CC BY
305
УГОЛОВНОЕ, УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО
НЕЦЕЛЕВОЕ РАСХОДОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ: УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Изосимов С. В., д.ю.н., профессор кафедры общеправовых дисциплин
Карпов А. Г., адъюнкт заочной формы обучения кафедры общеправовых дисциплин
Нижегородская академия МВД РФ Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Актуальность уголовно-правовой борьбы с должностными преступлениями обусловливается их достаточно широкой распространенностью, сложностью квалификации, а также проблемами, связанными с отграничением этих преступлений от смежных деяний. Вопросы уголовной ответственности за злоупотребления по службе всегда находились в центре внимания ученых и практиков. Особую значимость и актуальность проблемы должностной преступности приобрели в настоящее время в связи с существенными изменениями, происходящими в деятельности аппарата государственной власти и управления. Одними из наиболее опасных посягательств среди данного рода преступлений являются факты злоупотребления должностными полномочиями и различные их разновидности, как существенная составляющая коррупции1.
К числу специальных видов злоупотребления должностными полномочиями относятся нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285 УК) и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК). Данные преступления были криминализированы Федеральным законом РФ от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ2 и являются новеллами российского уголовного законодательства. Юридическая практика по ним пока еще только начинает складываться, однако, уже сейчас можно констати-
1 См., напр.: Кравченко О.О. Злоупотребление должностными полномочиями: уголовно-правовая характеристика и предупреждение: Автореф. ...канд. юрид. наук. - Владивосток, 2004. - С. 3; Сулейманова А.Д. Злоупотребления полномочиями по российскому уголовному праву: проблемы квалификации и законодательной регламентации: Автореф. .канд. юрид. наук. - Казань, 2005. - С. 3, и др.
2 Собрание Законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4848.
ровать, что правоприменителям приходится сталкиваться с серьезными трудностями при расследовании данных деяний. Об этом красноречиво говорят данные статистики. С одной стороны, контролирующие органы регистрируют увеличение фактов нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фон-дов3, с другой стороны, количество выявленных преступлений данного вида настолько незначительно (даже в масштабах всей России), что те цифры, которые даны в сводках официальной отчетности, не позволяют сформировать картину реального криминогенного состояния указанной сферы. Так, в 2004 году, всего по России было зарегистрировано лишь 37 фактов нецелевого расходования бюджетных средств и только 7 случаев нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов; было выявлено 7 лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст.
2851 УК, и не установлено ни одного субъекта, совершившего преступление, предусмотренное ст.
2852 УК4.
Специалисты связывают неэффективную работу сотрудников правоохранительных органов по выявлению и раскрытию фактов нецелевого использования государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов с недооценкой общественной опасности этих деяний, опасением «связываться» с незнакомыми составами преступлений, круговой порукой и противодействием чиновников и т.п.5 К числу причин неудовлетворительной деятельности правоприменительных органов можно, на наш взгляд, отнести также незнание работниками этих органов объек-
3 Так, в соответствии с заключением Счетной палаты РФ по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2003 г. контрольно-ревизионными органами Минфина России в субъектах РФ в 2003 г. составлено 1426 протоколов в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ по выявленным фактам нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 315 миллионов рублей (См.: Письмо Счетной палаты РФ от 30 декабря 2004 г. № 01-1781/15-10 «О Заключении Счетной палаты РФ Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2003 г.)
В органах исполнения наказаний в 1 полугодии 2004 г. КРУ Минфина РФ выявлено нецелевое, неправомерное и необоснованное расходование средств федерального бюджета на общую сумму 32,6 миллиона рублей (См.: Письмо ГУИН Минюста РФ от 16 июля 2004 г. № 18/54/3-706 «О результатах проверок территориальных органов УИС органами государственного финансового контроля в I полугодии 2004 года» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2005. - № 1)4
4 См.: Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними / Под ред. А.И. Долговой. -М.: Российская криминологическая ассоциация, 2005. - С. 317.
5 См.: Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: Автореф. . канд. юрид. наук.
- Самара, 2005. - С. 6.
тивных и субъективных признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 2851 и ст. 2852 УК РФ, отсутствие добротных рекомендаций доктрины уголовного права и разъяснений Верховного Суда РФ о квалификации указанных деяний и их разграничении со смежными преступлениями.
Следует отметить, что некоторые ответственные должностные лица, которые по долгу службы обязаны следить за соблюдением финансовой дисциплины, до сих пор находятся в неведении по поводу того, что в 2003 году в УК РФ появились нормы об ответственности за нецелевое использование государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Так, руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) С.В. Павленко на интернет-конференции, проходившей 11 ноября 2004 г. в возглавляемом им ведомстве, «просветил» присутствующих, сказав о том, что «...в настоящее время нецелевое расходование рассматривается исключительно как административное нарушение. Санкции за подобные нарушения предусмотрены в Кодексе об административных правонарушениях РФ. Со следующего, 2005 года, наряду с административной ответственностью, за нецелевое расходование
средств может быть предусмотрена и уголовная ответственность. Соответствующие
статьи появятся в Уголовном кодексе РФ (курсив наш)»6. Как видим, данное заявление было сделано спустя год, после того, как указанные выше нормы были введены в УК. Такое правовое невежество ответственных чиновников также не способствует эффективности противодействия преступным посягательствам в бюджетной сфере.
Указанные выше обстоятельства определяют настоятельную потребность в изучении нормативных установлений, закрепленных в УК РФ, предусматривающих ответственность за нецелевое использование государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Научное исследование с использованием различных методов познания способно дать ответ на многие сложные вопросы, связанные с верным уяснением признаков данных составов преступлений, а также позволяет определить основные тенденции развития законодательства в рассматриваемой сфере.
Необходимо сказать, что среди специалистов в области уголовного права нет единого мнения относительно оснований для криминализации указанных деяний. Так, одни ученые видят определенную логичность и последовательность в решении законодателя о введении в УК РФ статей, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование государственных бюджетных
6 См., напр.: Деловая неделя. - 2004. - 17 ноября; http://www.dvinainform.ru/
средств и средств государственных внебюджетных фондов7, другие, напротив, полагают, что данная законодательная новация вызывает сомнения в ее обоснованности и целесообразности8. Мы присоединяемся к мнению последних авторов, так как, во-первых, в данных нововведениях просматривается определенная коррупциогенность (криминалообразующим признаком этих преступлений является расходование бюджетных средств в крупном -свыше 1,5 млн. руб. и особо крупном - свыше 7,5 млн. руб., что в 25 (!) раз выше, чем крупное хищение)9; во-вторых, потому, что без четкого указания на отсутствие в таких деяниях корыстных целей, хищения и корыстные злоупотребления служебным положением, тяжкие преступления низводятся с категории тяжких до категории небольшой тяжести и средней тяжести; в-третьих, введение указанных норм создает дополнительные трудности в их разграничении со смежными составами преступлений, с административными правонарушениями и дисциплинарными проступками10. Вместе с тем, исходя из реалий, нашедших свое отражение в действующем уголовном законодательстве, представляется целесообразным обратиться к юридическому анализу соответствующих уголовноправовых норм, поскольку недостаточная их эффективность, а также неудовлетворительная работа органов уголовной юстиции, во многом связана с незнанием правоприменителями признаков данных преступлений, что, безусловно, негативно отражается на превентивной роли уголовного законодательства. Оно перестает выполнять задачу предупреждения новых преступлений. В этой связи воз-
7 См., напр.: Щелоченкова Г.В. Повышение эффективности государственного финансового контроля в России // Реагирование на преступность: концепции, закон, практика. - М.: Российская криминологическая ассоциация, 2002. - С. 101; Бойков Д.А. Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспекты: Автореф. .канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 4, и др.
8 См., напр.: Наумов А.В. Уголовный кодекс: пять лет спустя
// Российская юстиция. - 2002. - № 6. - С. 47; Кузнецова Н.Ф. Мнение ученых о реформе УК (или Ои1 prodest?) // Уголовное право. - 2004. - № 1; Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. -СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр
Пресс», 2005. - С. 125 - 126, и др.
9 Н.Ф. Кузнецова совершенно справедливо отмечает, что Конвенция ООН от 31 октября 2003 г. о коррупции в ст. 17 перечисляет как равнозначные «хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для самого себя или другого физического или юридического лица какого-либо ценного предмета, находящегося в ведении этого лица». В ст. 20 этой же Конвенции содержится крайне актуальная для России статья о незаконном обогащении. Она предлагает государствам «признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» (См.: Кузнецова Н.Ф. Мнение ученых о реформе УК (или Ои1 prodest?) // Уголовное право. - 2004. - № 1).
10 См., напр.: Волженкин Б.В. Указ. раб. - С. 126.
никает потребность в конкретных рекомендациях по применению этих норм на практике.
Основной состав «Нецелевого расходования бюджетных средств» (ст. 2851 УК РФ)
предусматривает ответственность за расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере11, устанавливая за это деяние наказание в виде штрафа в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, арест на срок от четырех до шести месяцев, либо лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Квалифицированный вид этого преступления (если данное деяние совершено группой лиц по предварительному сговору, либо в особо крупном размере12) предусматривает более строгое наказание (штраф в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового).
Общественная опасность деяний, предусмотренных ст. 2851 и ст. 2852, состоит в том, что в результате их совершения нарушается не только нормальное функционирование государственного аппарата управления и органов местного самоуправления, но и подрываются основы бюджетного (ст. 2851) и внебюджетного (ст. 2852) финансирования. Нецелевой расход финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах и государственных внебюджетных фондах, подрывает государственную финансовую дисциплину, препятствует достижению тех целей, которых государство хотело добиться, выделяя соответствующие средства13. Кроме того, расходование бюджетных (внебюджетных) средств не по назначению создает условия
11 В соответствии с примечанием к ст. 2851 УК РФ крупным размером в настоящей статье, а также в ст. 2852 УК РФ признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей.
12 В соответствии с примечанием к ст. 2851 УК РФ особо крупным размером в настоящей статье, а также в ст. 2852 УК РФ признается сумма бюджетных средств, превышающая семь миллионов пятьсот тысяч рублей.
13 См.: Научно-практическое пособие по применению УК РФ
/ Под ред. В.М. Лебедева. - М.: Норма, 2005. - С. 675.
для совершения хищений, экономических и других преступлений.
Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. На основе консолидированного бюджета РФ определяются принципы государственного регулирования экономического и социального развития РФ.
В качестве одного из принципов бюджетной системы РФ ст. 38 Бюджетного кодекса РФ (далее БК) от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ14 закрепляет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет административную либо уголовную ответственность должностных лиц, являющихся получателями бюджетных средств (ст. 289 БК).
Следует отметить, что по поводу определения основного непосредственного объекта преступлений, предусмотренных ст. 2851 УК и ст. 2852 УК, у специалистов в области уголовного права отсут-
14 См.: Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. -Ст. 3823; 1999. - № 28. - Ст. 3492; 2000. - № 32. - Ст. 3339;
2000. - № 1 (часть I). - Ст. 10; 2001. - № 1 (часть I). - Ст. 2;
2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3429; 2001. - № 53 (ч. 1). - Ст. 5030; 2002. - № 22. - Ст. 2026; 2002. - № 28. - Ст. 2790;
2002. - № 30. - Ст. 3021; 2002. - № 30. - Ст. 3027; 2002. - № 52 (ч. 1). - Ст. 5132; 2003. - № 28. - Ст. 2886; 2003. - № 28. -Ст. 2892; 2003. - № 46 (ч. 1). - Ст. 4443; 2003. - № 46 (ч. 1). -Ст. 4444; 2003. - № 50. - Ст. 4844; 2003. - № 52 (часть I). -Ст. 5036; 2003. - № 52 (часть I). - Ст. 5038; 2004. - № 27. -Ст. 2803; 2004. - № 34. - Ст. 3526; 2004. - № 34. - Ст. 3535; 2004. - № 52 (часть 1). - Ст. 5277; 2004. - № 52 часть 2). -Ст. 5278; 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 8; 2005. - № 1 (часть 1).
- Ст. 21; 2005. - № 19. - Ст. 1756.
ствует единство взглядов. Так, с точки зрения законодателя, основным непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 2851 УК РФ, выступают общественные отношения, обеспечивающие установленный порядок использования должностными лицами, являющимися получателями бюджетных средств, соответствующих финансовых ресурсов в строгом соответствии с целями, для которых они предназначены15. Факультативный объект - интересы физических и юридических лиц, являющихся адресатами средств.
Однако нам представляется, что следует согласиться с Т.Б. Басовой, по мнению которой данные деяния «. имеют непосредственным объектом общественные отношения, складывающиеся в области финансовой деятельности (распределения финансов), а не общественные отношения в сфере деятельности органов публичной власти, правильной работы отдельных звеньев государственного или муниципального аппарата. Последние из указанных общественных отношений составляют при совершении общественно опасных деяний, предусмотренных ст.ст. 2851, 2852 УК РФ, дополнительный непосредственный объект. Поэтому, - далее пишет автор, - указанные специальные должностные преступления целесообразно переместить в главу 22 УК РФ “Преступления в сфере экономической деятельности”»16.
Полагаем, что такая позиция имеет под собой основания, так как использование должностным лицом своих служебных полномочий при совершении анализируемых преступлений, является лишь способом причинения вреда тем общественным отношениям (отношения, связанные с рациональным управлением государственными финансами), на которые непосредственно направлены эти деяния. Кроме этого, следует сказать, что поскольку основной непосредственный объект всегда лежит в плоскости видового, то предложение о перемещении указанных составов преступлений в главу 22 УК, представляется логичным и более правильным.
Необходимо отметить, что такой же позиции придерживаются и законодатели ряда стан ближнего зарубежья, в уголовном законодательстве которых закреплены нормы об ответственности за
15 Похожее определение основного непосредственного объекта анализируемого преступления дают А.П. Кузнецов (см.: Кузнецов А.П. Преступления против государственной власти: Комментарии к разделу X УК РФ. - М.: Российская академия юридических наук, 2005. - С. 115), Бойков Д.А. (см.: Бойков Д.А. Указ. раб. - С. 8), Д.А. Семенов (см.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Ю.В. Грачева, Л.Д. Ермакова и др.; Отв. ред. А.И. Рарог. - М.: ТК Вел-би, Изд-во Проспект, 2004. - С. 499), и др.
16 Басова Т.Б. Уголовная ответственность за должностные преступления: проблемы правотворчества и правоприменения в условиях административной реформы Российской Федерации: Автореф. .д-ра юрид. наук. - Владивосток, 2005. -С. 17.
аналогичные преступления. Так, в УК Украины ответственность за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена статьей 210 («Нарушение законодательства о бюджетной системе Украины»), которая закреплена в разделе17 VII «Преступления в сфере хозяйственной деятельно-сти»18, в УК Республики Узбекистан статья 1841 («Нарушение бюджетной дисциплины») - в главе XII «Преступления против основ экономики»)19, в УК Республики Таджикистан статья 268 («Незаконное использование денежных средств») - в главе 27 «Преступления в сфере экономической деятельности»)20.
Предметом преступления являются целевые бюджетные средства, расходование которых определено утвержденным бюджетом соответствующего уровня, бюджетной росписью, уведомлением
о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо другими документами, закрепляющими правовые основания получения указанных средств21. Они могут быть предназначены для развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, выделяться для обеспечения охраны окружающей среды, охраны и воспроизведения природных ресурсов и т.п.
Формами бюджетного финансирования могут быть дотации22, субсидии23, субвенции24, бюджетные ассигнования25, бюджетный кредит26.
17 В УК Украины нет деления на главы.
18 Уголовный кодекс Украины. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. - С. 186.
19 Уголовный кодекс Республики Узбекистан. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. - С. 208.
20 Уголовный кодекс Республики Таджикистан. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. - С. 279.
21 По мнению Б.В. Волженкина, бюджетные средства, о которых говорится в ст. 2851 УК, не являются кредитом и предоставляются не на условиях их возвратности. Вместе с тем, в диспозиции указанной нормы нет каких-либо оговорок на этот счет. Поэтому, на наш взгляд, если будет установлено, что должностное лицо израсходовало не по целевому назначению бюджетные средства в крупном размере, предоставленные в виде бюджетного кредита или субвенции (данные бюджетные средства также предоставляются на условиях их возвратности), имеются все основания для привлечения виновного к уголовной ответственности по ст. 2851 УК РФ.
22 Дотация - это вид денежной помощи, которая предоставляется, как правило, убыточным предприятиям со стороны государства с целью покрытия затрат, которые не покрываются выручкой от реализации произведенной продукции, т.е. предприятиям, плановые затраты на производство продукции или оказание услуг в которых превышают доходы от реализации произведенной продукции и оказанных услуг.
2 Субсидия - это финансовая поддержка, помощь, предоставляемая бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу, без каких-либо конкретных условий и независимо от финансового состояния субъектов, которым она предоставляется. Как правило, субсидии предоставляются для стимулирования определенной деятельности или производства определенной продукции, поддержания предпринимательской и иной экономической деятельности вообще.
24 Субвенция - это помощь, предоставляемая бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу для финансирования определенных конкретных программ,
Объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 2851 УК, характеризуется действием и может проявляться:
а) в использовании средств на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
б) в использовании средств на цели, не утвержденные в сметах доходов и расходов;
в) в использовании средств бюджетных кредитов и ссуд на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на их получение;
г) в использовании средств, полученных в виде субсидий и субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления27;
д) в иных видах нецелевого использования средств, установленные бюджетным законода-тельством28.
Диспозиция нормы является бланкетной. Для уяснения содержания основных признаков объективной стороны необходимо обратиться к бюджетному законодательству РФ. Так, права и обязанности получателей бюджетных средств изложены в ст. 163 БК.
Они имеют право на: своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; компенсацию в размере недофинансирования.
Вместе с тем, получатели бюджетных средств обязаны: своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно пред-
проектов, которые одобряются субъектами, предоставляющими помощь. В отличие от дотации и субсидии, субвенция подлежит возврату в случае использования данной помощи не по ее целевому назначению.
25 Бюджетные ассигнования - это бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью, выделяемые получателю или распорядителю бюджетных средств.
26 Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.
27 См.: Научно-практическое пособие по применению УК РФ / Под ред. В.М. Лебедева. - М.: Норма, 2005. - С. 676.
28 См. Инструкцию Минфина России о порядке применения
органами Федерального казначейства мер принуждения к
нарушителям бюджетного законодательства РФ от 26 апреля 2001 г. № 35н (зарегистрирована Минюстом России 9 июля 2001 г. № 2788).
ставлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Под нецелевым расходованием бюджетных средств следует понимать незаконное использование, употребление, трату соответствующих финансовых ресурсов (денежных средств) не по их прямому назначению. Формы нецелевого использования бюджетных средств могут быть различные: финансирование за счет бюджета расходов, не предусмотренных вообще статьями расходов утвержденного бюджета; финансирование одних статей расходов бюджета за счет других статей, на которые должны быть использованы выделенные бюджетные средства (напр., финансирование производства вместо выплаты заработной платы либо наоборот, использование выделенных на выплату заработной платы дотаций на приобретение сырья, оборудования и т.п.), и др.
Полагаем, что вряд ли обоснованной является точка зрения В.И. Радченко о том, что «... не является преступлением расход средств на цели, предусмотренные бюджетной росписью, но в больших размерах, чем это предусмотрено соответствующими разделами, за счет экономии по другим разделам бюджетной росписи»29. За подобные действия, - по мнению указанного автора, -может наступить лишь административная ответственность по ст. 15.14 КоАП РФ. По нашему мнению указанное деяние представляет собой не что иное, как финансирование одних статей расходов за счет других статей, на которые должны быть использованы выделенные бюджетные средства, которое является одной из форм нецелевого использования бюджетных средств. Так, управлением образования г. Вологды в 2005 г. было потрачено сверх программы подготовки учреждений образования к новому учебному году более 4,5 млн. рублей. Деньги израсходовали на строительство нового детского сада и на открытие десятка новых компьютерных классов. Недостающие средства на эти цели были «компенсированы» за счет финансовых ресурсов, заимствованных из фонда заработной платы30. Полагаем, что совершенно обоснованно правоохранительными органами г. Вологды было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст. 2851 УК.
Расходование бюджетных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических или юридических лиц (ст. 227 БК).
Обязательным признаком объективной стороны основного состава преступления, предусмот-
29 Научно-практическое пособие по применению УК РФ / Под ред. В.М. Лебедева. - М.: Норма, 2005. - С. 677.
Аналогичную позицию занимает С. Устинов (см.: Устинов С. Что понимать под нецелевым расходованием бюджетных средств? // Законность. - 2004. - № 7. - С. 31).
30 См.: http://news.region35.ru.
1
ренного ст. 285 УК, является крупный размер израсходованных не по целевому назначению бюджетных средств. Нецелевое расходование бюджетных средств в меньшем размере влечет административную ответственность по ст. 15.14 КоАП.
По законодательной конструкции состав преступления является формальным31, считается оконченным в момент фактического нецелевого израсходования бюджетных средств в крупном размере.
Субъективная сторона выражается в умышленной форме вины в виде прямого умысла. Виновный осознает, что, являясь должностным лицом получателя бюджетных средств, он расходует их не по назначению, и желает этого. Мотивы и цели не являются обязательными признаками состава преступления и не влияют на квалификацию деяния, хотя и могут быть учтены при назначении наказания.
Субъект преступления специальный - должностное лицо получателя бюджетных средств. Под получателем бюджетных средств следует понимать бюджетное учреждение или иную организацию, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Д.А. Семенов совершенно справедливо, на наш взгляд, считает недостатком состава преступления, предусмотренного ст. 2851 УК то, что в качестве его субъекта закон называет только должностное лицо получателя, а не распорядителя бюджетных средств32. Вместе с тем, указанный автор ничего не говорит о том, как квалифицировать действия виновного, если он является должностным лицом распорядителя бюджетных средств. Свое решение данной ситуации предлагает Б.В. Вол-женкин, который полагает, что в данном случае действия виновного следует квалифицировать по ст. 286 УК («Превышение должностных полномо-чий»)33. Мы согласны с этой позицией, однако, считаем, что законодательную оплошность необходимо устранить путем внесения соответствующих изменений в ст. 2851 УК.
31 См., напр., Шнитенков А. Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств // Законность. - 2004. - № 7. - С. 32; Фазылов Р.Р. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов / Под науч. ред. В.П. Малко-ва. - Казань: Изд-во Института экономики, управления и права «Таглимат», 2005. - С. 50, и др.
Представляется, что нельзя согласиться с мнением А.П. Кузнецова о том, что составы преступлений, предусмотренные ст. 2851 УК и ст. 2852 УК, являются материальными (см.: Кузнецов А.П. Указ. раб. - С. 117, 121), поскольку в диспозиции анализируемых норм описаны только признаки общественно опасного деяния, а последствия остаются за рамками данных составов преступлений.
32 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Ю.В. Грачева, Л.Д. Ермакова и др.; Отв. ред. А.И. Рарог. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С. 501.
3 См.: Волженкин Б.В. Указ. раб. - С. 125.
Лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях (в том числе руководящие работники государственных или муниципальных предприятий), за нецелевое расходование бюджетных средств могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 201 УК. Однако (в отличие от ст. 2851 УК) для наличия состава указанного преступления необходимо установить цель (извлечение выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесение вреда другим лицам) и причинение существенного вреда (ч. 1 ст. 201 УК) или тяжких последствий (ч. 2 ст. 201 УК). Возможна также уголовная ответственность данной категории лиц по специальной норме (ст. 176 ч. 2 УК) за незаконное использование не по прямому назначению государственного целевого кредита.
Квалифицированные виды преступления состоят в его совершении: а) группой лиц по предварительному сговору (для этого нужно установить, что в совершении преступления участвовали два и более должностных лица получателя бюджетных средств, заранее договорившиеся о совместном выполнении данного деяния), либо б) в особо крупном размере (нецелевое расходование бюджетных средств в сумме превышающей 7,5 млн.руб.).
Основной состав нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК) предусматривает ответственность за расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере, определяя наказание за данное преступление в виде штрафа в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арест на срок от четырех до шести месяцев, либо лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Квалифицированный состав данного преступления (если оно совершено группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере) предусматривает наказание в виде штрафа в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лит или без такового.
Прежде, чем дать юридический анализ преступления, предусмотренного ст. 2851 УК, необходимо сказать, что государственный внебюджетный фонд - это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ (ст. 6 БК). Согласно ст. 144 БК в состав государственных внебюджетных фондов РФ входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхова-
ния34.
Непосредственным объектом преступления являются общественные отношения, обеспечивающие установленный законом порядок расходования должностными лицами средств государственных внебюджетных фондов. В качестве факультативного объекта могут выступать социальные права граждан.
Предмет посягательства - средства государственных внебюджетных фондов. К ним, в частности, относятся денежные средства, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении.
Объективная сторона преступления состоит в действии, выражающемся в расходовании должностным лицом средств государственных внебюджетных фондов на цели, не предусмотренные законодательством РФ о соответствующих фондах.
Обязательным признаком объективной стороны основного состава преступления является крупный размер государственных внебюджетных средств, израсходованных не по назначению35.
Субъективная сторона - прямой умысел. Виновный осознает, что незаконно расходует средства государственных внебюджетных фондов не по их целевому назначению, и желает совершить указанное деяние. Мотивы и цели преступления на квалификацию не влияют, однако учитываются при назначении наказания.
Субъект преступления специальный - должностное лицо, обладающий компетенцией по распоряжению соответствующими внебюджетными средствами.
Представляется, что проведенный уголовноправовой анализ норм, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, будет способствовать повышению эффективности правоприменительной практики по данным составам, а также явится своеобразным импульсом для активизации дальнейших исследований по изучению рассматриваемых преступлений.
34 Упоминаемый в ст. 144 БК РФ Государственный фонд занятости населения РФ, был упразднен 1 янв. 2001 г.
35 В соответствии с примечанием к ст. 2851УК он составляет сумму, превышающую 1,5 млн. рублей.
