CC BY
113
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
УДК 342.55 ?
Р. В. Горнев
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ
Проблема взаимоотношений органов местного самоуправления и общественных объединений является актуальной и малоизученной. Общественные объединения являются одним из институтов гражданского общества, и взаимодействие органов местного самоуправления с ними должно быть направлено на решение возникающих в муниципальном образовании проблем. Автор обращает особое внимание на взаимодействие местных органов с общественными объединениями на международном уровне.
Ключевые слова: местное самоуправление, общественные объединения, взаимодействие, формы, международный уровень, неправительственные организации, гражданское общество.
Традиционно считается, что в демократических государствах повышение роли общественных объединений прямо пропорционально развитию демократии. Общественные объединения занимают важное место в структуре гражданского общества за рубежом. В своем исследовании В. В. Лысенко приходит к выводу, что общественные объединения являются наиболее характерным признаком гражданского общества, большинство их воплощают собой то, что может быть названо гражданскими инициативами1.
Л. Ю. Грудцына отмечает, что проблема взаимосвязи и взаимодействия гражданского общества и государства - это «отраженный свет» проблемы взаимосвязи воли властителя и воли подданных1 2. При этом еще Аристотель в своей «Политике» обосновал тезис о том, что вне полиса человек не может быть человеком, ибо «по природе своей есть существо политическое, а тот, кто в силу своей природы, а не вследствие случайных обстоятельств живет вне государства, - либо недоразвитое в нравственном смысле существо, либо сверхчеловек...»3.
В развитых зарубежных государствах накоплен колоссальный опыт взаимодействия местного самоуправления с общественными объединениями, его правового регулирования. Полагаем, что изучение мирового опыта взаимодействия местной власти с объединениями граждан и его применение в российской действительности может принести практическую пользу, способствующую, в конечном счете, построению в России гражданского общества.
1 Лысенко В. В. Опыт регламентации правового положения и функционирования неправительственных организаций в зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. -2009. - № 13. - С. 29.
2 Грудцына Л. Ю. Концепция формирования и поддержки государством институтов гражданского общества: возникновение, развитие и содержание // Законодательство и экономика. -2008. - № 9.
3 Аристотель // Собр. соч.: в 4 т. - М., 1998. - Т. 4. - С. 378.
146
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Органы местного самоуправления функционируют в большинстве зарубежных государств на протяжении длительного времени, причем процесс децентрализации власти и развития местного самоуправления успешно идет и в развивающихся странах, в том числе в бывших колониях - странах Африки, Азии, Латинской Америки и даже Океании1.
Муниципальные традиции были заложены в зарубежных странах еще во время Великой французской буржуазной революции. В этот же период впервые стало употребляться понятие «самоуправление», под которым понималась активная форма участия граждан в управлении делами государств1 2.
Важную роль в развитии местного самоуправления в зарубежных странах играет Европейская хартия местного самоуправления3. В соответствии со статьей 3 указанного международного правового акта под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Ключевым условием для функционирования и развития общественных объединений в зарубежных странах является легальное закрепление права на объединение. Указанное субъективное право закреплено важнейшими международными правовыми документами.
В соответствии с частью 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека4, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций. В силу части 4 статьи 23 данного документа каждый человек имеет право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов. Согласно части 1 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов5.
Право на объединение закрепляется и в большинстве конституций развитых зарубежных демократических государств как действенная гарантия функционирования общественных объединений. Общественные объединения являются одним из самых важных элементов гражданского общества в большинстве развитых демократических государств мира.
В рамках международного пространства также действуют неправительственные организации, под которыми понимается объединение, фонд, благотво-
1 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учеб. пособие. - М, 2005. - С. 7.
2 Местное самоуправление: сб. международных терминов из области права и управления. -Бонн - Мюнхен, 1995.
3 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 // СЗ РФ. - 1998. - № 36. -Ст. 4466.
4 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г.) // Российская газета. - 1995. - № 67.
5 Международный Пакт от 16 дек. 1966 года «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994. - № 12.
147
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
рительный фонд, некоммерческая корпорация или другое юридическое лицо, которое в конкретной правовой системе не считается частью правительственной структуры и не работает ради получения прибыли, т. е. заработанная прибыль не распределяется и не может распределяться как таковая1.
В международной практике существует несколько терминов для обозначения аналогов отечественных общественных объединений. В частности, используются следующие понятия: «неприбыльная некоммерческая организация» (not-for-profit organization), «неправительственная организация» (nongovernmental organization), «частная добровольческая организация» (private voluntary organization), «организация гражданского общества» (civil social organization).
Отмечается, что увеличение количества международных неправительственных организаций обусловлено, в частности, появлением глобальных проблем, усилением демократических процессов в сфере внутренних и международных отношений, недостаточными возможностями отдельных государств и международных правительственных организаций для их решения, расширением возможностей трансграничных связей и деятельности общественности разных стран, возможностей технологического прогресса1 2.
В большинстве развитых зарубежных стран в деятельность общественных и неправительственных организаций вовлечено значительное количество населения. Существенными являются успехи Германии в данном направлении. Отмечается, что почти 22 млн граждан Германии вовлечены в деятельность добровольных организаций. Это - каждый третий взрослый в возрасте старше 16 лет3. Более того, в Германии есть положительный опыт рационального взаимодействия на региональном уровне органов местного самоуправления (властей города), общественных организаций (профсоюзов) фирмы «ДаймлерКрайслер» и руководства Бременского университета, создавшего специальный факультет, готовящий кадры для концерна «Даймлер»4.
В Индии по оценкам специалистов насчитывается более 1,2 млн общественных объединений. Самой крупной сферой деятельности объединений в Индии является религия (26,6 % всех общественных объединений), далее следует сфера социальных услуг5.
1 Андреева О. Неправительственные организации (определение понятия, сущность) // Власть. - 2009. - № 10. - С. 55.
2 Матвеева Т. По зову сердца, а не по долгу службы. Неправительственные организации в защите прав человека: Международная практика и опыт России. - М, 1998. - С. 13; Николаева Э. Н. Международно-правовые проблемы международных неправительственных организаций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 4-5; Подшибякин С. А. Правовой статус международных неправительственных организаций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
2004. - С. 3.
3 Круглов А. Становление общественных организаций России и опыт Германии // Власть. -
2005. - № 7. - С. 71.
4 Там же. - С. 72.
5 Куценков А. Индия: роль негосударственных организаций в решении социальных проблем // Азия и Африка сегодня. - 2008. - № 6. - С. 11.
148
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Неправительственные организации играют важную роль в общественной жизни Канады. Некоммерческий сектор Канады включает в себя благотворительные, волонтерские, религиозные, этнокультурные, спортивные, детские, а также профессиональные объединения, специализирующиеся главным образом на оказании тех услуг, которые не могут предоставить деловее и правительственные круги1.
В Республике Молдова существует достаточно прогрессивная законодательная база, регулирующая деятельность неправительственных организаций. Согласно статье 180 Гражданского кодекса Республики Молдова некоммерческими организациями являются ассоциации, фонды и учреждения1 2. Молдавские правоведы, в частности С. Захария, особенно отмечают среди неправительственных организаций Центр развития демократии и гражданского общества Республики Молдова, который организовывает обучение и семина-ры3. Помимо этого, указанная некоммерческая организация провела анализ законодательства Молдовы в области местного самоуправления, по результатам которого, с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления, выработала и опубликовала в СМИ рекомендации для информирования гражданского общества о важности данной темы, о проблемах, которые переживает местное самоуправление Молдовы4 5.
В Кыргызской Республике в настоящее время насчитывается более 10 000 некоммерческих организаций, деятельность которых включает в себя защиту прав, интересов и свобод человека, охрану окружающей среды, содействие социальному развитию образования и культуры, созданию технических и профессиональных норм, расширению границ науки и исследований, заботе о бедных и инвалидах, оказанию помощи жертвам стихийных бедствий, поддержанию самостоятельных инициатив, выражению основных нужд и желаний людей .
Нельзя не отметить усиление движения, связанного с формированием местных общественных организаций в США в конце 60-х - начале 70-х годов XX века. В конце 60-х годов в городе Нью-Йорке создаются различные общественные организации (Neighborhood Action, Model Cities Committee, Urban Action Task Force, Neighborhood City Hall) для повышения эффективности обслуживания районов, обеспечения взаимодействия населения с органами власти, сокращения жалоб на действия местных властей6. В Нью-Йорке функционирует более 10 000 местных общественных организаций, действующих на территории квартала и занимающихся улучшением состояния тротуаров, про-
1 Пономарева Н. С., Соколов В. И. Неправительственные организации в Канаде // США -Канада: Экономика. Политика. Культура. - 2005. - № 2. - С. 102.
2 ГК Молдовы.
3 Захария С. Неправительственные организации как фактор развития демократии в Республике Молдова // Закон и жизнь. - 2004. - № 3. - С. 30.
4 Там же. - С. 32.
5 Омукеева Н. А. Новая редакция Конституции Кыргызской Республики о роли и месте некоммерческих организаций // Закон и право. - 2005. - № 2. - С. 61.
6 Незнамова Е. А. Правовое регулирование участия населения в местном самоуправлении в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 2.
149
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
ведением реконструкции зданий, укреплением общественного порядка, обеспечением чистоты улиц, организацией уличных фестивалей, праздничных мероприятий, собраний жителей1. Указанные организации побуждают местных жителей активно взаимодействовать с городским советом в целях улучшения обстановки в квартале.
Е. А. Незнамова в своей монографии отмечает, что для демократизации муниципального управления в США создаются различные публичные институты, отстаивающие интересы населения муниципальных образований. В частности, к ним относится национальная муниципальная лига, осуществляющая взаимодействие с местными общественными формированиями; конференции местных общественных организаций; национальная комиссия местных общественных организаций; конференция мэров американских городов1 2.
Помимо этого, стоит отметить функционирование в муниципальной сфере США большого количества групп давления. К числу наиболее распространенных групп относятся ассоциации сторонников муниципальных реформ, охватывающие в основном средние городские слои - так называемые «группы хорошего управления» (например, лиги женщин-избирательниц, комитеты, союзы)3. Г. В. Барабашев в своем исследовании также указывает на то, что группы давления в США ратуют за введение хартий самоуправления, непартийные выборы, конкурсную систему назначения чиновников и, в конечном счете, за снижение местных налогов и удешевление муниципальных служб4.
Американский опыт взаимодействия общественных объединений с органами местного самоуправления является крайне интересным для России, поскольку объединяет в себе апробированный практикой механизм взаимного сотрудничества, а также контроля за органами публичной власти со стороны объединений.
В развитых демократических государствах существенное значение в эффективности местного самоуправления играет тесное взаимодействие органов местной власти с различными структурами гражданского общества: профессиональными союзами, волонтерскими, религиозными, этнокультурными, спортивными объединениями, товариществами жильцов. Все они выражают интересы, решают проблемы различных социальных групп населения или информируют о них руководство и членов органов местного самоуправления. Представители общественных объединений и местных органов образуют специальные общественные советы и палаты, в рамках работы которых решаются различные проблемы населения конкретного муниципального образования. Важным условием успешного функционирования и сотрудничества с местной властью большого числа общественных объединений в различных сферах является законодательно закрепленный перечень прав, позволяющих реально
1 Hans B. C. Spiegel Love thy neighborhood Essays on Neighborhood Development. Citizen Forum on Self-Government National Municipal League, Inc. - P. 8-11.
2 Незнамова Е. А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее: монография. -М, 2009. - С. 189-190.
3 Барабашев Г. В. Местное самоуправление. - М, 1996. - С. 132.
4 Там же. - С. 132.
150
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
осуществлять взаимодействие с властью, а также осуществлять контроль над ней.
Перечисленный международный опыт частично уже применяется в России. Например, на территориях субъектов РФ действуют общественные палаты, образуемые для взаимодействия граждан и их объединений с органами публичной власти. Однако механизм взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями в отечественной практике на сегодняшний день применяется крайне редко.
Полагаем, что необходимо реципировать положительный международный опыт в российскую правовую систему. В частности, по аналогии с деятельностью американских национальных муниципальных лиг, необходимо сформировать на территориях муниципальных образований соответствующие органы, которые будут осуществлять процесс координации совместного решения общественными объединениями и органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Также необходимо расширить объем полномочий общественных объединений, направленных на осуществление контроля деятельности органов местного самоуправления, наделение общественных объединений полномочиями по осуществлению правотворческой инициативы в органы местного самоуправления, антикоррупционной и иной экспертизы действующих муниципальных правовых актов и их проектов.
Это будет способствовать развитию России как демократического правового государства, а также построению эффективного отечественного гражданского общества.
R. V. Gornev
SOME QUASTIONS OF THE CONNECTION
BETWEEN LOCAL GOVERNMENT AND PUBLIC ASSOCIATIONS ON THE INERNATIONAL LEVEL
Connection of the local government and public associations is actual and insufficiently explored question nowadays. Public associations are one of the institutes of the civic society. Connection of the local government and public associations should be directed on the decision of the problems by municipality. Special attention the author focused on the connection between local government and public associations on the international level.
Key words: local government, public associations, connection, forms, international level, non-governmental organizations, civil society.
ГОРНЕВ Роман Вадимович - аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: law@marsu.ru
GORNEV Roman Vadimovich - Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: law@marsu.ru
151
