CC BY
72
УДК 321
«НЕОБИТАЕМЫЕ ОСТРОВА» ОТКРЫТОСТИ: ПРОБЛЕМЫ ОТКРЫТЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДАННЫХ В РОССИИ
Ю. А. Кабанов, М. Е. Карягин
Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики, ул. Союза Печатников, д. 16, Санкт-Петербург, 190121, Россия
Статья посвящена анализу проблем, связанных с внедрением концепции открытых государственных данных в России на федеральном и региональном уровне. Используя концепцию трансфера институтов Д. Доловица и Д. Марша, авторы анализируют ошибки переноса института, а также проблемы мотивации акторов. На основании результатов анкетирования, интервью, корреляционного анализа региональной статистики сделаны выводы о множественности проблем внедрения открытых государственных данных в России. К наиболее существенным препятствиям относятся: неясная мотивация антрепренеров и исполнителей политического курса, половинчатый характер заимствований, проблемы институционального дизайна, а также несовместимые с успешной реализацией условия среды.
Ключевые слова: открытые государственные данные, открытое правительство, политические инновации, институциональный трансфер, региональные исследования, корреляционный анализ.
Введение. Анализ современной публичной политики невозможен без понимания того, как и для чего государства заимствуют чужой опыт при формировании собственного политического курса. Правительства активно «учатся» друг у друга, и многие политические инновации (policy innovations) приобретают глобальный характер (Сунгуров, 2013). Однако перенос реформ далеко не всегда успешен, что не в последнюю очередь связано с повышением технологичности и ресурсоемкости нововведений.
Подобным новшеством стали открытые государственные данные (open data, далее — ОД). Зародившись в научном сообществе как призыв к доступности результатов научных исследований (Chignard, http://www.paristechreview. com), идея открытых данных в скором времени оформилась в набор требований к информации, публикуемой государственными органами. Согласно идеологам свободного доступа к информации (O'Reilly, http://www.oreilly.com; Lessig, 2004), открытыми называют данные, которые отличают: 1) безвозмездный доступ; 2) открытая лицензия (например, Creative Commons); 3) свобода коммерческого и некоммерческого использования; 4) непроприетарные форматы файлов (например, .csv, .xml, .json).
ОД соединили технологию и политику, вобрав идеологию и техническое воплощение открытости. Перенос ОД в сферу публичной политики подготовило появление концепции открытого правительства (open government). Открытое правительство включает в себя два компонента: 1) прозрачность власти — предоставление информации о деятельности государства; 2) гражданское участие в публичной политике. Оба компонента связаны: неинформированное
© Ю. А. Кабанов, М. Е. Карягин, 2015
участие либо информация без адресата не имеют смысла. При этом они должны быть реализованы преимущественно посредством онлайн-инструментов и нацелены на неопределенный круг лиц — все граждане, имеющие доступ в Интернет, могут принять участие в открытом правительстве (Meijer, 2012). Хотя эти идеи не могут считаться недавним изобретением, проникновение информационных технологий в государственное управление придало им новое звучание (Hansson et al., 2015). Таким образом, ОД стали базой для информирования граждан в рамках открытого правительства.
Практика размещения ОД в России началась в 2013 г, однако результаты этого политического курса по-прежнему остаются скромными. По данным проекта «Инфометр» (http://system.infometer.org), в 2015 г исполнение требований находится на уровне 52,5 % для федеральных и 34,5 % для региональных органов исполнительной власти. В международном индексе Open Data Index 2014 г. (http:// index.okfn.org) Россия опустилась на 45-е место с показателем открытости 43 %.
В чем причины низкой эффективности ОД в России? Является ли она следствием политических факторов, конфликта открытости и существующего политического режима или неготовности реализовывать технологически сложные проекты государственного управления? Поиску ответа на эти вопросы и посвящена настоящая статья.
Поскольку ОД в России явились следствием переноса зарубежного опыта, направление поиску задает концепция трансфера институтов Д. Доловица и Д. Марша. Согласно данному подходу неэффективность политики может быть следствием ошибок институционального переноса: 1) нехватки информации и недостатка анализа зарубежного опыта; 2) неполного и частичного копирования инновации; 3) несовместимости нового института с условиями среды (Dolowitz, Marsh, 2000, p. 17). К этим ошибкам стоит также добавить проблемы мотивации (Casebourne, https://www.nesta.org.uk), которая может либо отсутствовать вовсе, либо иметь неверные с точки зрения эффективности политического курса основания.
Мы предполагаем, что указанные выше проблемы имеются и в случае российской концепции ОД. Для проверки гипотез был проведен анализ, основанный на нескольких типах качественных и количественных данных. Во-первых, было проведено анкетирование 23 государственных служащих1, непосредственно связанных с внедрением ОД в субъектах РФ, организован ряд интервью с экспертами в области ОД и представителями органов государственной власти, проанализирован опыт взаимодействия с государственными ведомствами в рамках проекта «Инфометр». Во-вторых, опрошены заинтересованные субъекты — разработчики и программисты, потенциальные потребители ОД2. В-третьих, на основе доступной статистики применяется метод корреляционного анализа, направленный на выявление факторов развития ОД в регионах.
1 Анкетирование проводилось в августе—сентябре 2015 г, выборка может считаться релевантной для 70 субъектов РФ, публикующих ОД.
2 Анкетирование проводилось в октябре 2015 г. на мероприятии Open Data Hackaton (Санкт-Петербург); опрошено 20 человек.
Зачем России открытые данные? Проблемы мотивации. Поиск стимулов (incentives) и мотивации (motivation) акторов представляется важным для понимания успехов и неудач политического курса. По мнению Д. Доловица и Д. Марша, эти стимулы простираются от «совершенно рационального» решения повторить успех страны-донора до необходимости внедрения нового курса в силу давления извне, от добровольного и осознанного желания использовать «лучшие практики» до «слепого» следования трендам (Dolowitz, Marsh, 2000, p. 1315). Однако выявить их довольно трудно: мотивация может быть смешанной, скрытой или не осознаваться акторами до конца. Подсказку может дать анализ контекста, в котором заимствовался институт.
Так, условия в США и Великобритании, где появились и начали развиваться открытое правительство и ОД, схожи. Стремление к прозрачности правительства стало одним из главных лейтмотивов предвыборной кампании Б. Обамы в 2007-2008 гг. Этим достигалось противопоставление периоду президентства Дж. Буша-мл., которое ассоциировалось с закрытостью администрации, нехваткой демократии и гражданского участия (Coglianese, 2009). В Великобритании вопрос открытости государственных данных долгое время был ключевым в политических дебатах и также использовался партиями в предвыборных целях (Owen et al., 2013).
Интерес российского правительства к ОД возникает в период избирательного цикла 2011-2012 гг., к которому относится идея Д. А. Медведева о «большом правительстве» (Медведев ... , http://ria.ru), позднее трансформировавшаяся в концепцию открытого правительства. Однако, в отличие от США и Великобритании, мотивация российских властей была несколько иной. Непосредственным контекстом решения стали массовые акции протеста против результатов выборов 2011-2012 гг. Существенную мобилизационную и координирующую роль в них сыграли социальные сетевые сервисы, тем самым продемонстрировав потенциальную угрозу Рунета стабильности политического режима (Oates, 2013, p. 178-183). Отсюда стремление государства путем внедрения новых инструментов электронного участия стать регулятором сетевой публичной политики (Рябченко, 2014, с. 149-150). Таким образом, дискурс открытости власти не только стал предвыборным лозунгом и элементом частичной либерализации режима после выборов, но мог служить прикрытием для обратных процессов.
Имелись и внешние стимулы. В 2013 г. Россия активно участвовала в деятельности Группы восьми, присоединившись к Хартии открытых данных и взяв на себя обязательство соответствовать зарубежным стандартам (Open Data Charter, 2013). Какое-то время обсуждалось и вступление страны в Партнерство «Открытое правительство» (Open Government Partnership), но позднее от этой идеи отказались. Тем не менее желание «социализироваться» в сообществе ведущих держав нельзя списывать со счетов.
Сейчас очевидно, что указанные факторы перестают играть важную роль. Российское правительство довольно успешно справляется с регулированием Интернета, постоянно усиливая контроль над ним (Freedom on the Net, https:// freedomhouse.org). Прекращение членства в Группе восьми сняло с России
обязательства по ОД, превратив их в добровольно (не)исполняемые рекомендации. Международный контекст и приоритеты России с 2013 г серьезно изменились. Соответственно государство как антрепренер инновации и государственные служащие как ее исполнители должны разработать новую систему мотивации.
Для государства ОД, похоже, становятся очередным инструментом контроля над деятельностью бюрократии федерального и регионального уровня. Требования к информационной открытости и эффективность размещения ОД включены в показатели эффективности органов власти. Как указывает И. Бегтин, открытость российского правительства выливается в усиление вертикали власти, построение иерархических связей «чиновник — гражданин» и «центр — регионы» (Бегтин, http://www.gazeta.ru).
Подобные установки искажают мотивацию бюрократии — непосредственных исполнителей инновации. Большинство опрошенных нами представителей органов власти полагают, что ОД могут оказать позитивный социально-экономический эффект или способствовать информированию граждан о деятельности власти (рис. 1).
Однако практика взаимодействия с чиновниками, ответственными за ОД, подсказывает иные стимулы к размещению данных:
1) необходимость исполнения требований законодательства; служащий государственного органа власти занимается исключительно формальной работой, чтобы к нему не могли быть предъявлены претензии со стороны контролирующих структур; в таком случае не осознается практическая значимость публикуемой информации, а сама работа проводится с целью фиксации факта
Рис. 1. Распределение ответов на вопрос «Какова, по вашему мнению, главная задача публикации открытых государственных данных?»
публикации, но не для последующего использования информации и популяризации идей открытости;
2) ежегодная отчетность государственного органа и показатели эффективности его деятельности; вопросом открытости и рейтингованием государственных структур в России занимаются две структуры: государственный «Госмонитор» и независимый проект «Инфометр»; результаты их деятельности (рейтинги) крайне важны для представителей органов власти, так как они говорят о результатах их работы; соответственно очень часто развитием ОД, разработкой и выполнением концепции открытости занимаются только для того, чтобы показать хорошую активность; конечно, небольшой положительный эффект от такой деятельности достигается, но вопрос практической значимости ОД не рассматривается как основной;
3) открытость и ОД как бренд региона; информационная открытость, иннова-ционность, технологическая развитость — эти модные словообразования превращаются в бренд региона; происходит подмена смыслов, и ОД развиваются не для решения реальных задач.
«Мотивационный вакуум» заполняется и возможностью использования ОД как источника ренты, гарантирующего получение финансирования в рамках государственных программ развития информационного общества, электронного государства, открытого правительства и т. д. Яркий пример — кейс с приложением «Активный гражданин», которое создано в Москве. В данном случае деньги были затрачены не только на сбор и публикацию информации, но и на разработку самого приложения, на его продвижение (чем должны заниматься частные структуры). На популяризацию сервиса было потрачено около 185 млн руб. из государственного бюджета (Мажай, Чесноков, http://yodnews.ru).
Работа по открытию данных также может использоваться как показатель эффективности деятельности, что влечет за собой получение поощрения непосредственными исполнителями (надбавки, премии и т. д.). Вариант неденежной ренты — рост лояльности со стороны федеральных и региональных властей, а также гражданских структур и активистов.
Подобная система мотивации ведет к тому, что внедрение ОД представляет собой формальное исполнение требований, при котором за фасадом чаще всего нет никакого содержания. Эта проблема осознается и государственными служащими, и их контрагентами (разработчиками приложений), но мало что предпринимается для ее решения (рис. 2-4). Недостаточная активность государства, низкое гражданское участие и вовлеченность бизнеса приводят к невозможности использовать ОД по назначению.
Иными словами, ОД в России изначально представлялись «потемкинской деревней», служащей элементом государственного присутствия в Интернете и инструментом повышения внешней и внутренней легитимности. В настоящее время ее существование объясняется возможностью получения ренты и наличием санкций за некачественное исполнение федеральных требований. Из технологии, направленной на повышение гражданского участия в управлении, ОД в России превратились в инновацию, инициируемую государством и для государства.
Абсолютно не востребованы 8
Востребованы 9
Высоко востребованы О
Рис. 2. Распределение ответов на вопрос «Насколько, по-вашему, востребованы открытые государственные данные обществом, бизнес-структурами и другими субъектами?»
Рис. 3. Распределение ответов на вопрос «Используются ли наборы открытых данных, опубликованные вашим ведомством, разработчиками приложений?»
1 2 3 4 5
Рис. 4. Распределение ответов на вопрос «Как бы вы оценили качество государственной информации в формате открытых данных? (по пятибалльной шкале)»
ПОЛИТЭКС 2015. Том 11, № 4
«Приоткрытые данные». Неполный перенос института. Неполный перенос института заключается в половинчатости решений, которые существенно искажают первоначальный замысел инновации и сказываются на ее эффективности. В случае российских ОД такие недоработки обнаруживаются на нескольких уровнях, от концептуальной проработки курса до его технического воплощения.
Искажения начинаются уже в российской версии открытого правительства — зонтичной для ОД концепции, которая расходится с логикой Open Government и терминологически, и технологически. В результате смешения терминов «открытое правительство», «большое правительство» и других возникла терминологическая ловушка и появилось «какое-то внутрироссийское изобретение непонятного происхождения» (Бегтин, http://polit.ru).
Довольно явно терминологическая путаница просматривается в Концепции открытости органов государственной власти 2014 г Помимо новых для России ОД, документ содержит традиционные формы отчетности власти: взаимодействие со СМИ, общественные советы, обращения граждан (Концепция, http://government.ru). По сути, Концепция скорее реанимирует прежние институты, нежели устанавливает новые. Она вводит и ряд проектов в области электронного участия (например, портал «Российская общественная инициатива», www.roi.ru). Официально все вводимые институты рассматриваются как отдельные сущности, что лишает открытое правительство целостности и системности.
Другая проблема заключается в институциональном дизайне реализации политического курса. Перенос политического курса не был обеспечен механизмами, позволяющими проводить его независимо от влияния политической конъюнктуры. Руководство программами открытого правительства перешло к правительственной комиссии во главе с министром РФ Михаилом Абызо-вым. Решения, которые принимает комиссия, становятся правовыми нормами только по постановлению Правительства РФ. Эта система допускает больше гибкости, но устанавливает зависимость от политической поддержки и не защищает институт от довольно легкого упразднения. С формальной точки зрения федеральные ведомства, подотчетные президенту (в частности, силовой блок), не обязаны выполнять требования Правительства, что может сказываться на их информационной открытости.
Наконец, еще одна проблема неполного трансфера лежит в сугубо технической плоскости и заключается в том, что публикуемая информация зачастую не является ОД по определению, так как не соответствует требованиям к формату публикации. Яркий пример — раздел ОД сайта Министерства внутренних дел (https://mvd.ru/opendata). На первый взгляд требования методических рекомендаций выполнены, опубликованы интересные по тематике наборы данных, но при более детальном рассмотрении выясняется, что как таковые ОД в большинстве случаев отсутствуют. Например, описание структуры набора «Перечень федеральных государственных казенных образовательных учреждений системы МВД России» размещен в проприетарном формате .xlsx. Практическая значимость такого набора сводится к нулю, так как использовать эту информацию крайне сложно.
Слаборазвитая информационная инфраструктура органов государственной власти и незначительное количество автоматизированных информационных систем ведут к тому, что информация хранится в таблицах, создаваемых вручную, что противоречит самой идее и духу ОД. Хотя автоматизация более ресурсозатратна в финансовом, техническом и временном плане, в долгосрочной перспективе она представляется более эффективной. Однако высокие темпы обновления федеральных требований (всего за год методические рекомендации, закрепляющие требования к публикации наборов ОД, успели обновить с версии 2.3 до версии 3.0, и ведется редакция версии 3.1) заставляют жертвовать эффективностью для формального, но быстрого достижения соответствия стандартам.
ОД в табличном формате, созданные вручную, плохи не только тем, что они могут содержать ошибки, но и тем, что они затрудняют обработку IT-специалистами. Табличный формат .csv не подходит для представления информации с разветвленной структурой (например, для финансовой отчетности, бюджетных данных и т. д.) ОД целесообразнее представлять в формате .xml, который имеет древовидную структуру. Формат .csv не подходит и для работы с динамично изменяющимися данными (например, с информацией о расположении общественного транспорта в режиме реального времени), когда результат должен формироваться по запросу пользователя.
Указанные проблемы мешают развитию концепции связанных данных, которая уже внедряется в США и Великобритании. Помехи для этого процесса создаются не только низким качеством публикуемых наборов данных, но и хаотичным исполнением их структуры, что не позволяет связывать различные наборы данных в комплексные массивы. В итоге ОД в России выглядят невостребованными и разрозненными наборами данных с сомнительной практической значимостью.
Среда имеет значение. Несовместимый трансфер. Сравнительные исследования государственных проектов в сфере информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) наводят на мысль о том, что успешность инноваций зависит не только от поведения акторов, но и от условий среды, в которых они внедряются. Как правило, речь идет о характеристиках политического режима, качестве государственных институтов и ресурсной обеспеченности — экономических, технологических и инфраструктурных возможностях (Ganapati, Reddick, 2014; Katchanovski, La Porte, 2005; Lee, Chang, Berry, 2011; Linde, Karlsson, 2013). Некоторые комбинации данных факторов могут создавать препятствия на пути эффективной реализации политического курса. Имеют ли подобные условия среды значение применительно к российской политике ОД? Почему некоторые субъекты РФ справляются лучше, чем остальные?
Чтобы ответить на эти вопросы, мы предприняли попытку оценки взаимосвязи успешности региональных проектов в области ОД и условий среды, в которых они внедряются. Для этого был проведен корреляционный анализ. Хотя этот метод не говорит о влиянии одной переменной на другую, он позволяет определить, существует ли между ними связь вообще, каковы ее характер и интенсивность.
Мы протестировали взаимосвязь между рядом характеристик региона и успешностью внедрения ОД. Последняя операционализирована нами через оценку регионов в проекте «Инфометр» за 2014-2015 гг
Переменные, отражающие условия региональной среды, поделены на несколько групп. Мы использовали показатель «демократичность регионального политического режима» по рейтингу Московского Центра Карнеги (Петров, Титков, 2013). Эффективность бюрократии рассматривалась через показатель «численность работников государственных органов и органов местного самоуправления на 1000 человек, занятых в экономике» (данные Росстата)3. Он доказывает свою релевантность как ргоху-переменная качества государственного управления (Орлов, Туровский, http://regnum.ru). Для оценки ресурсной обеспеченности регионов использовались данные Минфина РФ4 — операционали-зированные бюджетные расходы регионов по статье «Связь и информатика». Для определения валового регионального продукта (ВРП) на душу населения (богатство региона), доли городского населения и уровня проникновения широкополосного Интернета в субъекте (инфраструктурные возможности) использовались данные Росстата. Для оценки влияния федерального центра на региональную политику протестирована переменная, отражающая участие субъекта в федеральном проекте «Открытый регион» (http://open.gov.ru). Исполнение федеральных требований к открытости рассматривается через уровень информационной открытости региональных органов исполнительной власти по данным проекта «Инфометр». Наконец, введен ряд dummy-переменных, отражающих принадлежность региона к одному из федеральных округов, чтобы рассмотреть макрорегиональные особенности реализации курса. Все указанные данные берутся с лагом в два-три года, за 2011-2013 гг.
Результаты анализа, представленные в табл. 1, подтверждают гипотезу о наличии статистической связи между развитием политики ОД в регионе и некоторыми характеристиками среды.
Наиболее значимая положительная корреляция наблюдается между степенью развития ОД и участием субъекта в проекте «Открытый регион». Предположительно, это связано с тем, что в рамках проекта регион берет на себя больше обязательств по внедрению ОД. Стремясь заработать дополнительные очки перед федеральным центром, субъект пытается отличиться на фоне других регионов. В дальнейшем данный эффект может смениться формальным исполнением требований. В связи с этим интересен кейс Ивановской области: решение участвовать в проекте «Открытый регион» было инициировано губернатором М. А. Менем, стремившимся продемонстрировать открытый характер управления в регионе. Со сменой губернатора интерес к проекту снизился, и сейчас раскрытие данных осталось формальным исполнением законодательства5.
3 URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state (дата обращения: 17.08.2015).
4 URL: http://www.iminfin.ru/index.php/razdely/raskhody (дата обращения: 17.08.2015).
5 Интервью с представителем органа власти Ивановской области, ответственного за внедрение ИКТ-проектов // Архив авторов.
Таблица 1. Результаты корреляционного анализа с переменной «Успешность внедрения открытых данных» (расчеты авторов)
Переменные анализа Коэффициент корреляции Пирсона
Открытый регион 0,369**
Эффективность бюрократии -0,335**
Информационная открытость 0,319**
Проникновение 0,315**
а о £ широкополосного Интернета
Доля городского населения 0,303**
а © Демократичность регионального политического режима 0,176*
ВРП на душу населения 0,158*
Бюджетные расходы региона 0,131
Северо-Кавказский -0,155*
а) Сибирский -0,076
ы I .о са ^ ь Дальневосточный -0,059
Северо-Западный -0,027
& £ § О ш Центральный -0,003
Уральский 0,055
В Южный 0,126
Приволжский 0,138
* — корреляция значима на уровне 0,05. ** — корреляция значима на уровне 0,01.
Поскольку раскрытием данных в основном занимаются чиновники, от качества их работы и уровня бюрократизации управления во многом зависит успешность данной инновации. Анализ показывает достаточно плотную, но обратную корреляцию между эффективностью бюрократии и успешностью внедрения ОД.
Информационная открытость также статистически значима. В регионах, где внимательно относятся к стандартам открытости и выполняют необходимые требования, более ответственно относятся и к публикации ОД. Возможно, в этом случае приобретает значение накопленный опыт в данной сфере, наличие компетентных кадров в области информационных технологий.
Разница в успешности инноваций может объясняться и диспропорциями регионального развития. Для России по-прежнему актуальны «цифровой разрыв» (неравенство в проникновении Интернета), различия в инфраструктурных возможностях (в городах Интернет развит лучше и пользуются им часто) и разница в богатстве регионов. При этом уровень бюджетных расходов оказывается незначимым: слишком дорогие проекты могут оказаться «потемкинскими деревнями», в то время как относительно дешевые становятся эффективными.
Хотя корреляция с демократичностью региона менее плотная, она остается значимой и положительной. Раскрытие данных носит технологический характер,
но возможные политические последствия этого курса для акторов, стремящихся сохранить статус-кво, могут стать важным сдерживающим обстоятельством.
Макрорегиональные особенности на данный момент просматриваются лишь в случае Северо-Кавказского федерального округа, где раскрытие государственных данных остается на нулевом либо начальном уровне.
Мы можем заключить, что социально-экономические и политико-управленческие особенности регионов имеют значение. При общероссийском тренде на формальный характер исполнения требований к открытости некоторые регионы оказываются более приспособленными для технологически сложных и политически чувствительных инноваций, чем другие. К сожалению, факт неравенства возможностей регионов практически не учитывается федеральным центром, без поддержки которого развитие ОД в большинстве случаев несовместимо с региональной средой.
Заключение. Рассмотрев лишь некоторые особенности внедрения ОД в России, мы указали на наличие множества препятствий на пути реализации этого курса.
Одним из камней преткновения оказывается вопрос ценности ОД. Неясная система мотиваций и стимулов диктует во многом формальное исполнение требований. Концептуально важные, но второстепенные с точки зрения законодательства меры (например, продвижение ОД среди граждан и разработчиков) выполняются по остаточному принципу. Это приводит к бессмысленности многих дорогостоящих проектов и дальнейшему снижению стимулов для эффективного внедрения инновации.
Вторая проблема заключается в половинчатости решений и недостатках институционального дизайна — от неопределенности самой концепции открытого правительства до отсутствия базовых технологических решений. В итоге не инновация меняет институты, а, наоборот, акторы адаптируют концепцию ОД под себя, сводя на нет ее трансформирующий потенциал по отношению к публичной политике.
Наконец, на примере регионов было установлено, что успешность политики зависит от условий среды, в которой она осуществляется. Развитие ОД определяется как политическими факторами, так и уровнем экономической и инфраструктурной готовности субъектов внедрять эту концепцию.
На общем фоне выделяются и «острова открытости» — немногочисленные успешные практики регионов и отдельных федеральных ведомств. Однако на данный момент концепция открытых данных продолжает развиваться преимущественно усилиями государства и для государства, участие других акторов остается минимальным. Как следствие, «острова открытости» остаются «необитаемыми».
Литература
Бегтин И. Неактивный гражданин // Gazeta.ru. 2015. 6 июля. URL: http://www.gazeta.ru/ comments/2015/07/03_a_6865765.shtml (дата обращения: 11.06.2015).
Бегтин И. Открытое государство. История и новый смысл // Полит.ру. 2012. 28 июня. URL: http://polit.ru/article/2012/06/28/open_gov (дата обращения: 11.06.2015).
Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г № 93-р // Правительство Российской Федерации. URL: http://government.ru/docs/10122 (дата обращения: 07.09.2015).
Мажай К., Чесноков И. Фиктивный гражданин // Yod News. 2015. 2 июня. URL: http://yod-news.ru/2015/06/02/citizen (дата обращения: 10.06.2015).
Медведев обещает России «большое правительство» // РИА Новости. 2011. 15 окт. URL: http://ria.ru/politics/20111015/460333349.html (дата обращения: 10.08.2015).
Орлов Д., Туровский Р. Рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации в 2014 г // Regnum. 2014. 2 дек. URL: http://regnum.ru/news/polit/1871269.html (дата обращения: 19.02.2015).
Петров Н. В., Титков А. С. Рейтинг демократичности регионов Московского центра Карне-ги: 10 лет в строю. М.: Московский центр Карнеги, 2013. 46 с.
Рябченко М. А. Формирование и развитие публичной политики в оп//пе-пространстве современной России // Сети в публичной политике. Политическая наука: ежегодник 2014 / Российская ассоциация политической науки; гл. ред. А. И. Соловьев. М.: Политическая энциклопедия, 2014. С. 145-161
Сунгуров А. Ю. Инновации в социуме и политике. Аналитический обзор // Философские науки. 2013. № 3. С. 5-20.
Casebourne J. Why Motivation Matters in Public Sector Innovation // Nesta. 2014. URL: https:// www.nesta.org.uk/sites/default/files/why_motivation_matters_in_public_sector_innovation.pdf (accessed: 12.10.2015).
Ch/gnard S. A brief history of Open Data // Paris Tech Review. 2013. 29 March. URL: http://www. paristechreview.com/2013/03/29/brief-history-open-data (accessed: 09.06.2015).
Cog//anese C. The Transparency President? The Obama Administration and Open Government // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2009. Vol. 22, N 4. P. 529-544.
Do/ow/tz D., Marsh D. Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making // Governance. 2000. Vol. 13, N 1. P. 5-23.
Freedom on the Net // Freedom House. URL: https://freedomhouse.org/report-types/freedom-net (accessed: 18.01.2015).
Ganapat/ S., Redd/ck C. The Use of ICT for Open Government in U.S. Municipalities // Public Performance and Management Review. 2014. Vol. 37, N 3. P. 365-387.
Hansson K., Be/kacern K., Ekenberg E. Open Government and Democracy: A Research Review // Social Science Computer Review. 2015. Vol. 33, N 5. P. 540-545.
Katchanovsk/1., La Porte T. Cyberdemocracy or Potemkin E-Villages: Electronic Governments in OECD and Post-Communist Countries // International Journal of Public Administration. 2005. N 28. P. 665-681.
Lee C. P., Chang K., Berry F. S. Testing the Development and Diffusion of E-Government and E-Democracy: A Global Perspective // Public Administration Review. 2011. Vol. 71, N 3. P. 444-454.
Less/g L. Free Culture. How Big Media Uses Technology and the Law to Lock Down Culture and Control Creativity. New York: The Penguin Press, 2004. 346 p.
L/nde J., Kar/sson M. The Dictator's New Clothes: The Relationship Between E-Participation and Quality of Government in Non-Democratic Regimes // International Journal of Public Administration. 2013. N 36. P. 269-281.
Me/jerA. Open Government: Connecting Vision and Voice // International Review of Administrative Sciences. 2012. Vol. 78, N 1. P. 10-29.
Oates S. Revolution Stalled. The Political Limits of the Internet in the Post-Soviet Sphere. New York: Oxford University Press, 2013. 225 p.
Open Data Charter, Group of Eight // Government of the United Kingdom. 2013. June. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/207772/Open_ Data_Charter.pdf (accessed: 10.05.2015).
O'Re///y T. Open Source Software // O'Reilly Website. 2010. January. URL: http://www.oreilly. com/tim/opensource (accessed: 09.06.2015).
ПОЛИТЭКС 2015. Том 11, № 4
Owen B., Cooke L., Matthews G. The Development of UK Government Policy on Citizens' Access to Public Information // Information Polity. 2013. Vol. 18. P. 5-19
Кабанов Юрий Андреевич — преподаватель; ykabanov@hse.ru
Карягин Михаил Евгеньевич — аспирант; karyaginm@gmail.com
Статья поступила в редакцию: 8 августа 2015 г.; рекомендована в печать: 3 сентября 2015 г.
Для цитирования: Кабанов Ю. А., Карягин М. Е. «Необитаемые острова» открытости: проблемы открытых государственных данных в России // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2015. Т. 11, № 4. С. 38-51.
THE DESERT ISLANDS OF OPENNESS: PROBLEMS OF OPEN GOVERNMENT DATA IN RUSSIA
Yurii A. Kabanov, Michael E. Karyagin
National Research University "Higher School of Economics" Saint Petersburg school of social sciences and humanities, Soiuza Pechatnikov, 16, St. Peterburg, 190121, Russia; ykabanov@hse.ru, karyaginm@gmail.com
The article is devoted to the analysis of problems related to the Russian Open Government Data policy on federal and regional levels. Applying Transfer of Institutions concept by D. Dolowitz and D. Marsh, we concentrate on transfer mistakes and actors' motivation problems. Based on the survey data, interviews and correlation analysis of regional statistics, we have revealed several problems of policy effectiveness. The most profound obstacles include unclear motivation of entrepreneurs and executives, vague process of transfer, problems of institutional design, as well as environment factors inconsistent with successful policy.
Keywords: Open government data, open government, policy innovations, transfer of institutions, regional studies.
References
Begtin I. Neaktivnyi grazhdanin [Inactive Citizen]. Gazeta.ru. 2015. 6 July. Available at: http:// www.gazeta.ru/comments/2015/07/03_a_6865765.shtml (accessed: 11.06.2015). (In Russian)
Begtin I. Otkrytoe gosudarstvo. Istoriia i novyi smysl [Open Government. History and a New Meaning]. Polit.ru. 2012. 28 June. Available at: http://polit.ru/article/2012/06/28/open_gov (accessed: 11.06.2015). (In Russian)
Kontseptsiia otkrytosti federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti, utverzhdena Rasporiazheniem Pravitel'stva RF ot 30 ianvaria 2014 g. № 93-r [Concept of Federal Executive Agencies' Openness. Adopted by Directive of the Government of the Russian Federation dated 30 January 2014 № 93-р]. Pravitel'stvo Rossiiskoi Federatsii [Government of the Russian Federation.]. Available at: http:// government.ru/docs/10122 (accessed: 07.09.2015). (In Russian)
Mazhai K., Chesnokov I. Fiktivnyi grazhdanin [Fiction Citizen]. Yod News, 2015. 2 June. Available at: http://yodnews.ru/2015/06/02/citizen (accessed: 10.06.2015). (In Russian)
Medvedev obeshchaet Rossii «bol'shoe pravitel'stvo» [Medvedev Promises a "Big Government" to Russia]. RIA Novosti, 2011. 15 October. Available at: http://ria.ru/politics/20111015/460333349. html (accessed: 10.08.2015). (In Russian)
Orlov D., Turovskii R. Reiting effektivnosti upravleniia v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii v 2014 g. [Rating of Effectiveness of Governance in Regions of the Russian Federation]. Regnum, 2014. 2 December. Available at: http://regnum.ru/news/polit/1871269.html (accessed: 19.02.2015). (In Russian)
Petrov N. V., Titkov A. S. Reiting demokratichnosti regionovMoskovskogo Tsentra Karnegi: 10 let v stroiu [Rating of Democracy of Regions by Moscow Carnegie Center: 10 Years in Operation]. Moscow, Moscow Carnegie Center, 2013. 46 p. (In Russian)
Riabchenko M. A. Formirovanie i razvitie publichnoi politiki v online-prostranstve sovremennoi Rossii [Formation and Development of Public Policy in Online — Space of Contemporary Russia]. Seti v publichnoi politike. Politicheskaia nauka: ezhegodnik 2014 [Networks in Public Policy. Political Science Annual2014 ]. Russian Association of Political Science; ed. by A. I. Soloviev. Moscow, Political Encyclopedia, 2014, pp. 145-161. (In Russian)
Sungurov A. lu. Innovatsii v sotsiume i politike. Analiticheskii obzor [Innovations in Society and Politics. Analytical Review]. Filosofskie nauki [Philosophical Sciences], 2013, no. 3, pp. 5-20. (In Russian)
Casebourne J. Why Motivation Matters in Public Sector Innovation. Nesta, 2014. Available at: https://www.nesta.org.uk/sites/default/files/why_motivation_matters_in_public_sector_innovation. pdf (accessed: 12.10.2015).
Chignard S. A brief history of Open Data. Paris Tech Review, 2013. 29 March. Available at: http:// www.paristechreview.com/2013/03/29/brief-history-open-data/ (accessed: 09.06.2015).
Coglianese C. The Transparency President? The Obama Administration and Open Government. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 2009, vol. 22, no 4, pp. 529-544.
Dolowitz D., Marsh D. Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making. Governance, 2000, vol. 13, no. 1, pp. 5-23.
Freedom on the Net. Freedom House. Available at: https://freedomhouse.org/report-types/ freedom-net (accessed: 18.01.2015).
Ganapati S., Reddick C. The Use of ICT for Open Government in U.S. Municipalities. Public Performance and Management Review, 2014, vol. 37, no. 3, pp. 365-387.
Hansson K., Belkacern K., Ekenberg E. Open Government and Democracy: A Research Review. Social Science Computer Review, 2015, vol. 33, no. 5, pp. 540-545.
Katchanovski I., La Porte T. Cyberdemocracy or Potemkin E-Villages: Electronic Governments in OECD and Post-Communist Countries. International Journal of Public Administration, 2005, no. 28, pp. 665-681.
Lee C. P., Chang K., Berry F. S. Testing the Development and Diffusion of E-Government and E-Democracy: A Global Perspective. Public Administration Review, 2011, vol. 71, no. 3, pp. 444-454.
Lessig L. Free Culture. How Big Media Uses Technology and the Law to Lock Down Culture and Control Creativity. New York, The Penguin Press, 2004. 346 p.
Linde J., Karlsson M. The Dictator's New Clothes: The Relationship Between E-Participation and Quality of Government in Non-Democratic Regimes. International Journal of Public Administration, 2013, no. 36, pp. 269-281.
Meijer A. Open Government: Connecting Vision and Voice. International Review of Administrative Sciences, 2012, vol. 78, no. 1, pp. 10-29.
Oates S. Revolution Stalled. The Political Limits of the Internet in the Post-Soviet Sphere. New York, Oxford University Press, 2013. 225 p.
Open Data Charter, Group of Eight. Government of the United Kingdom, 2013. June. Available at: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/207772/Open_ Data_Charter.pdf (accessed: 10.05.2015).
O'Reilly T. Open Source Software. O'Reilly Website, 2010. January. Available at: http://www. oreilly.com/tim/opensource/ (accessed: 09.06.2015).
Owen B., Cooke L., Matthews G. The Development of UK Government Policy on Citizens' Access to Public Information. Information Polity, 2013, vol. 18, pp. 5-19.
For citation: Kabanov Yu. A., Karyagin M. E. The desert Islands of Openness: problems of open government data in Russia. Political expertise: POLITEX, 2015, vol. 11, no. 4, pp. 38-51.
tfOWTBKC- 2015. TOM 11, № 4
