Нормативно-правовые основы административных процедур: состояние и перспективы развития Текст научной статьи по специальности «Право»

11.7. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Филатова А.В., к.ю.н., доцент

Приволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина

В настоящее время, в нормативно-правовом регулировании активно используется термин «процедура» применительно к различным сферам жизнедеятельности и как производная дефиниция - «административная процедура». Скорее это прерогатива диссертационных исследований, где предметом выступают различные качественные характеристики правовых явлений. 1 И только в последнее время административная процедура нашла свое нормативно-правовое закрепление и практическое применение. 2 Интересно, что первоначально термин «административные процедуры» в официальной версии был применен в Концепции судебной реформы в РФ от 24 октября 1991 года, однако в разделе «Системные пороки уголовной юстиции». В данном контексте речь шла о том, что «Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР использует многочисленные административные процедуры...».

Отдельные упоминания дефиниции «административная процедура», без уточнения содержательных характеристик, имели место и в следующих нормативно-правовых актах:

Постановление Правительства РФ от 3 мая 1994 года «О мерах по обеспечению занятости населения в случаях возникновения критических ситуаций на рынке труда в отдельных регионах Российской Федерации» рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ определить порядок действий, предусмотрев административные процедуры проведения массовых общественных работ. 4 Так, в Указании МПС РФ от 12 ноября 1996 года № 166 (ред. от 09.02.1998) «О проведении работ по созданию системы сертификации», говориться, что «методы испытаний и административные процедуры для импортируемой продукции не должны быть более

1 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти РФ: Дис. ... к.ю.н.- М., 2002; Помазуев А.Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации: Автореф. дис. ... к.ю.н. - Екатеринбург, 2007. - С. 5, 11, 16

2 См.: О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 28.06.2005г. № 452 // СЗ РФ. - 2005. - № 31. - Ст. 3233; Постановлением Правительства от 11.11.2005 г. № 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг См.: СЗ РФ. - 2005. - № 47. - Ст. 4933.

3 Концепция судебной реформы в РФ от 24 октября 1991 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1435.

4 О мерах по обеспечению занятости населения в случаях возникновения критических ситуаций на рынке труда в отдельных регионах Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 3 мая 1994 года // СЗ РФ. - 1994. - № 2. - Ст. 110.

сложными и менее удобными и оперативными, чем соответствующие методы и процедуры, установленные для другой подобной (отечественной или импортной) продукции, ... а для облегчения выявления соответствия продукции установленным требованиям стороны должны стремиться к взаимному признанию результатов испытаний и сертификации на основе гармонизации используемых методов испытаний и административных процедур. 5

Законом об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации в 1997 году введено положение, которое сыграло большое значение в формировании административных процедур. На основании статьи 31, Уполномоченный вправе по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. 6

А, например, Письмом Минобразования РФ № 03-8ин/22-03, Профсоюза работников народного образования и науки РФ № 11 от 07 февраля 2003 года даны разъяснения по применению положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, где в соответствии с пунктом 4.3 Положения трудовые споры по вопросам аттестации педагогических и руководящих работников рассматриваются в комиссиях по трудовым спорам, судах в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Административная процедура рассмотрения споров по вопросам аттестации Положением не предусмотрена, поэтому вышестоящие аттестационные комиссии или органы управления образованием не могут отменить решение нижестоящих аттестационных комиссий. 7

Самостоятельной группой можно считать программные документы, которые заняли свою нишу в формировании рассматриваемой правовой категории.

Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы утверждена Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 года предусматривало «наделение регуляторов рынка четкими полномочиями по применению санкций к нарушителям законодательства (административные полномочия, например, штрафы и административные процедуры)». 8

Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 года № 910-р (ред. от 06.06.2002) вводилась в действие программа социально-экономического разви-

5 См.: О проведении работ по созданию системы сертификации» вместе с «Правилами системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации. Основные положения: Указание МПС РФ от 12.11.1996 № 166 (ред. от 09.02.1998) // Российские вести. - 1997. - 9 янв.

6 См.: Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 16.10.2006) // Российская газета. - 1997. - 4 мар.; - 2006. - 18 окт.

7 См.: Разъяснения по применению положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений: Письмо Минобразования РФ № 03-8ин/22-03, Профсоюза работников народного образования и науки РФ № 11 от 07.02.2003 // Вестник образования России. - 2003. - № 6.

8 Государственная программа защиты прав инвесторов на 19981999 годы: Постановление Правительства РФ от 17.07.1998 г. // СЗ РФ. - 1998. - № 32. - Ст. 3870.

тия Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), где упоминалось, что адаптация действующих федеральных градостроительных нормативов и строительных норм и правил к требованиям обеспечения развития прогрессивных форм и технологий жилищного строительства должна осуществляться с учетом необходимости упрощения административных процедур получения разрешения

а

на строительство.

На международном уровне термин административная процедура фигурирует длительный период времени, например в Конвенции об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли (Стокгольм, 4 января 1960 г.), Российской Федерацией не ратифицирована, или в Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (Париж, 13 января 1993 г.), ратифицирована ФЗ от 5 ноября 1997г. № 138-ФЗ, которая вступила в силу для Российской Федерации 5 декабря 1997г. 10

Наиболее важным этапом для введения в российскую юридическую науку данной дефиниции явилось упоминание в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 году - «одновременно следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов». 1

Однако, именно этот документ можно считать отправной точкой рождения самостоятельного правового института - административная процедура, так как сформировалась необходимость более широкого его понимания и практического применения.

Сегодня уже целый ряд нормативно-правовых актов содержат дефиницию «административная процедура», которая трактуется, как последовательность административных действий. При этом, выделяют различные административные процедуры, возникающие в зависимости от специфики практически осуществляемой деятельности: при исполнении государственной функции по выдаче разрешения; при исполнении государственной функции по регистрации; по исполнению государственной функции по ведению Реестра или других видов баз данных; при исполнении государственной функции по выдачи лицензии; по рассмотрению заявлений и документов; по обеспечению установленного порядка деятельности, например, судов и другие.

Наиболее значимыми можно считать административные процедуры исполнения государственной функции по:

- проведению проверок по вопросам, отнесенным к компетенции;

- принятию по результатам проведенной проверки мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

9 О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы): Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р (ред. от 06.06.2002) // СЗ РФ. - 2001. - № 31. - Ст. 3295.;

10 Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (Париж, 13 января 1993 г.) // СЗ РФ. - 1998. - № 6. - Ст. 682.

11 Послание Президента России В. Путина Федеральному Собранию

РФ // Российская газета. - 2003. - 17 мая.

Хотя, в специальной литературе, имеет место анализ и других видов, например, административные процедуры контроля за деятельностью государственных служащих. 12

Перспективы нормативно-правового регулирования административных процедур неоднозначны, с одной стороны в последние годы разработаны проекты федеральных законов, под различными названиями, относительно административных процедур:

- внесен Ю.А. Тихомировым, Ил. Бачило и Э.В. Та-лапиной;

- фондом «Конституция» во главе с председателем попечительского совета К. А. Экшгайном;

- внесен депутатами Государственной Думы Л.К. Слиска и А.И. Романчук в январе 2003 г.;

- внесен депутатом Государственной Думы РФ В.В. Похмелкиным.

Однако, содержательно под административными процедурами вышеуказанные авторы понимают различные правоотношения, в связи с чем, отдавать предпочтения и проводить сравнительный анализ их положений не представляется возможным.

Наиболее активно обсуждается проект Федерального закона «Об административных процедурах», который устанавливает общие принципы и порядок осуществления управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или

приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц. А, его действие предполагается распространять на отношения в сферах:

- регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- лицензирования отдельных видов деятельности;

- регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- предоставления земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятия этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

- предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;

- размещения государственных (муниципальных) заказов;

- управления государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;

- выдачи разрешений на выполнение строительномонтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия иных управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

- обязательной сертификации продукции, работ и услуг;

- регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;

12 См.: Зубарев С.М. Некоторые проблемы теории и правового регулирования контроля за деятельностью государственных служащих в современных условиях // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2006.- № 2. - С. 219-226.

- регистрации транспортных средств;

- предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;

- приватизации жилых помещений;

- назначения и выплаты пенсий, пособий;

- признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

- выдачи документов, имеющих юридическое значение;

- предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Исключается из регулирования данного законопроекта отношения в сферах:

- подготовки и принятия нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления;

- приватизации государственного и муниципального имущества, кроме жилых помещений;

- производства по делам об административных правонарушениях, уголовного и гражданского судопроизводства;

- установления, введения и взимания налогов и сборов, в том числе таможенных платежей;

- государственной и муниципальной службы или трудовых отношений;

- проведения публичных конкурсов и других отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, регулируемых гражданским законодательством Российской Федерации;

- эмиссии и обращения ценных бумаг;

- подготовки и принятия управленческих решений, не связанных с предоставлением, удостоверением, регистрацией и приостановлением (прекращением) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей или физических лиц;

- подготовки и принятия управленческих решений субъектами, не являющимися исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления или их должностными лицами.

При этом, административные процедуры контрольнонадзорного характера не фигурируют ни в перечне правоотношений на которые распространяются положения данного законопроекта, ни в исключенных из регулирования. Сам по себе этот факт не вызывает нарекания, однако в проекте Федерального закона «Об административных процедурах» отсутствует возможность и основы порядка проведения контрольнонадзорных мероприятий и ответственность при реализации административных процедур.

Высказывается и альтернативное предложение, считать объектом регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» две группы общественных отношений: 13 между органом государственного управления и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав и органом государственного управления и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего граж-

13 См.: Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. ... к.ю.н.. - М., 2005. - С. 8.

данину, организации выполнить ту или иную обязанность, так же не возможен к реализации из-за большого объема соответствующих сфер жизнедеятельности, где данные правоотношения могут возникать.

Необходимо формирование нормативно-правового регулирования административных процедур в рамках единообразного объекта.

Усложняет данную задачу и то обстоятельство, что понятие «административная процедура» трактуется разнообразно. Не исследуя все существующие точки зрения, приведем несколько вариантов, это:

- установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел;

- нормативно урегулированная, ориентированная на достижение конкретного результата документируемая деятельность различных субъектов, где одна или обе стороны наделены государственно-властными полномочиями, на основании компетенции, с учетом последовательно сменяющих друг друга правовых актов управления.

- порядок осуществления административного процесса (административных процессов), установленный законом и (или) административным регламентом.

Действительно, ведутся споры и о соотношении «административной процедуры» и «административного процесса» в науке юриспруденции по аналогии с соотношением правовой (юридической) процедуры и процесса, при этом единая позиция отсутствует.

По меткому замечанию А.А. Павлушиной «админист-ративисты, как никто другой (и это вполне объяснимо) видели, что за пределами «традиционного» или «похожего на него» процесса разрешения правового спора . лежит значительная область позитивной деятельности государства, его органов, прочих субъектов права, также урегулированная «организационными», «процедурными», «процессуальными» нормами.» 14

Объективно, «еще не решены существенные вопросы взаимоотношений аппарата управления с субъектами, не обладающими публичными полномочиями, то есть с гражданами и организациями. Именно в этой сфере возникают административно-процессуальные отношения трех типов: административные процедуры, административная юрисдикция и административная юстиция ... Административные процедуры — сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция — сфера деятельности, как органов исполнительной власти, так и судов (внесудебная и судебная юрисдикция по делам об административных правонарушениях); административная юстиция — сфера деятельности органов правосудия, осуществляющих административное судопроизводст-

Подобного мнения придерживается и А. Б. Зеленцов, который рассматривает альтернативное разрешение

14 Павлушина А.А. Теория юридического процесса: итоги, проблемы, перспективы развития / Под ред. В.М. Ведяхина. - Самара: ГОУ ВПО «Самарская государственная экономическая академия», 2005. - С. 18.

15 Салищева Н., Абросимова Е. Административная реформа и административный процесс в России. // Сравнительное конституционное обозрение. - 2005. - № 3 (52). - С. 152-153.

административных споров вне системы административной юрисдикции. 16 В свою очередь, А. П. Шергин рассматривает административный процесс с точки зрения разрешения дел деликтного характера. К реализации остальных норм административного материального права, по его мнению, логично применять термин «процедура». 17 В настоящее время, как справедливо замечает И.Ш. Килясханов, в научном обиходе устоялись две концепции административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая». 18 Однако, если юрисдикционная сфера в большей степени нашла свое отражение в юридической науке, то управленческая составляющая и сегодня зачастую игнорируется, несмотря на серьезные разработки. 9 Объективную позицию по данному вопросу выразила А.А. Никольская, «можно прийти к выводу о необходимости переосмысления вопроса о сущности админист-

ративных процедур. Так, речь идет о взаимоотношениях, складывающихся между органами государственной власти, с одной стороны, и многочисленными неподчиненными субъектами: гражданами, организациями, с другой стороны. Эти отношения по своему характеру связаны не с привлечением названных субъектов к ответственности, а с реализацией прав и исполнением обязанностей граждан и организаций, а также совершением юридически значимых действий в отношении заявителей». 20 Единственный объективный вывод, который можно сделать в настоящее время, определяется тем, что любые административные процедуры, независимо от предмета, объекта и других качественных характеристик, находящиеся в стадии разработки или действующие в Российской Федерации должны быть эффективными и прозрачными.

16 См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 680.

1 См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. - М.: Юридическая литература, 1979. - С. 12 - 18.

18 См.: Административно-процессуальное право: Курс лекций. / Под ред. И.Ш. Килясханова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, «Закон и право», 2004. -С. 4.

19 См.: Управленческие процедуры / Ответ. ред. д.ю.н., профессор

Б.М. Лазарев. - М.: Наука, 1988.

20 Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): Автореф. дис. ... к.ю.н.. - Воронеж, 2007. - С. 7.