CC BY
456
Сасина Елена Николаевна - старший помощник руководителя следственного управления Следственного комитета Российской Федерации
по Белгородской области, г. Белгород Соискатель кафедры криминалистики ФГВОУВПО «Военный университет» Министерства обороны Российской Федерации, г. Москва 308036, г. Белгород, Есенина ул., д.46а, кв.66 Тел.: 8-905-878-74-68. E-mail: sendrs@mail.ru
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ И УГОЛОВНОЙ ОТВЕСТВЕННОСТИ ПО ФАКТАМ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ.
Неотъемлемой частью деятельности в сфере регулирования миграционных потоков пограничными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации является квалификация правонарушений по фактам незаконной миграции, которая заключается в «сопоставлении признаков совершенного деяния с признаками, включёнными законодателем в конструкцию определенного состава» [1, с.41]. Результат такого сопоставления будет выражаться в правовой оценке факта незаконной миграции, которая заключается в выводе о том, что деяние содержит признаки состава административного правонарушения, либо уголовнонаказуемого деяния, предусмотренного той или иной нормой права.
При этом одну из наиболее серьезных проблем разграничения юридической ответственности в рассматриваемой сфере на сегодня представляет нечеткость правовой регламентации данного вопроса, поскольку за правонарушения, связанные с незаконной миграцией законодателем установлена как административная, так и уголовная ответственность.
Статьи, предусматривающие административную ответственность за совершение незаконной миграции, содержатся в главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» [2, с. 1]. Как видится
1. Антипов В.Г., Соловьёв В.Н. Административное правонарушение и административная ответственность. Состав административного проступка: Лекция. Домодедово: ВИПК МВД России, 2003. С. 41.
2. Федеральный закон от 30.12.2001 196-ФЗ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"// Собрание законодательства РФ. №1 (ч.1). 2002. С. 1
из названия вышеуказанной главы Кодекса, она объединяет в себе разнородные составы административных правонарушений, родовыми объектами которых являются, во-первых, состояние защищённости Государственной границы Российской Федерации и, во-вторых, - режим пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Режим в пунктах пропуска через Г осударственную границу, в соответствии с положениями статьи 22 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» [3], включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемые исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иных видов контроля.
Субъектами правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации выступают граждане Российской Федерации (должностные лица Российской Федерации), иностранные граждане и лица без гражданства, а также юридические лица.
По такому критерию, как субъект правонарушения, можно выделить две категории составов. В одной категории составов по правонарушениям в указанной области нормы не дифференцируются в зависимости от субъекта правонарушения. Субъектом правонарушения может быть любое лицо. Во второй категории составов четко разграничивают ответственность граждан Российской Федерации (должностных лиц Российской Федерации) и иностранных граждан и апатридов (лиц без гражданства) [4, 48].
Санкцией за данные правонарушения выступает, как правило, административный штраф, в отдельных случаях - предупреждение, административный арест. Как дополнительное наказание в ряде составов предусматривается конфи-
3. Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"// Российская газета. №84. 1993.
4. Чертков А.Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. 2006. № 10. С.48.
скация орудий совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации.
В рамках реализации правоприменительных функций, возложенных законодательством на пограничные органы, в настоящее время сформирована действенная система выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации, что составляет основу административно-процессуальной деятельности пограничных органов [5, с.36].
Вместе с тем, практика показала, что административно-правовые средства противодействия нелегальной миграции уже не могут отвечать современным требованиям, так как перспектива привлечения правонарушителей только к административной ответственности не достигает необходимого запретительного и воспитательного воздействия [6, с.57].
На сегодняшний день ряд норм уголовного закона также устанавливает ответственность за совершение преступлений, связанных с миграционными процессами. Нормы, непосредственно регулирующие общественные отношения в области миграции, содержатся в ст.322 УК РФ (незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации) и в ст.322.1 УК РФ - организация незаконной миграции) [7, с.2954].
Анализируя проблему разграничения административной и уголовной ответственности по фактам незаконной миграции нельзя не согласится с мнением отечественных ученых о том, что есть противоправные деяния, которые всегда квалифицировались и будут квалифицироваться как административные правонарушения [8, с.7]. В исследуемой группе правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации к таковым возможно отнести, например, нарушение пограничного режима в пограничной зоне (ст. 18.2 КоАП
5. Трофимов М.В. Актуальные проблемы правового регулирования административно-процессуальной деятельности пограничных органов//Административное право и процесс, 2012, № 2. С.63.
6. Дядюн К.В. Отграничение преступления, предусмотренного ст. 322.1 УК, от смежных административных проступков // Законность 2012, № 9. С.57.
7. Федеральный закон от 13.06.1996 N 64-ФЗ "Уголовный кодекс Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. С. 2954.
8. Административное право: часть вторая: учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 7.
РФ). Вместе с тем немало деяний могут рассматриваться либо как административное правонарушение, либо как преступление в зависимости от ряда обстоятельств [9, с.7]. Так, наиболее актуальной на сегодняшний день остается проблема разграничения правонарушений, предусмотренных ст. 18.1 КоАП РФ «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации» и ч. 1 ст. 322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации», а также правонарушений, предусмотренных ст. 18.14 КоАП РФ «Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации» и ч.1 ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции».
В корне проблемы разграничения правонарушений по ст. 18.1 КоАП РФ и преступлений по ч. 1 ст. 322 УК РФ лежит толкование термина «надлежащее разрешение», указанного в диспозиции ч. 1 ст. 322 УК РФ.
Приходится констатировать, что в настоящее время судебная практика пошла по пути двойного толкования уголовно-процессуального понятия «надлежащее разрешение» в зависимости от места совершения правонарушения. Если на морских участках государственной границы в полном соответствии со ст. 11 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» под надлежащим разрешением понимается разрешение пограничных органов, то на сухопутных участках надлежащим разрешением принято считать визу [10]. В результате при наличии у лица действительного удостоверяющего его личность документа и визы, но при пересечении им государственной границы вне установленных пунктов пропуска деяние не образует состава преступления, предусмотренного ч.
1 ст. 322 УК РФ, и подлежит квалификации по ст. 18.1 КоАП РФ [11, с. 66].
Таким образом, на сегодня налицо конкуренция норм уголовного и административного законодательства в сфере регламентации ответственности за совершение незаконной миграции, и разграничивать исследуемые правонарушения возможно только на основе скрупулезной и тщательной их квалификации.
9. Административное право: часть вторая: учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 7.
10. Калдышев А.Н., Николаев А.Г. Надлежащее разрешение в процессуальной деятельности пограничных органов ФСБ России // Юридический мир. 2008. № 12.
11. Трофимов М.В. Актуальные проблемы правового регулирования административно-процессуальной деятельности пограничных органов//Административное право и процесс. 2012. № 2. С.66.
Выявление признаков деяния осуществляется путем сбора и оценки доказательств, на основе которых выстраивается модель совершенного правонарушения (место, время, способ, средства и обстоятельства совершения правонарушения и др.). Из всех известных обстоятельств содеянного выбираются наиболее значимые признаки, которые определяют правовую характеристику совершенного правонарушения [12, с. 96].
Наиболее сложный этап квалификации - решение вопроса о том, какая правовая норма предусматривает это деяние. На данном этапе необходимо выяснить признаки, характерные для конкретного вида правонарушения.
Квалификация правонарушений начинается с выяснения объективной стороны деяния, поскольку именно она лежит в основе разграничения административных правонарушений и сходных с ними преступлений. В общетеоретическом понимании объективная сторона правонарушения представляет собой его внешнюю характеристику, внешнее описание совершенного лицом противоправного деяния [13, с. 583].
Не последнюю роль в квалификации содеянного играет способ. Именно по способу совершения деяния такой административный деликт, как незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.14 КоАП), отличается от уголовно наказуемого деяния - организация незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ). Основным отличием, позволяющим отграничить указанное преступление от аналогичного административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.14 КоАП РФ, является общественная опасность. В отличие от административно-наказуемого аналога, ст. 322.1 УК РФ предусматривает деяние в виде активного действия лица: «организация незаконной миграции», в то время как ст.18.14 КоАП РФ предполагает деяние как в форме действия, так и бездействия.
12. Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. 2010. С. 96.
13. Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х т./под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: «Зерцало». 1988. С. 583.
В отличие от административно-наказуемого деяния, предусмотренного ст. 18.14 КоАП РФ, которое может совершаться как умышленно, так и неосторожно, уголовная ответственность за организацию незаконной миграции устанавливает форму вины только в виде прямого умысла, кроме того ч. 2 ст. 322.1 УК РФ предусматривает общественно опасный способ совершения правонарушения - в организованной группе, а также наличие тяжких последствий - в целях совершения преступлений на территории Российской Федерации.
Большинство составов правонарушений, связанных с незаконной миграцией, являются формальными, т.е. ответственность за их совершение наступает независимо от того, наступили ли непосредственные материальные последствия поступка.
После установления признаков объективной стороны необходимо приступить к сопоставлению признаков объекта совершенного деяния и одноименных признаков состава административного правонарушения.
Как правило, в юридической науке выделяют общий, родовой и непосредственный объекты правонарушения. Общий объект является единым для всех правонарушений.
Родовой объект - относительно самостоятельная группа отношений общего объекта правонарушения. В нашем случае это режим Г осударственной границы Российской Федерации.
Отдельно взятый деликт причиняет вред не всей группе общественных отношений, составляющих родовой объект, а конкретному общественному отношению. Так, непосредственным объектом правонарушения, предусмотренного ст. 18.3 КоАП РФ, являются общественные отношения, связанные с соблюдением пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации, а непосредственным объектом ст. 18.4 КоАП РФ являются общественные отношения, связанные с соблюдением режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Традиционно в науке субъектом правонарушения признаются физические и юридические лица, обладающие способностью и возможностью нести юриди-
ческую ответственность за свои противоправные деяния (деликтоспособность) [14, с. 583].
Субъектами административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации выступают граждане Российской Федерации (должностные лица Российской Федерации), иностранные граждане и лица без гражданства, а также юридические лица. Что касается субъектов уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконной миграцией, то ими могут быть граждане Российской Федерации (ч.1 ст. 322 УК РФ), иностранные граждане и лица без гражданства (ч. 2 ст. 322.1 УК РФ), либо как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства (ч. 3 ст. 322 УК РФ, ст. 322.1 УК РФ).
С субъективной стороны правонарушения в сфере обеспечения защиты Г о-сударственной границы Российской Федерации могут совершаться как умышленно (ст. 25 УК РФ, ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ), так и неосторожно (ст. 26 УК РФ, ч.
2 ст. 2.2 КоАП РФ), когда лицо не осознает общественно вредного характера своих действий, хотя могло и должно было осознавать.
Например, преступления, предусмотренные ст. 322 УК РФ и ст. 322.1 УК РФ совершаются только с прямым умыслом, субъективная сторона составов правонарушений, предусмотренных ст. ст. 18.1-18.6 КоАП РФ, выражается в прямом умысле или неосторожности, субъективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 18.7 КоАП РФ предполагает наличие у виновного только прямого умысла, субъективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 18.14 КоАП РФ, характеризуется неосторожной виной.
Таким образом, в процессе проверки материалов по фактам незаконной миграции компетентным должностным лицам важно установить целый комплекс обстоятельств, характеризующих объективные и субъективные признаки состава правонарушения.
14. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. Т. 2 / под ред. М.Н. Марченко. Теория права. М.: «Зерцало», 1988. С. 583.
Согласно подп. 12 п. 8 Положения о ФСБ России [15, с. 1269] обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом РФ об административных правонарушениях к ведению органов безопасности, к числу которых относятся пограничные органы, является одной из основных задач ФСБ России.
Предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях, связанных с незаконной миграцией, производится в форме предварительного следствия, либо в форме дознания как сотрудниками федеральной службы безопасности, в том числе пограничных органов, так и сотрудниками органов внутренних дел. То есть, подследственность по уголовным делам о преступлениях, связанных с незаконной миграцией является альтернативной: предварительное следствие (дознание) производит следователь (дознаватель) правоохранительного органа, непосредственно выявившего преступление.
Сегодня правонарушения, связанные с незаконной миграцией носят массовый характер и имеют тенденцию к увеличению, при этом видится целесообразным дальнейшее развитие и совершенствование составов административных правонарушений и уголовно-наказуемых деяний рассматриваемой категории.
С учетом изложенного, представляется целесообразной криминализация отдельных составов административных правонарушений, связанных с незаконной миграцией, поскольку относительная мягкость административных наказаний за совершение вышеуказанных правонарушений в некоторых случаях может повлечь видимость безнаказанности у правонарушителей, сформировать в их сознании правовой нигилизм. Безусловно, для граждан, совершивших правонарушения впервые, с неумышленной формой вины назначение административного наказания будет вполне эффективным, в тоже время, повторность в течение одного года правонарушения свидетельствует о его злостности. По нашему мнению, лица, нарушающие правовые нормы сознательно и грубо должны быть
15. Указ Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»// "Собрание законодательства РФ". 1995. N 15. С. 1269.
привлечены к ответственности уголовной.
В этих целях предлагается дополнить Уголовный Кодекс Российской Федерации нормой «Злостное нарушение режима Г осударственной границы Российской Федерации», состоящей из двух частей:
1. Повторное в течение года нарушение правил пересечения Г осударствен-ной границы Российской Федерации лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы Российской Федерации до пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении, за исключением случаев, предусмотренных статьей 18.5 КоАП РФ.
2. Те же действия, совершенные повторно в течение года иностранным гражданином или лицом без гражданства.
Представляются не отвечающими степени общественной опасности и положения ч. 2 ст. 18.14 КоАП РФ, в силу чего указанное деяние также должно быть криминализовано, а Уголовный Кодекс Российской Федерации дополнен нормой «Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации» следующего содержания:
Непринятие лицом, пересекающим по частным делам Г осударственную границу Российской Федерации, мер по предотвращению использования управляемого им транспортного средства другим лицом для незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации, повлекшее незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации одним или несколькими нарушителями в случае, если указанное деяние не являлось пособничеством в ином преступлении.
Таким образом, решение проблемы незаконной миграции в значительной степени зависит от деятельности законодателя по четкой регламентации вопроса разграничения уголовной и административной ответственности в сфере незаконной миграции и дальнейшего развития и совершенствования юридических составов правонарушений рассматриваемой категории.
Литература:
1. Административное право: часть вторая: учебник. // М.: ЦОКР МВД России. 2005.
2. Антипов В.Г., Соловьёв В.Н. Административное правонарушение и административная ответственность. Состав административного проступка: Лекция.// Домодедово: ВИПК МВД России. 2003.
3. Дядюн К.В. Отграничение преступления, предусмотренного ст. 322.1 УК, от смежных административных проступков // Законность 2012. № 9.
4. Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"// Российская газета. №84. 1993.
5. Калдышев А.Н., Николаев А.Г. Надлежащее разрешение в процессуальной деятельности пограничных органов ФСБ России // Юридический мир. 2008. № 12.
6. Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. // Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. 2010.
7. Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х т.// под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М.: «Зерцало». 1988.
8. Трофимов М.В. Актуальные проблемы правового регулирования административно-процессуальной деятельности пограничных органов // Административное право и процесс. 2012. № 2.
9. Указ Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1995. N 15.
10. Федеральный закон от 13.06.1996 N 64-ФЗ "Уголовный кодекс Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1996. N 25.
11. Федеральный закон от 30.12.2001 196-ФЗ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"// Собрание законодательства РФ. №1 (ч.1). 2002.
12. Чертков А.Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. 2006. № 10.
