CC BY
90
В.Ю. Туранин
Туранин Владислав Юрьевич — кандидат юридических наук, доцент, председатель постоянной комиссии по нормотворческой деятельности, вопросам местного самоуправления и депутатской этике земского собрания «Дубовское сельское поселение» Белгородского района Белгородской области
Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: имитация или реальное средство демократизации правотворчества?1
К настоящему моменту в нашей стране принят целый комплекс нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции. Прежде всего, это Федеральный закон от 25 декабря
2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»2 и Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-Ф3 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»3. Последний из них, в частности, предусматривает возможность проведения независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Так, в части 1 статьи 5 данного Закона закреплено, что «институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции».
В развитие положений закона, регулирующего вопросы проведения независимых антикоррупционных экспертиз, были приняты два постановления Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»4 и Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»5. Однако данные подзаконные акты просуществовали весьма недолго и утратили силу в связи с принятием нового Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым были утверждены новые правила и методика проведения данной экспертизы6.
В этой связи, следует заметить, что юридическая основа для проведения независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов данных актов в настоящее время, в целом, сформирована. При этом ее продуманность и достаточность вызывают обоснованные сомнения. В частности, М.В. Гребинюк отмечает, что содержание статьи 5 Федерального закона от 17 июля
2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также правил и методики осуществления независимых антикоррупционных экспертиз «неоднократно подвергались справедливой критике за их непроработанность, неоднозначность и (самое главное!) заложенное в их содержании малое влияние на законодательный и правоприменительный процессы»7. Е.В. Еремина обращает особое внимание на часть 2 статьи 5 дан-
1 Статья подготовлена в рамках Государственного задания Минобрнауки России подведомственным вузам на выполнение НИОКР: проект № 6.2866.2011.
2 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. I, ст. 6228.
3 Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609.
4 Собрание законодательства РФ. 2009. № 10, ст. 1240.
5 Собрание законодательства РФ. 2009. № 10, ст. 1241.
6 Собрание законодательства РФ. 2010. № 10, ст. 1084.
7 Гребинюк М.В. Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе и опыт работы Интернет-портала «Независимая антикоррупционная экспертиза» // Сборник материалов по итогам проведения первой Всероссийской научно-практической конференции «Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе: проблемы и перспективы» (27 марта 2012 года, г. Москва) / под ред. М.Р. Юсупова, А.П. Вихряна. Воронеж, 2012. С. 50.
ного закона, в которой содержится указание на то, что «в заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения». По ее справедливому мнению, смысл словосочетания «способы устранения» неясен, и поэтому «перечень способов устранения коррупционных факторов должен быть поименован и носить исчерпывающий характер»1.
Представляется очевидным тот факт, что современное российское антикоррупционное законодательство не лишено сущностных проблем. При этом ключевым был и остается вопрос: борьба с коррупцией в России — то миф или реальность? Соответственно, независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов — это имитация борьбы с коррупцией, своеобразное прикрытие, ширма, соединенная с мыслью о том, что «до чего же у нас все демократично! С коррупцией борется не только государство, но и общество...»? Или это реальное средство демократизации правотворчества, столь необходимое для становления гражданского общества и эффективного развития государства? Полагаю, необходимо разобраться в этой проблеме.
Несколько эпизодов из собственного опыта. Ознакомившись в начале 2009 года с проектом закона, посвященного антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, автор настоящей статьи принял для себя решение поучаствовать в экспертной деятельности, поскольку тематика весьма «животрепещущая» и затрагивает интересы каждого. Кроме этого, было интересно соприкоснуться с данной деятельностью с позиции исследователя, занимающегося некоторыми вопросами юридической техники. Далее был собран комплекс необходимых документов, а затем, в соответствии с распоряжением Министра юстиции РФ от 4 июня 2009 года № 1598-р получена аккредитация в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность (свидетельство Министерства юстиции РФ от 10.06.2009 № 56). После этого, в рамках собственной инициативы, был установлен деловой контакт с Белгородской торгово-промышленной палатой, и затем на протяжении ряда лет я проводил независимые антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в процессе сотрудничества с Центром образования и предпринимательства Белгородской ТПП.
Опыт осуществления экспертной деятельности позволил выявить некоторые организационные проблемы, которые, с моей точки зрения, препятствуют развитию данного института, а также его восприятию в качестве реального средства демократизации правотворчества:
1. Органы государственной и муниципальной власти, к сожалению, не заинтересованы в проведении независимых антикоррупционных экспертиз. Независимые эксперты, по сути, никому не нужны, кроме них самих. Поэтому осуществление независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является, во многом, результатом проявления инициативы самих экспертов, которая обусловлена различными факторами: гражданской позицией, исследовательским интересом, самоутверждением и т. д.
2. Работа по проведению независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов имеет безвозмездный характер. Оплаты за свою деятельность эксперты не получают, следовательно, любое материальное стимулирование в данном случае исключено. Полагаю, что, с одной стороны, это оправдано, ведь если эксперт будет получать вознаграждение от органов власти, то он потеряет свой независимый статус. Но, с другой стороны, данная ситуация является одной из основных предпосылок пассивности экспертов. А. Богатиков, В. Грачев, А. Пушкарев оперируют следующими цифрами: «около тысячи аккредитованных в Минюсте независимых экспертов за 2010 год выдали всего 16 заключений. Из них пять было частично учтено при доработке проектов (речь, видимо, идет о проектах федеральных законов — В.Т.). по оценке сотрудников Министерства юстиции РФ, только 10% независимых экспертов после получения статуса антикоррупционного эксперта осуществляют деятельность в этой сфере»2. Понятно, что настоящее время, к сожалению, альтруистов становится все меньше и меньше. Соответственно, взваливать на себя груз дополнительной неоплачиваемой нагрузки желают немногие.
3. Роль независимого антикоррупционного эксперта в процессе осуществления нормотворческой деятельности ничтожна мала. В части 3 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяется, что «заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы
1 Еремина Е.В. Проблемы организации и проведения независимыми экспертами антикоррупционной экспетизы // Сборник материалов по итогам проведения первой Всероссийской научно-практической конференции «Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе: проблемы и перспективы» (27 марта 2012 года, г. Москва) / под ред. М.Р. Юсупова, А.П. Вихряна. Воронеж, 2012. С. 59.
2 Богатиков А., Грачев В., Пушкарев А. Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы? ЫЯЬ: http://www.mkpcn.ru/press- center/analitika/423-pochemu-v-rossii-ne-rabotaet- institut-nezavisimoi-апйкоггирсюппсн-ехрег^у (дата обращения: 18.10.2013).
474
Юридическая техника. 2014. № 8
носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов». Думаю, что даже невооруженным взглядом видно, что данная формулировка изобилует различными «подводными камнями», которые сводят роль независимого эксперта практически к нулю.
М.В. Гребинюк определяет систему причин столь малой значимости деятельности независимых антикоррупционных экспертов в нормотворческом процессе. По его мнению, «отсутствуют реальные основания для независимых экспертов влиять на мнение разработчика или правоприменителя (рекомендательный характер заключений); нет четких правил взаимодействия экспертов и разработчиков и правоприменителей (последним не вменена в обязанность необходимость отвечать эксперту, а также отсутствует какая-либо ответственность разработчиков нормативных актов за игнорирование мнения эксперта); отсутствуют материальные стимулы для экспертов; критерии, необходимые для аккредитации, не гарантируют реальной профессиональной подготовки эксперта (ценз работы по специальности); отсутствует ответственность эксперта за качество проводимой экспертизы; методика проведения экспертизы содержит лишь перечень коррупциогенных факторов и, по сути, является не методикой как таковой, а перечнем (или позицией) правительства по поводу того, что можно считать кор-рупциогенным фактором нормативного правового акта; нет системы повышения квалификации экспертов и т. д.»1. Полагаю, что со многими тезисами М.В. Гребинюка можно согласиться. Зачастую, проделанная работа независимого эксперта идет «в корзину» только по причине того, что у разработчиков нормативных правовых актов нет стремления к такой форме сотрудничества. При этом, конечно же, проблема качества независимых антикоррупционных экспертных заключений также является весьма актуальной.
В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что в существующей ситуации независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов может восприниматься лишь как имитация демократизации правотворчества. В условиях отсутствия действенных механизмов взаимодействия государства и общества в данной сфере, стимулирования работы независимого эксперта, игнорирования результатов его деятельности, к сожалению, приходится констатировать именно такое положение вещей. Однако означает ли это, что независимая антикоррупционная экспертиза не может превратиться в реальное, эффективное средство демократизации правотворчества? Считаю, что не означает, но для исправления сложившейся ситуации должны быть реализованы следующие меры:
Во-первых, органам государственной и муниципальной власти следует «повернуться лицом» к независимому эксперту. Важно разработать простой и понятный алгоритм осуществления независимой антикоррупционной экспертной деятельности: от момента получения свидетельства об аккредитации до момента внедрения (или отклонения) результатов независимой антикоррупционной экспертизы.
Во-вторых, необходимо разработать систему стимулирования деятельности независимых антикоррупционных экспертов (моральных и материальных стимулов). Материальная поддержка может осуществляться по линии некоммерческих организаций, для которых, в свою очередь, также следует определить систему бонусов за количество и качество независимых антикоррупционных экспертных заключений.
В-третьих, важно поднять реальный статус независимого антикоррупционного эксперта, сделать его полноценным участником нормотворческого процесса. Для этого необходимо оптимизировать и эффектизировать юридическую основу осуществления данной деятельности: придать заключению независимого антикоррупционного эксперта обязательный характер; четко определить способы устранения выявленных коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в экспертном заключении; установить ответственность за игнорирование заключений независимых экспертов органами власти.
Считаю, что при должной организации дела, независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов будет (и должна) восприниматься обществом как реальное средство демократизации правотворчества.
1 См.: ГребинюкМ.В. Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе и опыт работы Интернет-портала «Независимая антикоррупционная экспертиза» // Сборник материалов по итогам проведения первой Всероссийской научно-практической конференции «Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе: проблемы и перспективы» (27 марта 2012 года, г. Москва) / под ред. М.Р. Юсупова, А.П. Вихряна. Воронеж, 2012. С. 50—51.
