CC BY
61
3.11. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Трачук Оксана Витальевна. Должность: преподаватель кафедры Управления. Место работы: Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Красногорский филиал. E-mail tracuc@mail.ru
Аннотация: Автором рассматриваются отдельные виды приносящей доход деятельности образовательных учреждений. Выявляется проблемы осуществления реализации прав, на такие виды приносящей доход деятельности как сдача в аренду недвижимого имущества образовательными учреждениями, а также проектирование и строительство зданий и сооружений, инженерные изыскания для строительства, предусмотренными учредительными документами. Автор обращает внимание на инвестиционную деятельность образовательных учреждений, рассматривая ее как приносящую доход деятельность, осуществление которой в настоящее время в силу законодательного запрета невозможно до 2012 г. При этом обосновывается значимость инвестиционной деятельности, а также автором сформулировано понятие инвестиционной деятельности, которое необходимо закрепить в законодательстве об Образовании.
Ключевые слова: приносящая доход деятельность, инвестиционная деятельность, аренда, образовательные учреждения, инвестиции.
PROBLEMS OF exercise OF THE RiGHTS OF educational institutions of professional education for execution of some types ofprofit-
MAKiNG ACTiViTiES
Trachuk Oksana Vitalyevna. Position: lecturer at Management Chair. Place of employment: Academy of National Economy under the Government of the Russian Federation, Krasnogorsk Branch. E-mail tracuc@mail.ru
Annotation: The author considered some types of profit-making activities of educational institutions. The problems of exercise of such types of profit-making activities as lease of real estate by educational institutions, as well as design and construction of buildings and structures, engineering investigations for construction stipulated by instruments of incorporation are disclosed. The author draws attention to investment activities of educational institutions considering the same as profit-making activities, execution of which is impossible currently by virtue of a statutory bar until 2012. The importance of investment activities is substantiated in this connection; the author formulated also the notion of investment activities, which must be formalized in legislation on education. Keywords: profit-making activities, investment activities, lease, educational institutions, investments.
Законодательство Российской Федерации наделило образовательные учреждения профессионального об-
разования (далее - образовательные учреждения) правом заниматься приносящей доход деятельностью (статья 47 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (далее - Закон «Об образовании») [1].
В настоящее время такая деятельность осуществляется образовательными учреждениями в соответствии с учредительными документами, которые содержат исчерпывающий перечень видов приносящей доход деятельности для конкретного образовательного учреждения, основанный на выданном образовательному учреждению генеральном разрешении на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства главному распорядителю средств федерального бюджета и подведомственным ему учреждениям и разрешения на открытие лицевого счета по учету средств полученных от приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства (пункт 2 Приказа Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 88н «О Порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности» (далее по тексту -также генеральное разрешение) [2].
Учредительные документы образовательных учреждений содержат различные виды приносящей доход деятельности. В зависимости от вида приносящей доход деятельности образовательные учреждения могут получать доход:
- от сдачи в аренду имущества;
- от грантов на проведение научно-исследовательских работ;
- от средств, полученных в виде отчислений структурных подразделений от осуществления ими приносящей доход деятельности с целью их последующего перераспределения;
- от получения средств по договорам с физическими и юридическими лицами в виде платы за проживание, пользование коммунальными и хозяйственными услугами в помещениях;
- от средств, поступающих от арендаторов, абонентов, субабонентов на возмещение эксплуатационных, коммунальных и необходимых административно-хозяйственных услуг;
- от получения средств, поступающих от страховых организаций на возмещение вреда по договорам обязательного страхования гражданской ответственности
1
владельцев транспортных средств и т.д.
В Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010 -2012 годах [3] Президент Российской Федерации отметил, что при осуществлении расходов на образование необходимо применение финансовых механизмов, обеспечивающих нацеленность на максимальную отдачу и эффективное использование ресурсов, на доступ к качественным услугам для возможно большего числа граждан. При этом организации должны ориентироваться на обеспечение своей деятельности в большей степени за счет собственных средств. Оказание дополнительной финансовой помощи должно рассматриваться не как стандартное финансирование, а как временная мера. Следует задействовать необходимые стимулы для решения вопросов обеспеченно-
1 См.: пункт 8 Устава Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский педагогический государственный университет» // Архив фонда Рособразования / Управление учреждений образования
сти собственной финансовой базы самими организациями (пункт 4).
Очевидно, что политика государства направлена на обеспечение образовательными учреждениями своей деятельности за счет средств от приносящей доход деятельности.
Но с другой стороны, образовательные учреждения сталкиваются с рядом проблем при осуществлении ими образовательной деятельности.
Одним из таких «проблемных» видов является сдача образовательными учреждениями в аренду имущества. С вступлением в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Федеральные закон № 83-Ф3) [4] изменился порядок сдачи имущества в аренду.
Так, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5] (далее - Федеральный закон о некоммерческих организациях) (в редакции Федерального закона № 83-Ф3) предусматривает, что в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. А в новой редакции пункта 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации уточнено, что бюджетное учреждение не вправе распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника. Указанные изменения вступили в силу с 1 января 2011 г.
В свою очередь, образовательные учреждения обязаны согласовывать распоряжение недвижимым имуществом, в том числе передачу его в аренду с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (подпункт «м» пункта 3, пункт 4 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функции и полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 г. № 537) [6].
Таким образом, изменения, которые вступили в законную силу с 1 января 2011 г., в части регулирования порядка сдачи в аренду образовательными учреждения недвижимого имущества, могут привести к следующим последствиям.
Во-первых, временные затраты по передаче в аренду имущества резко увеличатся, поскольку помимо торгов и экспертной оценки, необходимо будет также согласовывать передачу имущества в аренду и с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом.
Во-вторых, предусмотренная описываемыми изменениями обязанность образовательных учреждений, сдающих в аренду недвижимость, финансировать содержание соответствующей недвижимости может привести к отказу образовательных учреждений вообще сдавать недвижимое имущество в аренду. Тем самым образовательные учреждения лишатся еще одного вида приносящей доход деятельности. А как показано практикой доходы от сдачи недвижимого имущества в аренду приносят образовательным учреждениям вполне значимый доход.
Некоторые образовательные учреждения наделены правом на осуществление такой приносящей доход деятельности как проектирование и строительство зданий и сооружений, инженерные изыскания для строительства . В статье 47 Закона «Об образовании» предусмотрено право образовательных учреждений на долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций3.
При этом Градостроительным кодексом Российской Федерации [7] определено, что работы по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работам. В то же время, саморегулируемые организации имеют статус некоммерческого партнерства и основаны на членстве. И выдача свидетельства о допуске возможна лишь членам такого партнерства (статья 55.6. Градостроительного кодекса Российской Федерации). В то же время Федеральный закон о некоммерческих организациях наделяет правами некоммерческие организации на участие лишь в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика (п. 4 ст. 42).
Вместе с тем, образовательным учреждениям высшего профессионального образования предоставлено лишь право вступать в объединения юридических лиц (ассоциации, союзы) или создавать их, но не вступать в качестве члена некоммерческого партнерства, несмотря на разрешение законодательства об образовании на долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций» (статья 14 Федерального закона Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании») [8]. Тем самым такая норма в законодательстве не подлежит применению, является не работающей, и лишь вводит образовательные учреждения в заблуждение.
Представляет также интерес такой вид деятельности как инвестиционная деятельность. В настоящее время законодательством наложен запрет на ее осуществление образовательными учреждением. Хотя, как показывает практика, такая деятельность способствовала бы развитию материально-технической базы образовательных учреждений4. До принятия постановления
2 См. пункт 8 Устава Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский политехнического университета»// Архив Рособра-зования / Фонд Управления федерального имущества и капитального строительства.
3 См. подробнее: О.В. Трачук. К вопросу о правовом регулировании долевого участия в деятельности других организаций как вида предпринимательской деятельности образовательных учреждений // Ежегодник российского образовательного законодательства. Том 4, 2009 (июнь), выпуск 2. С. 153-158.
4 Так, согласно, решению коллегии Федерального агентства по образованию от 26.05.2009 г. по состоянию на 01.05.2009 Управлением федерального имущества и капитального строительства в 2008 г. была проведена работа по учету и анализу инвестиционных договоров, заключенных образовательными учреждениями, подведомственных Рособразованию, и составлен реестр. По состоянию на 01.05.2009 в реестре были учтены 52 инвестиционных договора, осуществляемые в настоящее время образовательными учреждениями высшего профессионального образования. Было отмечено, что наибольшее число инвестиционных договоров реализуются образовательными учреждениями в Москве (19) и в Нижнем Новгороде (6). Проведенный анализ инвестиционных договоров показал, что основным направлением инвестиционной деятельности образовательных учреждений являлось строительство (реконструкция) учебно-лабораторных корпусов,
Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» [9] образовательные учреждения могли привлекать инвестиции, посредством заключения инвестиционных договоров5. Данный нормативный правовой акт установил запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности, предоставленными федеральным государственным учреждениям и расположенными в границах населенных пунктах и прилегающих к ним территорий, а также запрет на проведение аукционов по привлечению инвестиций в отношении указанных земельных участков и объектов недвижимого имущества, расположенных на этих земельных участках сроком до 2012 г. (пункт 8).
Отметим, что одним из самых экономически и социально значимых видов инвестиционной деятельности образовательных учреждений являются инвестиции в строительство. Привлечение средств инвесторов в сферу профессионального образованию для строительства (реконструкции) объектов недвижимости на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и закрепленных за образовательными учреждениями на праве постоянного (бессрочного) пользования, позволит, прежде всего, укрепить материально-техническую базу.
В настоящее время остро стоит вопрос о наличии жилищного фонда у образовательных учреждений для проживания в нем сотрудников и обучающихся.
Кроме того, как показывает сложившаяся судебная практика в сфере профессионального образования, жилые помещения, принадлежащие образовательным учреждениям на праве оперативного управления, изымаются соответствующими органами исполнительной власти; в жилых помещениях образовательных учреждений проживают сторонние лица, далеко не связанные с образовательным процессом6.
общежитий, спортивно-оздоровительных объектов, а также жилья для профессорско-преподавательского состава. За указанный период было введено в эксплуатацию или реконструировано 201 тыс. кв. метров спортивных объектов, 27 тыс. кв. метров жилья и 15 тыс. кв. метров иных помещений // Архив Рособразования / Фонд Управления федерального имущества и капитального строительства. Реестр договоров по капитальному строительству.
5 Под инвестиционным договором понимается договор, устанавливающий права и обязанности лиц в связи с осуществлением ими деятельности по инвестированию внебюджетных средств для строительства, реконструкции, реставрации недвижимого имущества независимо от наименования договора (инвестиционный договор, договор об инвестировании, договор (контракт) на реализацию инвестиционного проекта, договор участия в долевом строительстве, договор простого товарищества (договор о совместной деятельности), договор на строительство, реконструкцию, реставрацию объекта недвижимого имущества и т.д.). // (пункт, 2 Положение о принятии федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2007 г. № 505, от 20 августа 2007 г. № 34 ст. 4239.
6 Например, следующие судебные постановления: 1) решением Ленинского районного суда г. Челябинска от 21.04.2009 г. было отказано в иске Государственного образовательного учреждения среднего профессионально образования «Челябинский государственный профессионально-педагогический колледж» к Агуловой Е.С. Агуловой А.Я. о выселении отказано. // Архив Рособразования / Фонд Юридический отдел Административно-правового управления; 2) решение Центрального районного суда города Красноярска от 20.10.2009 г. по исковому заявлению Пашковой С.В., действующей в интересах несовершеннолетних Пашкова
В свою очередь, государство не имеет возможности предоставить дополнительные жилые площади для образовательных учреждений.
А в целом недостаточное финансирование образовательных учреждений может привести к снижению гарантий граждан на образование.
Следует также отметить, что проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее - законопроект), размещенный на сайте Ми-нобрнауки России [10], содержит нормы, регулирующие инвестиции в сфере образования. Так, образовательные организации, осуществляющие приносящую доход деятельность, вправе осуществлять инвестиции в объекты образовательной деятельности в целях получения дохода и (или) достижения полезного эффекта (пункт 4 статьи 87). При этом в законопроекте не содержится определение «инвестиционной деятельности».
В целом, как видится, понятие «инвестиционная деятельность» целесообразно закрепить в главе IV Закона «Об образовании», регулирующей экономику системы образования, а в дальнейшем и в федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». При этом под инвестиционной деятельностью образовательных учреждений следует понимать приносящую доход деятельность от привлечения инвестиций в сферу образования в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации в целях обеспечения развития материально-технической базы образовательных учреждений.
Из всего вышеизложенного следует, что действующее законодательство, в частности регулирующее приносящую доход деятельность федеральных образовательных учреждений, по-прежнему не лишено изъянов, являющихся следствием несовершенства законодательной техники, содержит пробелы и «мертвые» нормы. Перечисленные проблемы, безусловно, вызывают непреодолимые трудности для нормального функционирования образовательных учреждений.
Список литературы:
Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., N 30, ст. 1797.
Приказ Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 88н «О Порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полу-
А.И, Пашковой Е.И. к государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования «Сибирский технологический университет» о признании права собственности в порядке приватизации, которым было отказано в иске // Там же; 3) постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 мая 2008 г. N КА-А40/3563-08-1, которым решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.10.2007 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2008 г. по делу N А40-31888/07-2-181 оставлены без изменения, а кассационная жалоба ГОУ "Институт повышения квалификации информационных работников без удовлетворения по заявлению ГОУ ДПО "Институт повышения квалификации информационных работников" к Федеральному государственному образовательному учреждению "Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации", ТУ Росимущества о признании недействительным распоряжения ТУ Росимущества по г. Москве от 18.04.2007 г. N 578 "О закреплении федерального недвижимого имущества на праве оперативного управления за федеральным государственным образовательным учреждением "Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации".//. СИС. Гарант.
ченными от приносящей доход деятельности» // Российская газета от 8 октября 2008 г. № 210.
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010 -2012 годах // Парламентская газета от 29 мая 2009 г. № 28.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета от 12 мая 2010 г. № 100.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Российская газета от 24 января 1996 г. № 14.
Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функции и полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 537 // СЗ РФ 02 августа 2010 г., № 31, ст. 4236.
Градостроительный кодекс Российской Федерации // Российская газета от 30 декабря 2004 г. № 290.
Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Российская газета от 29 августа 1996 г. № 164.
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» // СЗ РФ 7 апреля 2008 г. №14, ст. 1424
Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации // http://mon.gov.ru/
Рецензия
на статью «Некоторые проблемы реализации права образовательных учреждений профессионального образования на осуществление отдельных видов приносящей доход деятельности»
Статья О.В. Трачук посвящена вопросам правового регулирования таких видов приносящей доход деятельности образовательных учреждений как сдача в аренду недвижимого имущества, проектирование и строительство зданий и сооружений, инженерные изыскания для строительства, инвестиционная деятельность образовательных учреждений.
Несмотря на то, что вышеуказанные виды деятельности, казалось бы, совсем не свойственные образовательным учреждениям виды деятельности, автор вполне логично обосновывает важность проблемы неурегулированности на уровне закона по данному вопросу
Отсутствие в государстве действенного правового механизма, регулирующего в полной мере приносящую доход деятельность образовательных учреждений, позволяющего образовательным учреждениям осуществлять права предусмотренные законом, может свести на нет все стремления сделать образовательную деятельность более эффективной, повысить материально-техническую базу образовательных учреждений.
Так заслуживает внимание мнение автора о том, что на сегодняшний день вышеуказанные виды приносящей доход деятельности, не смотря на их закрепление в законодательстве, не могут осуществляться образовательными учреждениями, либо их осуществление связано со значительными финансовыми затратами.
Автор справедливо отмечает, что, с одной стороны, политика государства направлена на обеспечение образовательными учреждениями своей деятельности за счет средств от приносящей доход деятельности, а с другой стороны, образовательные учреждения сталкиваются с рядом проблем при осуществлении ими образовательной деятельности.
В рецензируемой работе, автор, рассматривая правовое регулирование процедуры сдачи в аренду недвижимого имущества, указывает на то, что с вступлением в силу Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждении», такой вид деятельности потребует определенных финансовых затрат образовательных учреждения, что, в свою очередь, вовсе может привести к отказу образовательных учреждений сдавать недвижимое имущество в аренду.
Также автор указывает на проблему, связанную с осуществлением образовательными учреждениями права на занятие такими видами деятельности, как проектирование и строительство зданий и сооружений, инженерные изыскания для строительства. Автор обосновывает невозможность осуществления указанных видов деятельности неточностями формулировок в законодательстве об образовании.
Заслуживают внимание соображения автора о значимости инвестиционной деятельности в сфере образования, которая в настоящее время запрещена законодательством сроком до 2012 г.
Вместе с тем работа имеет ряд спорных и дискуссионных положений.
Так, весьма спорным представляется необходимость возможности получения образовательным учреждениям допуска к строительным работам.
В целом же следует отметить, что высказанное замечание носит дискуссионный характер и отражает общий творческий характер работы. Статья соответствует заявленной теме. В содержании исследования соединены теоретические подходы, проблемы законодательного регулирования и практики правоприменения.
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент,
заслуженный юрист РФ А.В. Бровкин
