует о значительном росте числа дел в области самовольного строительства. Нередко приобретатели «сомнительных» объектов недвижимости совершают с ними сделки, полагаясь на наличие зарегистрированного права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако государственная регистрация носит правоподтверждающий характер, а вопросы установления права не всегда проверяются регистраторами с необходимой степенью тщательности14. Как верно указывает О.Ю. Скворцов, сам по себе факт государственной регистрации перехода права собственности на спорную вещь не является достаточным доказательством законности владения этой вещью15.
Нашим законодательством установлен принцип достоверности данных ЕГРП. Как отмечает В.В. Чубаров, пока зарегистрированное право не оспорено в судебном порядке и запись о нем не признана недействительной, право существует в том виде, в каком оно зарегистрировано16. Однако внесение записи в ЕГРП не отменяет нарушений, допущенных при строительстве здания, сооружения или иного объекта недвижимости. По этой причине государственная регистрация не должна легитимировать самовольную постройку. Здесь следует согласиться с С.Моргуновым в том, что неправомерно произведенная государственная регистрация права собственности на объект самовольного строительства не может служить доказательством возникновения права собственности на этот объект17.
Проблема влияния государственной регистрации объекта на его признание самовольной постройкой разрешена совместным Постановлением Пленумов № 10/22 следующим образом. Если недвижимое имущество, право на которое зарегистрировано, имеет признаки самовольной постройки, наличие такой регистрации не исключает возможности предъявления требования о его сносе. Решение суда об удовлетворении иска о сносе самовольной постройки является основанием для прекращения записи о праве собственности ответчика на самовольную постройку.
Новая редакция п. 3 ст.222 ГК сама собой поставила вопрос о том, как должен и как может осуществляться иной порядок признания права собственности и кто правомочен признавать право собственности на самовольную постройку, кроме суда. Указывая на иной порядок, законодатель, по-видимому, стремился указать на установленную Законом № 93-Ф3, получившего в народе название закон «дачной амнистии», возможность признания прав граждан на самовольные постройки в административном порядке через органы Росреестра. Данный закон, как известно, имел целью упростить процедуру оформления прав на недвижимость так называемого потребительского назначения. Однако позитивное стремление законодателя по упрощению процедуры признания гражданами права собственности на самовольные постройки оставило без внимания тот факт, что изменение нормы во благо скорейшей реализации одного закона оставило без внимания процедуру практического применения измененного закона субъектами гражданских правоотношений в
защиты гражданских прав? // Нотариус. - 2008. - № 1.
14 Копытов И. Незаконное строительство: стоит ли рисковать? // Домашний адвокат. - 2010. - № 9. -
С. 12.
15 Право собственности: актуальные проблемы/ отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. -М.: Статут, 2008.
16 Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М.: Статут, 2008.
17 Моргунов С. Правовые проблемы самовольной постройки // Хозяйство и право. - 2004. - № 4. - С.
целом18. Сегодня в литературе открыто заявляется об упущениях этого закона. Констатируется и «коматозное» состояние практики его применения19.
Однозначного понимания того, кто правомочен и должен осуществлять иной порядок признания права собственности (административный порядок), до сих пор нет. Некоторые считают, что правомочны и должны это делать органы местного самоуправления (государственной власти), другие придерживаются мнения, что это могут и должны делать органы Росрееестра.
Некоторые ученые и юристы считают, что государственная регистрация самовольной постройки может осуществляться на основании ст. 25.3 Закона о государственной регистрации, регулирующей особенности государственной регистрации права собственности на некоторые создаваемые и созданные объекты недвижимого имущества, и именно определенный ст. 25.3 порядок является тем «иным» установленным законом порядком20.
Однако данная норма не указывает на необходимость представления документов, подтверждающих, что самовольное строение не нарушает действующие федеральное и региональное законодательство, а также интересы третьих лиц. Основное отличие внесудебного порядка оформления прав путем их государственной регистрации состоит в том, что регистрирующий орган, в отличие от судебного, просто не проверяет факт самовольности постройки, а значит, и факт соответствия постройки законодательству. Проверка факта самовольности находится вне компетенции регистрирующего органа.
С учетом изложенного можно заключить: государственная регистрация права на «проблемный» объект недвижимости, в отличие от судебного решения, сама по себе не может иметь правообразующего (конституирующего) характера, так как призвана удостоверить (подтвердить) уже существующее правоотношение, и в этом смысле она является специфическим основанием возникновения гражданских прав. Соответственно, невозможно признание права собственности на объект самовольного строительства в смысле ст. 222 ГК РФ посредством его государственной регистрации21.
Представляется, что признавать право собственности на самовольную постройку в ином установленном законом порядке должны и правомочны органы местного самоуправления (государственной власти).
Именно орган местного самоуправления, согласно п. 20 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст.
8 ГрК РФ, выдает разрешение на строительство на территории местного самоуправления, а согласно ст. ст. 28, 29 ЗК РФ основанием для строительства является решение о предоставлении земельного участка под строительство, которое принимается органом государственной власти либо органом местного самоуправления. Значит, орган местного самоуправления (государственной власти) может разрешить сохранение самовольно возведенного строения на месте при подтверждении права на земельный участок, а также если признает, что признаки самовольности возможно устранить во внесудебном порядке, строение построено в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, с соблюдением строительных норм и правил, не нарушает интересы третьих лиц и отсутствуют иные причины, препятствующие признанию права собственности на самовольную постройку.
В ситуации, когда отсутствует спор о правах, судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку представляется весьма нелогичным, долговременным, а порой и дорогостоящим. Решение по таким вопросам вполне правомочны
18 Ковтков Д.И. «Иной» (внесудебный) порядок признания права собственности на самовольную постройку// Право и экономика. - 2008. - № 12.
19 Килинчижи Е.Н. Запутанное регулирование самовольных построек // Российская юстиция. -2007. - №2.
20 Жогов Д.Ю., Малета С.Е. Государственная регистрация как внесудебный способ признания прав на самовольные постройки // Право и экономика. - 2007. - № 3. - С. 18.
21 Ковтков Д.И. «Иной» (внесудебный) порядок признания права собственности на самовольную постройку // Право и экономика. - 2008. - № 12.
принимать и органы местного самоуправления (государственной власти), а данный порядок будет логично завершаться вынесением решения об оставлении объекта индивидуального жилищного строительства на месте с последующей регистрацией на него права собственности в органах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним22.
Необходимо установить четкую процедуру такого порядка признания права собственности на самовольной постройки, закрепить перечень документов, которых будет достаточно для принятия законного и обоснованного решения органом местного самоуправления об оставлении постройки на месте. Представляется, что такими документами должны стать следующие: правоустанавливающие документы на земельный участок, заключение уполномоченной организации либо строительно-технической экспертизы и органа архитектуры (градостроительства) о возможности сохранения постройки, согласие от заинтересованных лиц, чьи права могут быть нарушены постройкой, что строением не нарушаются их права и интересы.
Безусловно, сегодня законодатель правильно формулирует ответственность за возведение самовольной постройки в идее ее сноса.
Тем не менее, саму процедуру сноса, начиная от лиц, имеющих право его требовать, и заканчивая собственно сносом (механизмом реализации решения суда), следует прописать в законе. Важно последовательно отрегулировать данный процесс, сняв тем самым животрепещущие вопросы и сомнения, возникающие в сегодняшней судебной практике.
Надо полагать, в норме права должно быть четко сформулировано, что единственно возможным порядком для принятия решения о сносе незаконно возведенной постройки должен быть порядок судебный. Судебная процедура является наиболее удачной и эффективной формой для законного и обоснованного решения вопросов сноса такого рода объектов. В данном случае речь идет о применении гражданско-правовой ответственности. И с учетом метода гражданско-правового регулирования эти вопросы должны быть отнесены к компетенции суда.
Нормативно должно быть установлено, что на требования о сносе самовольной постройки не распространяется исковая давность.
В настоящее время, в совместном Постановлении Пленумов № 10/22 указано, что «на требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется». Убедительным представляется, что ст. 208 ГК РФ могла бы быть дополнена отдельной строкой о том, что исковая давность не распространяется также на требования о сносе незаконно возведенного объекта капитального строительства.
Важно в нормативном порядке уточнить круг лиц, на которых судом может быть возложена обязанность по сносу незаконной постройки.
Действующая редакция ст. 222 ГК РФ, гласящая, что снос должен быть произведен лицом, осуществившим самовольную постройку, либо за его счет, не совсем удачна. В усовершенствованном варианте закона необходимо четко сформулировать, что обязанность по сносу может быть возложена как на лицо, осуществившее незаконное строительство, так и на лицо, по заданию которого и за счет которого оно было осуществлено.
Представляется, что в дополнение к лицам, осуществившим строительство и по заданию которых строительство осуществлялось, в законе могут быть указаны в качестве обязанных произвести снос также лица, в чьем фактическом владении находится данная самовольная постройка.
Необходимо нормативно подчеркнуть, что в судебном порядке подлежат сносу как незаконно созданные, так и реконструированные объекты капитального строительства, а также объекты незавершенного строительства.
В законодательном порядке следует установить срок, в течение которого на
22 Ковтков Д.И. «Иной» (внесудебный) порядок признания права собственности на самовольную постройку // Право и экономика. - 2008. - № 12.
основании решения суда объект незаконного строительства должен быть снесен, что исключит некоторую неопределенность и субъективизм при установлении такого срока в каждом конкретном случае. Представляется, этот срок может быть определен в один месяц со дня вступления в законную силу решения суда.
Необходимо подчеркнуть, что Концепция развития гражданского законодательства РФ говорит о необходимости либерализации правового режима самовольной постройки, на возведение которой не были оформлены, в том числе по вине уполномоченных органов, необходимые административные разрешения, если она возведена на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и отведенном под строительство в установленном порядке, а также расширить возможности для признания права собственности застройщика на самовольную постройку, возведенную на не принадлежащем ему земельном участке. В частности, право собственности застройщика на самовольную постройку может признаваться при условии выплаты компенсации собственнику земельного участка и соответствии постройки градостроительным и строительным нормам и правилам.
Очевидно, что предложенные изменения в законодательство, по существу, подталкивают к противозаконным действиям по захвату чужих земельных участков и их застройке, а затем их узаконивают. При этом права собственников незаконно застроенных земельных участков дополнительной защиты не получают. Концепцией предусматривается лишь необходимость соответствия возведенного объекта градостроительным нормам и правилам.
С учетом того что самовольный застройщик довольно легко сможет возводить жилье без опасности для жизни, это практически всегда будет означать потворство самовольному захвату земель, признаваемому в настоящее время административным правонарушением. Совершенно неясно, на каких условиях должен приобретаться земельный участок в случае реализации данного предложения. Государство в ходе «дачной амнистии» приняло достаточные меры для узаконения тех построек, которые в силу объективных причин не могли быть оформлены в строгом соответствии с законом. Других дополнительных оснований для более широкого применения названного подхода не приводится23. Представляется, что данное предложение подлежит исключению.
Допустимо предположить, что изложенные суждения в конечном итоге способны привести к коренному обновлению механизма регулирования последствий незаконного строительства. Замена названия института «самовольная постройка» в свете градостроительного законодательства на «незаконно возведенный объект капитального строительства» позволит правильнее и более последовательно решать дальнейшие задачи совершенствования гражданско-правового регулирования. Незаконно возведенный объект капитального строительства с его признаками отсутствия разрешения на строительство и отсутствия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию сам по себе уже отвергает даже мысль о возможности признания на него в судебном порядке права собственности.
Предлагаемые изменения позволят исключить из судебной практики такую категорию дел, как дела о признании права собственности на самовольную постройку. Представляется исключительно важным избавить суды от необходимости решать несвойственные им вопросы административного характера. Тем самым ликвидировать для незаконопослушных застройщиков путь, а точнее, лазейку для получения на незаконно воздвигнутый объект капитального строительства требуемых документов в упрощенном порядке.
Хочется верить, что ст. 222 исчезнет из главы ГК РФ, посвященной приобретению права собственности, так как ликвидируется соответствующее основание для данного вещного права. Суды вздохнут с облегчением в связи с отсутствием дел о признании права собственности на самовольную постройку. Новые нормы, посвященные последствиям незаконного возведения объектов капитального строительства, могли бы разместиться в главе
23 О некоторых вопросах совершенствования гражданского законодательства (Редакционный материал)// Правовые вопросы строительства. - 2009. - № 2.
59 ГК РФ. Логика ст. 1079 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в том числе рассматривающей строительство как деятельность, создающую повышенную опасность для окружающих, могла бы продолжиться новыми нормами, посвященными гражданско-правовой ответственности за незаконное возведение строительных объектов. Подробно описанная процедура сноса незаконно возведенных объектов капитального строительства пусть не сразу, но принесет свои ощутимые результаты. Мы избавимся от всего негативного, мешающего созданию нового облика наших городов в согласии с природными условиями, общим архитектурным обликом и ландшафтом. При этом будут соблюдены интересы безопасности, сохранения жизни и здоровья людей. Наконец, окажется решенной важнейшая воспитательная задача формирования правовой культуры россиян, которые незаконное строительство будут воспринимать адекватно, то есть исключительно как серьезное социальное зло24.
24 Щенникова Л.В. Институт самовольной постройки в сфере задач градостроительства и архитектурной деятельности в Российской Федерации // Закон. - 2008. - № 11. - С. 121.
