CC BY
624
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 231-234. © Л.Д. Ухова, 2008
УДК 347.9
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ И АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
Л.Д. УХОВА
Аргументируется необходимость изменения полномочий прокурора в гражданском и арбитражном процессе и необходимость унификаций норм АПК и ГПК.
Проблемы, связанные с участием прокурора в гражданском и арбитражном процессе, обусловлены несовершенством как законодательства, так и правоприменительной практики. Учитывая, что участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе носит ярко выраженный публичный характер, предполагается, что полномочия прокурора в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должны в принципиальных положениях совпадать. Между тем сравнительный анализ норм Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов свидетельствует об отсутствии необходимой корреляции в этом вопросе [1].
Статьей 52 АПК РФ полномочия прокурора на обращение в суд и вступление в процесс определены одной и той же предельно ограниченной категорией споров: оспаривание правовых актов (нормативных и ненормативных) и признание недействительными сделок. В последнем случае прокурор ограничен ещё и субъектным составом участников сделки и вправе оспорить в суде или вступить в процесс лишь в случае, если стороной сделки являются органы государственной власти, местного самоуправления, государственные, муниципальные предприятия, учреждения, а также юридические лица, имеющие государственную или муниципальную долю участия.
В то же время ст. 45 ГПК РФ прокурор наделен неограниченным правом предъявления любого иска в интересах Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ фактически лишил прокурора права на
обращение в суд с исками в защиту публичных интересов. В этом смысле даже у государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов больше полномочий, чем у прокурора, так как в ч. 2 ст. 53 АПК РФ прямо указано, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с исками или заявлениями в защиту публичных интересов.
Вместе с тем очевидно, что наибольшие масштабы нарушений экономических интересов государства связаны с действиями юридических лиц. Вред, причиняемый ими, несопоставим по последствиям с правонарушениями, приходящимися на долю граждан, особенно в природоохранной, налоговой, бюджетной и иных сферах, обеспечивающих жизнедеятельность государства в целом.
Сказанное можно в полной мере отнести и к правонарушениям, совершаемым юридическими лицами в налоговой и бюджетной сферах, а также к случаям преднамеренного и фиктивного банкротства, когда прокурор лишен всяких полномочий на судебную защиту интересов государства и общества.
У прокурора, в силу положений ст. 26, 35 Федерального закона «О прокуратуре», ст. 52 АПК РФ, нет также полномочий для понуждения хозяйствующих субъектов к заключению публичных договоров на условиях, предусмотренных действующим законодательством.
Поскольку именно арбитражные суды с учетом подведомственности дел, установленной в ст. 27 АПК РФ, разрешают экономические споры и дела, то в защите публичных и частных интересов и в порядке граж-
данского судопроизводства, а равно в принятии к производству иска (заявления) в порядке ст. 45 ГПК РФ судом общей юрисдикции прокурору будет отказано, вследствие несоблюдения процессуальных правил подведомственности.
Не всегда оказывается результативным и применение в порядке административного производства мер прокурорского реагирования к хозяйствующим субъектам или их должностным лицам для пресечения противоправных действий (бездействия), связанных с нарушениями в сфере законодательства о конкуренции, ограничении монополистической деятельности, о рынке ценных бумаг, государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию и т. п., поскольку прокурор, в силу отсутствия у него полномочий, лишен всякой возможности требовать обеспечения должного поведения обязанных лиц, реализации норм и правоотношений посредством обращения в суд с иском (заявлением) в защиту публичных интересов в порядке ст. 52 АПК РФ.
Можно предвидеть и случаи, когда противоправные действия должностных лиц и хозяйствующих субъектов в сфере экономики и вовсе выпадают из сферы реагирования органов прокуратуры при отсутствии соответствующих составов из числа административных или уголовно-наказуемых деяний.
В то же время именно из-за неисполнения либо ненадлежащего исполнения гражданско-правовых обязательств в сфере экономики нарушаются частные интересы отдельных лиц, а также общества и государства (публичные интересы) или имеются все признаки угрозы причинения соответствующего вреда.
Государственный и общественный интерес нарушается в результате совершения не соответствующих закону сделок индивидуальными предпринимателями и предприятиями, не имеющими доли участия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. На основании ст. 168, 169 ГК РФ такие сделки ничтожны в силу прямого указания закона. Однако прокурор, в соответствии с буквальным смыслом ст. 52 АПК РФ, в данном случае не вправе предъявлять требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки, что означает
существенное ограничение возможности судебной защиты публичного интереса.
Анализируя различный подход законодателя в отношении полномочий прокурора по оспариванию противоречащих закону сделок, совершаемых гражданами и юридическими лицами, совершенно неоправданным представляется ограничение полномочий прокурора в арбитражном процессе субъектным составом сделки.
Отсутствие соответствующих процессуальных положений в АПК РФ, закрепляющих процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе, круг его полномочий, их реализацию, соизмеримо с положениями гражданского процессуального законодательства и может привести к нарушению баланса публичных и частных интересов в экономической сфере правового регулирования, обеспечению которого должна способствовать процедура арбитражного судопроизводства.
Представляется необходимым говорить об унификации положений ГПК РФ и АПК РФ, определяющих процессуальное положение прокурора в гражданском и арбитражном процессе: внести изменения в АПК РФ и предоставить прокурору, так же как в ГПК РФ, право предъявлять любые иски в интересах РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Определяющим моментом в данном случае должен являться не субъектный состав участников сделки, а объект посягательства [2].
Не менее важной является проблема защиты в арбитражном процессе прав и законных интересов лиц, по различным причинам не имеющих возможности самостоятельно обратиться в арбитражный суд за защитой прав и охраняемых законом интересов.
Эта проблема также стала актуальной, в связи с отнесением к подведомственности арбитражных судов так называемых корпоративных споров - споров между акционерами и акционерными обществами, между участниками хозяйственных товариществ и обществ и хозяйственными товариществами и обществами. Во многих случаях акционеры и участники хозяйственных товариществ и обществ - граждане, которые не всегда могут отстоять свои интересы в суде в силу самых различных причин. В отличие от Граждан-
ского процессуального кодекса РФ, АПК РФ не содержит нормы, позволяющей прокурору возбудить дело в защиту прав и интересов гражданина, если последний в силу уважительных причин сам не может обратиться в суд за защитой своего нарушенного права.
Свидетельство демократизации хозяйственной жизни - появление такой новой для нашей правовой системы фигуры, как профессиональный участник рынка. К ним относятся аудиторы, оценщики, арбитражные управляющие, объединяемые в саморегули-руемые организации. Права членов этих организаций также должны быть защищены, как и права иных участников правоотношений.
Отсутствует в процессуальных кодексах и единый подход к полномочиям прокурора по делам об оспаривании правовых актов. ГПК РФ, наделяя прокурора правом обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта (ст. 251 ГПК РФ), одновременно предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении этой категории дел (ст. 252 ГПК РФ). Такое положение представляется логичным, вытекающим из полномочий прокурора, определённых ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которым на органы прокуратуры возложен надзор за соответствием нормативных актов федеральным законам на всей территории РФ [3].
С этой точки зрения неоправданным является отсутствие в АПК РФ аналогичных положений об обязательном участии прокурора в рассмотрении приведенной категории дел.
Обязательное участие прокурора по указанной категории дел в арбитражном суде позволит снять правовую неопределённость в данном вопросе путём своевременного обжалования решения, принятого с нарушением подведомственности.
Вопросы вступления прокурора в арбитражный процесс решаются исключительно на уровне межведомственного регулирования и арбитражного усмотрения. Прокурор вынужден обращаться в арбитражный суд с просьбой уведомлять его о рассмотрении этой категории дел, далеко не всеми судами эти просьбы удовлетворяются.
Отсутствие в АПК РФ положений, предусматривающих обязательное участие прокурора в рассмотрении дел об оспаривании
нормативных правовых актов, создает прокурорам определённые трудности для «безотлагательного реагирования на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путём принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствии с законом - обращаться с заявлением в суд. Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством» [4].
Так, в частности, предоставленное прокурору право оспаривания нормативных и ненормативных актов при отсутствии возможности предъявить требования о возмещении ущерба, причиненного их принятием, является формальным, так как последствия издания таких незаконных актов не устраняются.
Аналогичной оценки заслуживают и другие процессуальные полномочия прокурора в арбитражном процессе, в частности положения ст. 329 АПК РФ, предоставляющие прокурору право оспорить в суде решения, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, что не соизмеримо с возможными последствиями вреда в сфере экономики, причиненного в результате незаконных решений, действий (бездействия) судеб-ного-пристава исполнителя. Право прокурора на обращение с требованиями о взыскании компенсации вреда АПК РФ не предусматривает. При таких обстоятельствах прокурор лишен возможности добиться восстановления нарушенных прав и интересов пострадавших лиц в полном объёме, что не согласуется с задачами гражданского и арбитражного судопроизводства, с целями прокурорского надзора.
Нельзя также не обратить внимания, что ГПК РФ, в отличие от АПК РФ, если не детально, то по основным позициям определяет процессуальное положение прокурора, вступившего в процесс, как представителя именно публичных, государственных интересов. Это следует из положений ст. 164 ГПК РФ,
устанавливающей, что суд при объявлении состава суда и лиц, участвующих в деле, объявляет, кто участвует в деле в качестве прокурора, и из ряда других статей ГПК РФ, определяющих порядок дачи объяснения, выступления прокурора в прениях и с заключением, отражения заключения прокурора в протоколе судебного заседания.
В АПК РФ подобные положения отсутствуют, поэтому зачастую суды определяют процессуальное положение прокурора, вступившего в процесс, как третьего лица на стороне истца или ответчика без самостоятельных требований. Тем самым прокурор неправомерно уравнивается с положением стороны в процессе, несмотря на то, что целью вступления прокурора в арбитражный процесс является соблюдение законности (ч. 5 ст. 52 АПК РФ). Такая цель не присуща ни одной из сторон арбитражного процесса.
Под законностью при рассмотрении дел арбитражным судом понимается правильность применения законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдение всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах (ст. 6 АПК РФ).
Следовательно, основная цель прокурора, вступившего в процесс, состоит в том, чтобы следить за правильностью применения судом норм материального права и соблюдением как судьями, так и иными участниками процесса норм процессуального права, чтобы в итоге было вынесено законное и обоснованное решение. В связи с этим можно сделать вывод о том, что прокурор вступает в дело как представитель государства с целью осуществления законоохранительной функции.
Вступая в возникший процесс в целях обеспечения законности, прокурор становится субъектом арбитражных процессуальных правоотношений и действует в соответствии с нормами арбитражного процессуального законодательства. Его процессуальное положение регламентируется арбитражным процессуальным кодексом. Поэтому сравнивать прокурора с другими участниками процесса не имеет смысла, прокурор - особая процессуальная фигура [5].
В этой связи, поскольку участие прокурора в рассмотрении дел судами подчинено достижению одной цели прокурорского надзора - обеспечению законности, следовало бы внести в ст. 52 АПК РФ изменения, отражающие реалии сегодняшнего дня, которые подтверждали бы необходимость расширения полномочий прокурора в арбитражном процессе, что, безусловно, явилось бы положительным моментом для формирования единообразия судебной практики в сфере защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
1. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тезисы на-уч.-практич. конф.: в 2 ч. / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ. - М., 2005. - Ч. II. - 120 с.
2. Там же.
3. Там же.
4. Приказ Генерального прокурора от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс». Версия ПРОФ.
5. Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. - М.: Изд-во МГУ, 1991. -С. 36.
