CC BY
106
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 4 (41). С. 184-187.
УДК 364.6
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГРАЖДАН, ПРОЖИВАЮЩИХ В ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
SOME QUESTIONS OF SOCIAL PROTECTION OF CITIZENS LIVING IN THE CLOSED ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL EDUCATIONS
Д. Н. АЛЕЙНИК (D. N. ALEYNIK)
Рассматриваются проблемы социальной защиты граждан в закрытых административно-территориальных образованиях, даны их понятие и характерные черты. Приводятся правовые позиции Конституционного Суда по некоторым аспектам социальной защиты указанной категории лиц.
Ключевые слова: социальная защита; закрытое административно-территориальное образование; Конституционный Суд.
This article discusses the problems of social protection of citizens in the closed administrative-territorial educations are considered, his concept and characteristic features is given. Legal positions of the Constitutional Court on some aspects of social protection of the specified category of persons are given.
Key words: social protection; the closed administrative-territorial education; Constitutional Court.
Долгое время статус закрытых административно-территориальных образований регулировался ведомственными нормативными актами. Законодательное оформление указанные образования приобрели в 1992 г. в связи с принятием закона «О закрытом административно-территориальном образовании» [1], в котором, кроме регулирования особенностей управления, порядка создания, изменения границ закрытого образования и т. д., предусматриваются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим в таких районах и городах [2].
В соответствии с ним под закрытым административно-территориальным образованием понимается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в установленном законом порядке в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и
иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Как отмечает Д. Ю. Файков, закрытые административно-территориальные образования представляют собой единый социально-экономический комплекс: стратегически значимый для государства объект, имеющий часто повышенную опасность в силу использования ядерных и других опасных материалов, и населённый пункт, в котором проживают специалисты данного объекта. Указанный комплекс имеет единую специально выделенную и охраняемую территорию, а также ряд ограничений для лиц, находящихся на этой территории, обусловленных режимами секретности и безопасности [3].
Основная цель создания закрытых административно-территориальных образований - это обеспечение военной безопасности государства. На их территории расположены предприятия, производящие ядерное оружие, военные объекты, эксплуатирующие это
© Алейник Д. Н., 2014
184
Некоторые вопросы социальной защиты граждан...
оружие, а также объекты, связанные со стратегическим управлением вооружёнными силами и космическими программами. Перечень закрытых административно-территориальных образований утвержден постановлением Правительства [4].
Так, в соответствии с указанным постановлением месторасположением закрытых административно-территориальных образований являются: центр Европейской части России (10), Урал (10), Сибирь (7), СевероЗапад (6), Нижнее Поволжье (4), Дальний Восток (4). Все градообразующие объекты закрытых административно-территориаль-
ных образований относятся к трём государственным структурам: Министерству обороны Российской Федерации, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Федеральному космическому агентству («Роскосмос») [5].
Законодательство Российской Федерации действует на территории закрытых административно-территориальных образований в таком же объёме, как и на остальной территории страны, с учётом особенностей, оговариваемых законодателем. В закрытых административно-территориальных образованиях принимаются особые меры безопасности, и в связи с этим жители указанных образований несколько ограничены в своих возможностях по сравнению с жителями других городов. Так, например, существуют закрытые и запретные зоны по периметру их границ. Въезд и проживание граждан также осуществляется по разрешениям, и возможен отказ тому или иному гражданину. Существуют ограничения на полеты различных летательных аппаратов, пользование, владение и распоряжение ресурсами, ведение предпринимательской и хозяйственной деятельности, а также распоряжение, владение и пользование недвижимым имуществом. Такие ограничения связаны с правом на въезд и постоянное проживание. Также существуют ограничения на создание и деятельность на территории закрытых административнотерриториальных образований организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных орга-
низаций, организации с иностранными инвестициями. Разработка и осуществление мер по борьбе с терроризмом, техногенными катастрофами, пожарная безопасность и охрана общественного порядка также имеют свою специфику [6].
Как отмечает Конституционный Суд, граждане, проживающие или осуществляющие трудовую, а также приравненную к ней деятельность, имеют некоторую социальную обособленность, что, тем не менее, не является нарушением их конституционных прав и социальных гарантий [7].
Проживание и осуществление трудовой или приравненной к ней деятельности в условиях особого режима закрытого административно-территориального образования обеспечивается мерами государственной поддержки, которые в соответствии со ст. 7 Закона от 14 июля 1992 г. включает в себя:
• повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения;
• меры социальной защиты;
• льготы в оплате труда;
• льготы в области государственного страхования;
• гарантии занятости.
Так, например, повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения закрытых административно-территориальных образований находит своё выражение в предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам указанных образований из бюджета Российской Федерации [8].
Постановлением Правительства определен порядок компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, путём предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры (в том числе жилищное строительство) и переселение граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории закрытых административно-территориальных образований [9].
При этом трансферты на развитие и поддержку социальной инфраструктуры вы-
185
Д. Н. Алейник
деляются на основании сведений и предложений, представляемых местными администрациями указанных образований в Министерство экономического развития и Министерство финансов Российской Федерации, а также перечня соответствующих строек и объектов.
Согласно ч. 2 ст. 7 Закона от 14 июля 1992 г. в том случае, если условиями особого режима территории ограничено проживание в данных местностях граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями и (или) объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильём решаются предприятием, министерством, в том числе за счёт средств, выделяемых Правительством на эти цели, с последующей передачей средств в порядке долевого участия на строительство в районы предполагаемого расселения.
Считаем необходимым отметить, что в законодательстве отсутствуют определения понятий «производственная связь» и «служебная связь» применительно к социальной защите граждан, проживающих или осуществляющих трудовую, а также приравненную к ней деятельность в закрытых административно-территориальных образованиях.
Между тем, указанные понятия могут играть главную роль при решении вопроса об обеспечении жильём [10]. Конституция Российской Федерации [11], а именно п. «ж» ч. 1 ст. 72, относит социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Неоднозначность истолкования понятий «производственная связь» и «служебная связь» в контексте Закона от 14 июля 1992 г., по нашему мнению, предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации достаточно широкие дискреционные полномочия [12] по трактованию отмеченных понятий, возникает неопределённость условий или оснований принятия решений по вопросам переселения и обеспечения жильём граждан, переезжающих на новое место жительства.
В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в ст. 7 Закона от 14 июля 1992 г. и дополнение её следующими словами: «Утрата гражданами производственной, служебной связи с предприятиями и (или) объектами рассматривается как пре-
кращение ими трудовой или служебной деятельности на предприятиях, в учреждениях, организациях и войсковых частях».
Граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилое помещение по сложившимся в данном регионе ценам за один квадратный метр жилой площади либо обеспечиваются жилым помещением по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Заметим, что факт наличия у гражданина или членов его семьи другого жилого помещения за пределами закрытого административно-территориального образования может иметь значение при определении степени нуждаемости в жилом помещении и размера жилого помещения, предоставляемого по новому месту жительства [13]. Кроме того, границы закрытого административно-территориального образования при их создании могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, что может повлечь за собой неопределённость в определении размера причитающейся гражданину компенсации за сданное жилое помещение.
1. О закрытом административно-территориальном образовании : Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 33. - Ст. 1915. (Далее - Закон от 14 июля 1992 г.)
2. Федорова М. Ю. Социальная защита населения в РФ : курс лекций. - Омск, 1999. -С. 208.
3. Файков Д. Ю. Системные трансформации закрытых административно -территориальных образований : автореф. дис. ... д-ра экон. наук. - М., 2011. - С. 3.
4. Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов : Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 508 // СЗ РФ. - 2001. - № 29. - Ст. 3019.
5. Файков Д. Ю. Указ. соч. - С. 25.
6. См., например: Об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты космической инфраструктуры : Постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. № 519 // СЗ РФ. -2011. - № 28. - Ст. 4213.
186
Некоторые вопросы социальной защиты граждан...
7. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образования Мирный Архангельской области на нарушение конституционных прав и свобод абз. 1 и 3 п. 3 ст. 4 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» : Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. № 375-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2009. - № 5.
8. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях. - М. : Издание Государственной Думы, 2007. - С. 6-8.
9. Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования : Постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2005 г. № 232 // СЗ РФ. - 2005. -№ 17. - Ст. 1565.
10. См., например: Решение Заозерского городского суда Мурманской области по делу № 2-
191/2010 от 6 октября 2010 г. - URL: http:// zao.mrm.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op= show_text&srv_num=1&id=5160014101013095 4090621000005180 ; Определение Пермского краевого суда от 20 июля 2010 г. по делу № 33-6210. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
11. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ.
- 2009. - № 4. - Ст. 445.
12. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗ РФ.
- 2010. - № 10. - Ст. 1084.
13. О признании недействующим п. 1 постановления Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 23 «Об обеспечении жильём граждан, переезжающих из закрытых административнотерриториальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам» : Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2009 г. № ГКПИ09-1447 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2010. - № 11.
187
