CC BY
112
УДК 002 (470 + 571) «18/19»
Будеева Ольга Николаевна
аспирант кафедры истории, психологии и педагогики Уфимской государственной академии экономики и сервиса editor@hist-edu.ru
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ГУБЕРНСКОГО ПРАВЛЕНИЯ
Подробно рассмотрена нормативно-правовая база, разработанная правительством для губернаторов и губернского правления. Обращено внимание на то, что правительство Российской империи, постоянно расширяло круг полномочий губернаторов, тем самым пытаясь держать под контролем всю деятельность административнотерриториальной единицы в одних руках.
Ключевые слова: губернатор; губернское правление; канцелярия губернатора; Закон; Указ; Наказ; Положение; Манифест.
Budeeva Olga Nikolaevna
Postgraduate Student of the Department of History, Psychology and Pedagogy of Ufa Sate Academy of Economics and Service editor@hist-edu.ru
REGULATORY AND LEGAL FRAMEWORK OF PROVINCIAL GOVERNMENT
The statutory and regulatory base worked out by the government for the governors and provincial government is thoroughly considered. The attention has been paid to the fact that the government of the Russian Empire was constantly expanding the capacity of governors thus trying to keep under the centralized control the whole range of activities performed by an administrative-territorial unit.
Key words: governor, provincial government, governor’s office, Law, Decree, Order, Provision, Manifesto.
Важным условием управления государством является усовершенствование законодательной базы. В этом процессе наиболее значимыми становятся вопросы, регламентирующие государственную службу чиновников, наделение их широкими административными полномочиями и публично-правовыми функциями. В этом плане богатый опыт имеет дореволюционная система управления. Поэтому становится актуальным историческое исследование законодательной базы Российской империи, на основании которой действовали высшие органы государственной власти в губерниях, формировался штат губернского правления, регулировались взаимоотношений с подведомственными учреждениями.
Так, во властных структурах России решающую роль сыграло губернское правление, у истоков которого находился Петр Великий. Его цель заключалась в усовершенствовании органов местного управления, которые, нуждались в коренной реформе. В первую очередь Петр I стремился выстроить иерархию общих органов управления, таким образом, чтобы государство стало делиться на губернии, губернии - на провинции, провинции на уезды. В связи с этим Петр I своим Именным указом «Об учреждении Губерний и о расписании к ним городов» от 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» [1] повелел разделить Российскую империю на 8 обширных административных округов, названных губерниями: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская.
Так впервые появилось понятие губерния, означавшее высшую основную административнотерриториальную единицу. Термины «губерния» и «губернатор» в России были заимствованы из лексикона Швеции (provinsen и guvernor). Причем понятие «губернатор» и «правитель» трактуются одинаково (guvernor). Эти термины латинского происхождения - provincia и prases, производные от греческого kybernetes, что означало «кормчий» [2]. В российской дореволюционной литературе употреблялось польское понятие «Gubernator» (правитель) [3]. Он возглавлял губернию. Его помощником являлся вице-губернатор, занимающийся вопросами общего губернского управления.
В управлении государством не хватало управленческого органа, который бы самостоятельно «вершил» дела во время отсутствия императора. Для решения данного вопроса царем был подписан Именной Указ «Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном разрядному столу вместо Разрядного приказа, и по два Комиссара из Губернии» [4] от 22 февраля 1711 г. о создании Правительствующего Сената (ПС).
С момента учреждения ПС губернское правление было поставлено под его верховный надзор, имеющий права сенаторских ревизий.
Одновременно с административными реформами разрабатывались нормативно-правовые нормы для губернатора и губернского правления.
12 сентября 1728 г., вышел «Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать» [5] согласно которому в полномочия губернатора входило самостоятельное решение судебных и розыскных дел; руководство деятельности канцелярии в части распреде-
ления работы между «столами» и канцелярскими служителями. Губернатор обладал властью над провинциальными и городскими воеводами, а также всем купечеством. Он имел право не только контролировать деятельность воевод и штабных офицеров в сборе денег и рекрутов, но и назначать их на должность; по необходимости штрафовать воевод и офицеров за неисполнение дел. Результаты своей деятельности губернатор докладывал Сенату. Тем же указом на губернатора возлагались обязанности по борьбе с иностранным шпионажем, с раскольничеством и совращением в магометанство и в случае необходимости задерживал подозреваемых. Он обязывался предпринимать меры связанные с массовыми заболеваниями населения, с пожарами, чистотой на улицах и торговых рядах, за справедливой торговлей.
В реформах местного управления Екатерины II планировалось разделить власти на три основные ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Первым этапом в реформе местного управления Екатериной II стало подписание правил, как добавление к прежним узаконениям «Наставление губернаторам» от 21 апреля 1764 г. [6] В обязанности губернатора входил контроль над всеми подведомственными губернскими учреждениями, такими как таможни, магистраты, пограничные комиссии, полиция, ямские правления. Императрица обязывала губернатора участвовать во всех государственных делах, и особое внимание обращала на антикоррупционную политику.
Важнейшим законодательным актом реформы местного управления, заложившим основы административно-территориального управления России на полуторовековой период имперского развития, стал документ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» [7] от 7 ноября 1775 г. Целью данного закона являлась оптимизация и унификация губернии как административной единицы, а также начало разделения властей. Также губернатору вверялся надзор в области здравоохранения.
Принципиальное изменение в положении местных властей произошло при Александре I. Большое значение в укреплении губернаторской власти имела министерская реформа. Так, 8 сентября 1802 г. выходит Манифест «Об Учреждении Министерств» [8]. Согласно IV статье Манифеста было образовано Министерство внутренних дел. Теперь губернское правление в лице губернатора, становилось подведомственным учреждением Министерства внутренних дел и самого министра [9].
Создание министерства внутренних дел повлекло за собой реформу местной власти. Принимались меры для усиления власти губернского правления, штата канцелярии губернатора и губернского правления.
Согласно законодательству при губернаторе состояла канцелярия [10]. Штат канцелярии определялся именным Указом «О дозволении Начальникам Губерний определять на положения при них Правителей Канцелярии и Секретарей» от 21 апреля 1803 г. [11]. Губернатор имел право лично выбирать и назначать секретарей и чиновников не ниже восьмого класса для службы в канцелярии.
Решающую роль в совершенствовании законодательства о губернском правлении и должности губернатора стало издание, имеющее ценнейшее историко-юридическое значение - Полное собрание законов и Свод законов Российской империи под управлением Николая I [12].
К управлению в губерниях относился второй том Свода законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Первого, изданный в 1876 г. под названием «Общее губернское учреждение».
Разработанные при нем нормативно-правовые документы под названиями «Общий наказ губернаторам» и «Учреждение губернских правлений» определяли принципы местного управления вплоть до 1864 г. В Наказе подробно прописывался круг полномочий губернаторов, главными из которых являлись - попечение о благополучии жителей управляемого ими края и немедленным исполнением всех постановлений и требований [13].
Согласно Наказу состав губернского правления был усилен благодаря введению в штат должности Вице-губернатора [14].
Закон «О изменении некоторых статей Свода законов по прикосновенности их к Высочайше утвержденному Учреждению Губернского Правления»[15] от 2 января 1845 г. подтвердил значение губернского правления, как установления управляющего губернией именем Императорского Величества.
В пореформенный период правления Александра II власть губернаторов подвергалась коренным изменениям. Губернатор был председателем присутствий и комитетов, с помощью которых осуществлял контроль над пореформенными учреждениями.
В период отмены крепостного права вышло «Общее положение о крестьянах, вышедших из
крепостной зависимости» [16] от 19 февраля 1861 г. на основании которого образовалось губернское по крестьянским делам присутствие подведомственное учреждение губернского правления.
Однако полнота губернаторской власти спала после судебной реформы, трансформировалась в сторону ослабления. Судебная реформа окончательно устранила губернаторов от влияния на местные суды. Это было закреплено в законах: «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах» [17], «Учреждение судебных установлений» [18], «Устав уголовного судопроизводства» «Устав гражданского судопроизводства» [19] от 20 ноября 1864 г.
С выходом Указа от 8 июня 1865 г. «Высочайше утвержденные временные Правила о преобразовании губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел в тридцати семи губерниях» [20] были преобразованы губернские учреждения.
Значительно расширился круг полномочий губернатора и губернского правления и в области здравоохранения. 1 марта 1866 г. вышел Именной указ «Устав о карантинах» [21]. В Указе на губернатора возлагался полный надзор за деятельностью и управлением карантинными учреждениями.
Власть губернатора получила значительное расширение благодаря законоположениям 1866 и 1876 гг. Согласно Положению Комитета Министров «О пространстве и пределах власти губернатора» от 22 июля 1866 г. [22] губернатор наделялся правом «внезапной ревизии всех учреждений губернии» [23] но не реже, чем раз в два года [24].
24 мая 1870 г. императором Александром II было подписано Положение «О женских гимназиях и прогимназиях» [25], согласно которому губернатор становится Почетным попечителем всех женских гимназий и прогимназий в губернии, призывался оказывать поддержку в финансировании учебных заведений за счет особых Комитетов из добровольцев [26].
В 1870 г. было издано положение «О городском общественном устройстве и хозяйстве» [27] от 16 июня, согласно которому попечение по городскому хозяйству и благоустройству предоставлялось городскому общественному управлению, а главный надзор за точным исполнением основных правил возлагался на губернатора.
Наравне с возлагаемыми полномочиями на должность губернатора правительство усиливало и контроль над деятельностью губернаторов, создав специальные ежегодные формы отчета для губернаторов. Так, Комитетом министров были разработаны специальные «формы или программы для составления губернаторских отчетов» [28] от 19 июля 1870 г. Данные формы или программы вошли в Свод законов 1876 г. под названием «Годовые отчеты; представления срочных сведений; ответственность» [29]. Согласно утвержденным формам, губернаторы предоставляли Комитету Министров в определенные сроки краткие и подробные отчеты о состоянии губернии.
Очередным этапом по усилению власти губернатора стала необходимость борьбы с общественным движением. 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [30]. В соответствии с ним на местах могли вводиться Комитетом министров усиленная или чрезвычайная охрана сроком до трех лет. Губернатор мог закрывать собрания, различные заведения, подвергать штрафам. Беспокойная революционная ситуация в России вынуждала правительство еще более усиливать власть в губерниях. В этой связи вышел закон «Об учреждении в 46-ти губерниях Европейской России полицейской стражи» [31] от 3 мая 1903 г, на основании которого высшее заведывание полицейской стражей в губерниях принадлежало губернатору.
Итак, согласно реформам изучаемого периода правительством была разработана нормативно-правовая база для успешной работы государственных органов и службы чиновников.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
ПСЗ - I. Т. 12. Ч. 4. 1708. № 2218.
1. Большая актуальная политическая энциклопедия / под общ. ред. А. Белякова и О. Матвейчева.
2. Новый энциклопедический словарь большой Российской энциклопедии Ф. Брокгауза, И. Ефрона. М., 2004.
3. ПСЗ - I. Т. 4. 1711. № 2321.
4. ПСЗ - I. Т. 8. 1711. № 5333.
5. ПСЗ - I. Т. 16. 1711. № 12137.
6. ПСЗ - I. Т. 1. 1775. № 14392.
7. ПСЗ - I. Т. 27. 1802. № 20406
8. Министерство Внутренних Дел. Исторический очерк / Егермейстер Д.С. Сипягин. СПб., 1901.
9. Свод Законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Перваго. Свод Общих губернских учреждений. Т. 2. Ч. 1. Кн. 1. Общее образование управления в губерниях. СПб., 1876.
10. ПСЗ - I. Т. 27. 1803. № 20719.
11. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.Е. Энциклопедический словарь. Современная версия. М., 2002.
12. Свод Законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Перваго. Свод Общих губернских учреждений. Т. 2. Ч. 1. Кн. 1. Общее образование управления в губерниях. СПб., 1876.
13. Там же
14. ПСЗ - I. Т. 20. Ч. 1. 1845. № 18581.
15. ПСЗ - II. Т. 39. Ч. 3. 1864. № 36657.
16. ПСЗ - II. Т. 39. Ч. 2. 1864. № 41473.
17. ПСЗ - II. Т. 39. Ч. 2. 1864. № 41475.
18. ПСЗ - II. Т. 39. Ч. 2. 1864. № 41476.
19. ПСЗ - II. Т. 39. Ч. 2. 1864. № 41477.
20. ПСЗ - II. Т. 40. Ч. 2. 1865. № 42180.
21. ПСЗ - II. Т. 41. Ч. 1. 1865. № 17743.
22. ПСЗ - II. Т. 41. Ч. 1. 1864. № 43501.
23. Свод Законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Перваго. Свод Общих губернских учреждений. Т. 2. Ч. 1. Кн. 1. Общее образование управления в губерниях. СПб., 1876.
24. ПСЗ - II. Т. 45. Ч. 1. 1870. № 48406.
25. Свод Законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Перваго. Свод Общих губернских учреждений. Т. 2. Ч. 1. Кн. 1. Общее образование управления в губерниях. СПб., 1876.
26. ПСЗ - II. Т. 45. Ч. 1. 1870. № 48498.
27. ПСЗ - II. Т. 45. Ч. 1. 1870. № 48502.
28. Свод Законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Перваго. Свод Общих губернских учреждений. Т. 2. Ч. 1. Кн. 1. Общее образование управления в губерниях. СПб., 1876.
29. ПСЗ - III. Т. 1. 1881. № 350.
30. ПСЗ - III. Т. 23. Ч. 1. 1903. № 22906.
