CC BY
108
УДК 336.131
НОВАЯ БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В СВЕТЕ СТАРОЙ ПРОБЛЕМЫ NEW BUDGET REFORM IN THE LIGHT OF AN OLD PROBLEM
Д.Ю. Смирнов D.Y. Smirnov
Омский филиал Государственного университета Министерства финансов РФ
Анализируется проводимая в России в настоящее время бюджетная реформа, сущность которой заключается в трансформации значительной части бюджетного сектора в рыночную экономику. Отмечается, что реформирование бюджетного сектора экономики началось с реформирования сети бюджетных учреждений, основная масса которых должна начать функционировать на рыночных принципах. Предполагается, что срок проведения бюджетной реформы должен быть минимальным, а установленные бюджетным учреждениям на период реформы ограничения по доступу на финансовые рынки и по распоряжению имеющимися у них финансовыми ресурсами должны быть сняты.
This article focuses on budget reform, implemented in Russia today. According to the author, the essence of the budget reform is to transform a large part of the public sector in a market economy. Reforming the public sector of the economy has begun to reform the network of budget organizations. The bulk of budget organizations should begin to operate on market principles. The author considers it wrong to carry out budget reform for a long time. From his point of view, the timing of the budget reform should be minimal. The author also believes that the restrictions on access to the financial markets and the management of financial resources set for budget organizations must be removed.
Ключевые слова: бюджетная реформа, бюджетное учреждение, бюджетный процесс, неучастник бюджетного процесса, субсидия.
Key words: budget reform, budget organization, budget process, budgetary process unparticipant, the subsidy.
Один из наиболее обсуждаемых в течение последних ста лет в отечественной экономической науке вопросов - это вопрос о том, что более эффективно: план или рынок. На первый взгляд, к началу 1990-х гг. данный спор был разрешен самой жизнью, а вышеуказанное противостояние потеряло свою практическую значимость: Россия пошла по пути строительства рыночной экономики.
Однако в российской экономике сохранился значительный по объему и по своей значимости государственный сектор, представленный в основном бюджетными учреждениями, функционирующими в социальных отраслях. В данном секторе, финансируемом за счет бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, по-прежнему доминировал плановый принцип построения и функционирования экономики. При этом, однако, значительно возросла роль финансового планирования.
Плановость бюджетного сектора заключалась прежде всего в том, что для признания общественно необходимым продукта, произведенного в данном секторе, не требовалось его
реализации через рынок. Другими словами, признание продукта бюджетного сектора необходимым обществу осуществлялось не опосредованно, не через рынок, а непосредственно государством. Соответственно, государство заранее, еще до момента производства продукта бюджетным сектором, наделяло данный сектор необходимыми ресурсами и гарантировало потребление его продукта. Доминирующая роль финансового планирования заключалась в том, что государство распределяло между бюджетными учреждениями прежде всего финансовые ресурсы и в дальнейшем контролировало именно аспекты их использования. Конкретными инструментами распределения государством финансовых ресурсов и их использования бюджетными учреждениями являлись сводные бюджетные росписи, сметы доходов и расходов и т. д.
В рыночной экономике эффективность распределения ресурсов обеспечивается автоматически с помощью рыночных механизмов: конкуренции, гибкого ценообразования, циклических кризисов перепроизводства и т. д. В условиях непосредственно общественной эко-
© Д.Ю. Смирнов, 2013
номики государство вынуждено создавать специальную систему, обеспечивающую и контролирующую эффективность распределения и использования ресурсов.
Теоретической основой для практического создания специальной системы по обеспечению эффективности распределения финансовых ресурсов в бюджетном секторе и контролю за их использованием стал тезис, согласно которому существует неразрывная взаимосвязь между целевым характером финансирования бюджетных расходов и их эффективностью. В соответствии с этим утверждением, бюджетный сектор способен производить продукт должного качества по приемлемой стоимости только в том случае, если государственные органы наладят жесткий контроль за целевым использованием финансовых ресурсов бюджетным сектором. Исходя из вышеуказанного теоретического тезиса, обеспечение целевого характера бюджетных расходов стало рассматриваться как необходимое и достаточное условие достижения эффективности данных расходов.
Тезис о зависимости эффективности деятельности бюджетного сектора от государственного контроля за целевым характером использования финансовых ресурсов этим сектором был законодательно закреплен в виде двух принципов бюджетной системы, сформулированных в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Имеются в виду принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств и принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Эти принципы не следует рассматривать как равнозначные, одноуровневые. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств - это цель, при достижении которой создание и сохранение бюджетного сектора экономики может быть признано целесообразным. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - это средство достижения указанной цели.
Практическая реализация рассматриваемого теоретического тезиса выразилась в создании государственных органов, призванных обеспечить контроль за целевым характером использования финансовых ресурсов бюджетным сектором. Основными органами государственного финансового контроля стали Федеральное казначейство и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. При этом Федеральное казначейство осуществляло предварительный и текущий финансовый контроль. Росфиннадзор обеспечивал последующий контроль за целевым характером бюджетных рас-
ходов, проверяя ранее осуществленные бюджетополучателями платежи. К сожалению, и Федеральное казначейство, и Росфиннадзор, и другие контролирующие органы смогли обеспечить только целевой характер бюджетных расходов, но не их эффективность.
За прошедшие два десятилетия государству так и не удалось решить проблему эффективности использования ресурсов, направляемых в бюджетный сектор. С одной стороны, бюджетный сектор производил в основной своей массе низкокачественный продукт, с другой -потреблял с каждым годом все больший объем ресурсов. Ежегодно возрастала сеть бюджетных учреждений, финансируемых за счет государственных финансовых ресурсов, и в рамках существующего механизма контроля рост сети бюджетных учреждений практически невозможно было остановить. Расходы на содержание подведомственной сети бюджетных учреждений планировались исходя из сложившегося ранее объема расходов путем его индексации, без учета количества и качества услуг, оказываемых госучреждениями. У бюджетных учреждений полностью отсутствовали стимулы к экономии бюджетных средств [1].
Стало очевидным, что в современной, ежедневно меняющейся экономической среде обеспечение целевого характера бюджетных расходов не только не является условием достижения их эффективности, но, напротив, может стать ее препятствием. Эффективность деятельности бюджетного сектора, функционирующего на плановой основе, не может быть обеспечена ни за счет жесткого государственного контроля за целевым использованием потребляемых этим сектором финансовых ресурсов, ни за счет каких-либо иных методов. Плановый характер бюджетного сектора, непосредственное признание государством продукта, производимого этим сектором, общественно необходимым являются причиной неэффективности деятельности бюджетного сектора. Соответственно, повысить эффективность бюджетного сектора можно только одним способом - перевести его функционирование на рыночные основы [2].
Объявленная в 2010 г., но реально начавшаяся в 2012 г. бюджетная реформа концептуально исходит из тезиса, что повысить эффективность бюджетного сектора экономики можно только путем отказа от плановости его функционирования. Сущность современной бюджетной реформы заключается в трансформации значительной части бюджетного сектора в рыночную экономику. В конечном счете основная масса бюджетных учреждений должна
начать функционировать на рыночных принципах: признание произведенного ими продукта общественно необходимым только после его реализации на рынке, конкуренция за ресурсы и потребителя, свободное ценообразование, исполнительное производство и процедуры банкротства и т. д.
Реформирование бюджетного сектора экономики началось с реформирования сети бюджетных учреждений [3]. Существовавшая до настоящего времени сеть бюджетных учреждений была сформирована еще в условиях плановой экономической системы и продолжала функционировать по принципам этой системы. Формально трансформация сети государственных учреждений проводится через изменение правового статуса бюджетных учреждений. Государственные учреждения разделены на три типа: казенные, бюджетные и автономные. Введено новое понятие: «казенное учреждение». Однако по своим характеристикам «новое» казенное учреждение совпадает с «дореформенным» бюджетным учреждением. Само же понятие «бюджетное учреждение» изменилось кардинальным образом. По своим характеристикам «новое» бюджетное учреждение максимально приближено к автономному учреждению [4].
В связи с введением новых типов государственных учреждений происходят существенные изменения в бюджетном процессе. Меняется состав участников этого процесса: из их
числа исключены бюджетные учреждения, которые ранее обладали бюджетными правами, прежде всего получателей бюджетных средств. Бюджетные и автономные учреждения объединены единым понятием - неучастники бюджетного процесса.
Нивелирование бюджетных прав бюджетных учреждений означает, что стадия исполнения бюджета сократилась на одно звено - звено бюджетных учреждений. Если раньше бюджетными расходами являлись расходы бюджетного учреждения, то теперь это субсидии, выплачиваемые учредителями бюджетным учреждениям. Иначе говоря, бюджетные учреждения выведены из бюджетного сектора и введены в рыночную экономику.
Наглядно трансформация бюджетного сектора, обусловленная реформированием бюджетных учреждений, представлена на рис. 1 и 2.
В прошлые годы главные распорядители и распорядители бюджетных средств распределяли финансовые ресурсы (бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, предельные объемы финансирования) между бюджетными учреждениями, а последние уже осуществляли бюджетные расходы. В новых условиях главные распорядители и распорядители самостоятельно осуществляют бюджетные расходы путем выплаты субсидий в пользу бюджетных учреждений, которые более не входят в бюджетный сектор экономики [5].
Доведение бюджетных Осуществление бюджетных
средств расходов
Распорядители бюджетных средств Бюджетные учреждения > Участники рыночной экономики (физические
и юридические лица)
У
Бюджетный процесс
Рис. 1. Бюджетный процесс до реформирования бюджетных учреждений
Бюджетный процесс
Рис. 2. Бюджетный процесс после реформирования бюджетных учреждений
Ярким проявлением того, что бюджетные учреждения исключены из бюджетного сектора и переведены в рыночную экономику, является то, что до реформы бюджеты несли субсидиарную ответственность по расходам бюджетного учреждения, после реформы - нет. Прежде если бюджетное учреждение не рассчитывалось по своим обязательствам, то кредитор направлял решение суда о взыскании средств с бюджетного учреждения и связанные с этим решением исполнительные документы в орган Федерального казначейства, где был открыт данному учреждению лицевой счет бюджетополучателя. Если на счете бюджетополучателя, отрытого бюджетному учреждению-должни-ку, отсутствовали свободные остатки бюджетных средств по соответствующему коду бюджетной классификации или средства от приносящей доход деятельности, то оформлялся и направлялся вышестоящему распорядителю запрос-требование на перечисление недостающих средств. Теперь бюджетные учреждения выведены за рамки бюджетного сектора. Запрос-требование не оформляется, органы Федерального казначейства возвращают кредитору исполнительные документы без исполнения для направления в службу судебных приставов. Не исключается возможность банкротства бюджетного учреждения. В результате государство более не гарантирует бюджетному учреждению получение финансовых ресурсов в объеме, необходимом для функционирования госучреждения.
Таким образом, цель современного реформирования сети бюджетных учреждений - это сокращение бюджетного сектора экономики, перевод бюджетных учреждений из данного сектора в рыночный сектор. Очевидно также, что значительный объем «бесплатных» услуг бюджетного сектора будет переведен в разряд платных услуг. Пользователи этих услуг больше не смогут получать их бесплатно от бюджетных учреждений, а должны будут покупать их. Бюджетные учреждения будут финансироваться главным образом не за счет бюджетных источников, а за счет доходов от платных услуг, реализуемых на рынке. В результате эффективность работы бюджетных учреждений будет обеспечена за счет рыночных механизмов. Рынок отфильтрует бюджетные учреждения: часть из них, оказавшаяся неспособной предоставлять обществу услуги должного качества по приемлемой цене, прекратит свою деятельность через процедуры исполнительного производства и банкротства. Доказавшие свою эффективность в рыночных условиях бюджетные учреждения
будут вынуждены конкурировать с целью получения финансовых ресурсов и продажи своих услуг потребителям не только друг с другом, но также с негосударственными учреждениями и коммерческими организациями.
Спорным представляется положение бюджетной реформы, согласно которому реформирование сети бюджетных учреждений будет происходить постепенно. На начальном этапе государство сохраняет определенные, на наш взгляд неоправданные, ограничения на деятельность бюджетных учреждений. Прежде всего бюджетным учреждениям ограничивается доступ на финансовые рынки. Они вправе осуществлять операции с заработанными средствами только через лицевые счета, открываемые им в территориальном органе Федерального казначейства. Соответственно, бюджетные учреждения не могут получать банковские кредиты или открывать депозиты в банках. Кроме того, они не имеют права приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Сохраняются ограничения на то, как бюджетные учреждения могут распоряжаться своим имуществом. Бюджетные учреждения не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними учредителями или приобретенным учреждениями за счет средств, выделенных им учредителями на приобретение этого имущества. Бюджетные учреждения вправе распоряжаться иным имуществом только с согласия собственника. Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета для выполнения государственного задания, могут быть взысканы финансовым органом при отсутствии потребности бюджетных учреждений в направлении их на те же цели. Использование бюджетными учреждениями заработанных ими финансовых ресурсов ограничивается Федеральным законом РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [6].
В связи с этим «новый» тип бюджетного учреждения следует рассматривать как своеобразную переходную форму от традиционного бюджетного учреждения к автономному учреждению, установленную государством для осуществления более жесткого контроля за деятельностью реформируемых госучреждений на период проведения бюджетной реформы. Очевидно, что по мере сокращения объема субси-
дий, выделяемых из бюджетов на финансирование деятельности бюджетных учреждений, вышеуказанные ограничения будут сниматься, а сами бюджетные учреждения будут реформироваться в автономные учреждения.
Мы полагаем, во-первых, что цель проводимой бюджетной реформы должна быть сформулирована и доведена до широких слоев нашего общества более четко. Граждане должны понимать, что единственным реальным способом повышения эффективности работы бюджетного сектора является его существенное сокращение и перевод значительного количества бюджетных учреждений из этого сектора в рыночную экономику.
Во-вторых, сроки проведения бюджетной реформы должны быть четко установленными и минимальными.
В-третьих, установленные бюджетным учреждениям ограничения по доступу на финансовые рынки и по распоряжению имеющимися у них финансовыми ресурсами должны быть сняты.
1 . О Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года : распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Смирнов Д. Ю. Совершенствование системы кассового исполнения бюджетов в целях
повышения эффективности механизма финансирования государственных и муниципальных услуг // Государственные и муниципальные услуги: организационно-правовой и финансовоэкономический аспекты / под ред. Н. П. Ребровой. - Омск, 2012. - С. 109-127.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : Федеральный закон РФ от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О некоммерческих организациях: Федеральный закон РФ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; Об автономных учреждениях : Федеральный закон РФ от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О Порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства кассовых выплат за счет средств бюджетных учреждений : приказ Федерального казначейства от 29 октября 2010 г. № 16н. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
