CC BY
213
Несостоятельность (банкротство): проблемы саморегулирования деятельности арбитражных управляющих
Л.З. Игтисамова
советник отдела экспертизы Государственно-правового управления Администрации Президента Республики Башкортостан, аспирант кафедры экономической теории и экономической политики Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан (г. Уфа)
Г.Р. Смирнова
член кафедры экономической теории и экономической политики Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, научный руководитель (г. Уфа)
Игтисамова Лира Закуановна, ilira@mail.ru
Согласно законодательству Российской Федерации несостоятельность (банкротство) - признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.
В целом механизм банкротства представляет следующее. Процесс банкротства начинается с подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом. Заявление может быть подано кредитором, уполномоченным органом или самим должником. Процедура банкротства завершается либо ликвидацией должника, либо удовлетворением кредиторов. Решения о признании должника банкротом, введении процедур банкротства, назначении арбитражных управляющих, прекращении производства по делу о банкротстве и другие решения выносятся арбитражным судом.
Развитие института несостоятельности (банкротства) предприятий в Российской Федерации берет начало с издания Указа Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур» и принятия Закона Российской Федерации от 19 ноября 1992 года № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий».
Процедуру банкротства, реализацию мер по восстановлению платежеспособности хозяйствующего субъекта проводит приглашенный со стороны специалист - арбитражный управляющий.
За период становления в России законодательства о банкротстве неоднократно менялся статус арбитражного управляющего и требования к кандидатуре для его назначения.
Так, в соответствии с названным Указом Президента Российской Федерации неплатежеспособные предприятия передавались в независимое управление и ведение на конкурсной основе предпринимателям для реализации программы санации предприятия -оздоровления. Если конкурс не состоялся либо независимыми предпринимателями не были достигнуты результаты санации, то вводилось прямое управление предприятием с назначением соответствующими органами исполнительной власти административного управляющего на основе контракта.
Впоследствии по закону кандидат в арбитражные управляющие должен был быть экономистом или юристом либо обладать опытом хозяйственной работы, а также не иметь судимостей. С 1994 года для проведения процедур банкротства достаточно было иметь аттестат специалиста по антикризисному управлению и свидетельство о регистрации в соответствующем арбитражном суде.
С 1 марта 1999 по декабрь 2002 года в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» арбитражным управляющим мог быть назначен индивидуальный предприниматель, обладающий специальными знаниями и не являющийся заинтересованным лицом в отношении должника и кредиторов. При этом указанная деятельность подлежала лицензированию.
В 2002 году с вступлением в силу третьей редакции Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» лицензирование арбитражных управляющих было отменено. Необходимым условием для назначения арбитражным судом гражданина Российской Федерации для проведения процедур банкротства является членство в одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих1.
Помимо обязательного членства в само-регулируемой организации, законом установлены иные требования, а именно:
• регистрация в качестве индивидуального предпринимателя;
• наличие высшего образования;
• опыт руководящей работы не менее двух лет;
• сдача теоретического экзамена по специальной программе подготовки;
• стажировка сроком не менее шести месяцев в качестве помощника арбитражного управляющего;
• отсутствие судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления.
Кроме того, при назначении арбитражного управляющего на конкретное предприятие конкурсными кредиторами и уполномоченным органом могут быть предъявлены дополнительные требования к его кандидатуре.
Основными целями отмены лицензирования и введения саморегулирования были:
• обеспечить более эффективное и оперативное проведение процедур несостоятельности (банкротства);
• ликвидировать излишнее государственное вмешательство в сферу рыночных отношений;
• снизить уровень коррупции.
Фактически ответственность за вывод
предприятий из кризисного положения была переложена с плеч государства на плечи саморегулируемых (то есть общественнонекоммерческих) организаций арбитражных управляющих2.
Следует отметить, что в Российской Федерации развитие института саморегулирования в отдельных сегментах экономической деятельности началось в 1996 году. В настоящее время, помимо арбитражного управления, в рамках отраслевых законов созданы и функционируют саморегулируе-мые организации негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг, оценщиков, профессиональное объединение страховщиков и т. п. Вместе с тем Федеральный закон № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» был принят только 1 декабря 2007 года.
Ранее исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции в сфере несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций осуществляла Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению -правопреемник Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом. В Республике Башкортостан таким органом выступало Республиканское управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Республики Башкортостан по управлению государственной собственностью. В 2002 году на смену им пришли саморегулируемые организации арбитражных управляющих, Федеральная налоговая служба (уполномоченный орган) и Федеральная регистрационная служба (регулирующий орган).
1 О несостоятельности (банкротстве) : Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ.
2 Островцев И. СРО в законе // Экономическая безопасность. 2007. № 0. С. 18-19.
Согласно действующему Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» саморегулируемая организация арбитражных управляющих - некоммерческая организация, которая основана на членстве, создана гражданами Российской Федерации, включена в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, целями деятельности которой являются регулирование и обеспечение деятельности арбитражных управляющих.
Помимо организации работы арбитражных управляющих, такие объединения должны следить за соблюдением своими членами законодательства Российской Федерации, правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих, содействовать повышению уровня их профессиональной подготовки, защищать их права и законные интересы своих членов, а также обеспечивать информационную открытость деятельности своих членов, процедур банкротства и прочее.
По данным Управления Федеральной регистрационной службы по Республике Башкортостан, в настоящее время на территории республики осуществляют свою деятельность 372 арбитражных управляющих, представляющих все 40 российских саморегулируемых организаций, внесенных в Единый государственный реестр са-морегулируемых организаций арбитражных управляющих. Из них только одна зарегистрирована в республике.
Многочисленность саморегулируемых организаций и их членов - арбитражных управляющих является серьезной проблемой как в части качественного выбора для назначения для проведения процедур банкротства, так и для обеспечения надлежащего контроля их деятельности.
Как показывает практика, несмотря на высокие требования, предъявляемые к арбитражным управляющим, качество их работы остается невысоким.
С каждым годом растет общее число обращений и жалоб на действия арбитражных управляющих, поступающих на рассмотрение в регулирующий орган, увеличивается количество и выявленных фактов непра-
вомерных действий арбитражных управляющих при банкротстве. За 2007 год число обращений выросло в 2 раза, а количество возбужденных административных производств в отношении арбитражных управляющих - более чем в 3 раза. За 2008 год число жалоб увеличилось на 15 процентов.
Подавляющее большинство нарушений законодательства о несостоятельности (банкротстве) допускается арбитражными управляющими в период процедуры конкурсного производства, что обусловлено излишними организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями. Наиболее частыми нарушениями в их деятельности являются:
• ненадлежащее проведение инвентаризации имущества должника;
• непринятие достаточных мер по формированию конкурсной массы в целях соразмерного расчета с кредиторами;
• нарушение сроков осуществления процедур банкротства;
• реализация имущества должника без проведения открытых торгов, публикации в уполномоченных изданиях;
• сдача имущества должника в аренду без согласования с кредиторами и другие нарушения.
При этом отмечается недостаточный контроль саморегулируемыми организациями деятельности своих членов - как в форме сбора и анализа отчетов арбитражных управляющих по завершенным и проводимым процедурам банкротства, так и в форме выборочных проверок деятельности арбитражных управляющих на основании жалоб и обращений на их действия. Кроме того, меры дисциплинарной ответственности, применяемые саморегу-лируемыми организациями арбитражных управляющих к своим членам, остаются неэффективными.
Ситуация осложняется также приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, которым утвержден практически случайный порядок выбора уполномоченным органом в делах о банкротстве и в процедурах банкротства саморегулируемой организации при подаче в арбитражный суд заявления о призна-
нии должника банкротом3. Такая система не позволяет учесть ни специализацию деятельности саморегулируемой организации в экономической деятельности и компетентность их членов, ни территориальный фактор. Одним из результатов работы такой системы становится назначение на предприятия арбитражных управляющих, проживающих в отдаленных регионах страны. Очевидно, что территориальный аспект не позволяет даже самой саморегулируемой организации контролировать деятельность своих арбитражных управляющих, а последним, соответственно, эффективно осуществлять процедуры банкротства.
Неудовлетворительная работа арбитражных управляющих также обусловлена продолжающейся практикой назначения одного управляющего на несколько предприятий, которые, в свою очередь, территориально рассредоточены. Так, в одной действующей в Республике Башкортостан саморегулируемой организации 13 арбитражных управляющих назначены на 10 и более предприятий, а отдельные лица ведут 22-28 предприятий, расположенных в разных районах и городах республики. При таком массовом подходе с установленным законом вознаграждением с одного предприятия-должника (без учета оплаты дополнительных расходов арбитражного управляющего, связанных с его деятельностью) арбитражное управление является достаточно доходным делом.
Как следствие, для соблюдения необходимых формальностей в ходе процедуры банкротства часто арбитражные управляющие в нарушение Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» передают свои полномочия помощникам, не прошедшим соответствующую подготовку, а сами выполняют лишь представительские функции.
По мнению идеологов Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»
от 2002 года, создание саморегулируемых организаций опиралось на мировой опыт и должно было способствовать активизации восстановительных (реорганизационных) процедур банкротства, снижению доли ликвидационных неплатежеспособных предприятий4. Однако анализ зарубежного законодательства в сфере банкротства показывает, что создание саморегулируемых организаций на безальтернативной основе и обязательное членство арбитражных управляющих в них для назначения на предприятия - это исключительно российское нововведение. Так, например, в Италии управляющие выбираются из списков местной коллегии адвокатов или местной ассоциации аудиторов и бухгалтеров, в Бельгии -это юристы, зарегистрированные в перечне Бельгийской коллегии адвокатов, в Германии конкурсными управляющими чаще всего назначаются юристы из внутреннего списка суда. В США адвокаты, бухгалтеры и банкиры, играющие важные роли в процедуре банкротства, являются членами профессиональных саморегулируемых организаций. Во Франции для управляющих и ликвидаторов действует национальный совет - общий представительный орган. В Великобритании практикующий специалист в сфере несостоятельности представляет собой лицо, уполномоченное одной из п ризнан ных орган изаций бухгалтеров, одним из юридических обществ, Ассоциацией практикующих специалистов по несостоятельности или Департаментом торговли.
Результаты анализа «эффективной» работы как арбитражных управляющих, так и самой системы несостоятельности (банкротства) в Республике Башкортостан показывают, что практически ни одно «банк-ротное» предприятие не восстановило свою деятельность. На начало 2008 года на рассмотрении в Арбитражном суде Республики
3 Об утверждении порядка выбора органом, уполномоченным представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, саморегулируемой организации арбитражных управляющих при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом и внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 3 августа 2004 года № 219 «О порядке голосования уполномоченного органа в делах о банкротстве и в процедурах банкротства при участии в собраниях кредиторов» : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 19 октября 2007 года № 351.
4 Учет и анализ банкротств : учебное пособие / под ред. Федорова Г. В. М. : Омега-Л, 2006.
З6
Башкортостан находились 1 916 дел о несостоятельности (банкротстве). За прошедший год к производству были приняты 644 заявления о признании должников несостоятельными (банкротами). При этом процедура внешнего управления была введена в отношении лишь 6 предприятий. А по 854 делам приняты решения о признании должников банкротами и открытии конкурсного производства. Более 90 процентов дел о банкротстве прекращаются в связи с завершением конкурсного производства после распродажи имущества на торгах.
Следует признать, что представленные факты являются следствием несовершенства всей национальной системы банкротства. Все ключевые решения в ходе реализации процедур несостоятельности (банкротства) относятся к компетенции собрания кредиторов, а арбитражный управляющий выступает исполнителем принятых решений.
По закону конкурсные кредиторы и уполномоченный орган (Федеральная налоговая служба - ФНС России) на собрании кредиторов обладают числом голосов, пропорциональным размеру их требований к общей задолженности согласно реестру требований кредиторов. Учитывая, что в подавляющем большинстве случаев основная доля долгов приходится на платежи в бюджеты всех уровней, а также в государственные внебюджетные фонды (на 1 апреля 2008 года около 81 процента заявлений о признании должников банкротами поступило от налоговых органов), доминирующее положение на собраниях кредиторов принадлежит ФНС России.
В круг интересов государственного органа, основной целью которого является обеспечение полноты и своевременности внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, не входит проведение длительных процедур восстановления платежеспособности должников. В результате принимаются решения об открытии конкурсного производства и о распродаже имущества.
В настоящее время, помимо права на подачу заявления о признании должника банкротом, налоговая служба фактически единолично решает все важные вопросы, связанные с реализацией процедур несо-
стоятельности (банкротства): выбор процедур, определение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, отстранение арбитражных управляющих, утверждение реестров кредиторов и т. д.
Несовершенство российского законодательства, неэффективный механизм назначения арбитражных управляющих для проведения процедур банкротства, отсутствие постоянного контроля (не только на основании отдельных жалоб и обращений) их деятельности обусловили невозможность восстановления платежеспособности предприятий и сохранения имущественного комплекса, что серьезно препятствует решению государственной задачи развития производственного потенциала страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. О несостоятельности (банкротстве) : Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ.
2. Об утверждении порядка выбора органом, уполномоченным представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, саморегулируе-мой организации арбитражных управляющих при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом и внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 3 августа 2004 года № 219 «О порядке голосования уполномоченного органа в делах о банкротстве и в процедурах банкротства при участии в собраниях кредиторов» : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 19 октября 2007 года № 351.
3. Антикризисное управление : учебник I под ред. Э. М. Короткова М. : ИНФРА-М, 2007.
4. Жаботинский М. В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих II Юрист. 2007. № 5.
5. Островцев И. СРО в законе II Экономическая безопасность. 2007. № 0.
6. Учет и анализ банкротств : учебное пособие I под ред. Г. В. Федорова М. : Омега-Л, 2006.
