CC BY
172
УДК 349.41
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬ В ДРУГУЮ В ЦЕЛЯХ РАЗМЕЩЕНИЯ ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
THE SEVERAL PROBLEMS OF TRANSFER OF LANDS FROM ONE CATEGORY OF LANDS INTO OTHER ONE FOR PLACEMENT OBJECTS OF CAPITAL
CONSTRUCTIONS
Т. А. БИРЮКОВА, С. В. БИРЮКОВ (T. A. BIRYUKOVA, S. V. BIRYUKOV)
Представлен анализ правового регулирования вопросов перевода земель и земельных участков из одной категории земель в другую в целях размещения объектов капитального строительства, определяются связанные с этим правовые проблемы.
Ключевые слова: земельное право, градостроительное право, перевод земель, капитальное строительство.
The present article is devoted analyze of law regulation of questions the transfer of lands from one category of lands into other one for placement objects of capital construction and detection of law problems are connected with them.
Key words: the land law, the urban law, the transfer of lands, capital construction.
Развитие экономики, предпринимательской активности, укрепление института частной собственности в России невозможно без возведения новых объектов капитального строительства. Оно согласно земельному и градостроительному законодательству должно осуществляться с соблюдением целевого назначения земель и разрешённого использования земельных участков.
Подавляющее большинство объектов, интересующих малый и средний бизнес, может быть возведено только в пределах таких категорий земель, как земли населённых пунктов и земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее - земли промышленности). Капитальное строительство в пределах иных категорий земель (сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, водного фонда, запаса), как правило, не допускается.
Между тем зачастую на практике есть по-
© Бирюкова Т. А., Бирюков С. В., 2013
требность или интерес разместить в пределах соответствующих территорий жилые дома, объекты сотовой связи, автозаправочные станции, кемпинги, магазины, объекты промышленности и т. д.
Всё это делает актуальным перевод земельных участков из данных категорий земель в земли населённых пунктов либо в земли промышленности. С социальной точки зрения вопрос заключается в необходимости выбора между различными общественными интересами: сохранением сельскохозяйст-
венных угодий и охраной окружающей природной среды с одной стороны и развитием иных сфер общественной жизни - с другой.
Наличие соответствующей коллизии интересов требует совершенного правового регулирования перевода земель, с тем чтобы внести в общественные отношения чёткость и предсказуемость. На сегодняшний день это регулирование осуществляется на основании ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Закон о переводе). Также существует ряд подзаконных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В ст. 8 Кодекса предусмотрено, что решение о переводе принимается уполномоченным органом власти (Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления).
К сожалению, можно констатировать, что действующее законодательство ведёт порой к чрезмерной свободе усмотрения правоприменителя, а отнюдь не к искомой чёткости и предсказуемости процедуры перевода.
Нам опыт по работе с проектами решений органов исполнительной власти Омской области позволяет выделить несколько проблем правового регулирования данных отношений. Укажем здесь некоторые из них:
1. Перевод земельных участков из других категорий земель в земли населённых пунктов связан с установлением или изменением черты (границы) населённого пункта. Это следует, например, из п. 3 ч. 1 ст. 7, ст. 8, п. 2 ч. 1 ст. 11, п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона о переводе.
Согласно ст. 84 Кодекса установление или изменение границ населённых пунктов осуществляется через утверждение или изменение документов территориального планирования (генерального плана городского округа, поселения или же схемы территориального планирования муниципального района (в отношении сельских населённых пунктов, расположенных за пределами границ поселений)). В соответствии со ст. 20, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации - это полномочие представительных органов местного самоуправления.
В то же время согласно земельному законодательству (ст. 8 Кодекса) самим полномочием на перевод земельного участка в данном случае может обладать не орган местного самоуправления, а, например, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Это происходит при переводе земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной или муниципальной собственности.
Таким образом, на практике такой перевод должны осуществлять два субъекта, т. е. органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны принять оформленное надлежащим образом решение о переводе земель или земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населённых пунктов, а представительные органы местного самоуправления - обеспечить внесение изменений на основании данного решения в документы территориального планирования соответствующего муниципального образования.
Дублирование субъекта правоприменительной деятельности можно оценить как неоправданное, ведущее к усложнению процедуры.
2. Перевод земельных участков иных категорий земель в земли промышленности возможен, как правило, в исключительных случаях, установленных Законом о переводе.
Нормы закона, устанавливающие такие исключения, порой допускают двоякое толкование. Рассмотрим эту проблему на частном примере.
В ст. 7 Закона о переводе даётся закрытый перечень оснований для перевода земель сельскохозяйственных угодий в земли промышленности. Согласно п. 4 ч. 1 данной статьи такой перевод допускается, частности, в исключительных случаях, связанных «с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов». Как понимать эту фразу, возможен ли, в частности, перевод земельных участков для размещения «непромышленных» объектов? Если нет и «эти объекты» - только промышленные, то как же соотнести с данным выводом указание на иные несельскохозяйственные нужды? Если да, то такое толкование по существу легализует перевод земельных участков абсолютно с любыми целями и лишает всякого смысла закрытый характер перечня оснований перевода в целом. К этому нужно добавить и явную ошибочность построения рассмотренно-
го нормативного положения с лингвистической точки зрения. В результате имеем неопределенность нормы, которая сохраняется с самой первой редакции Закона.
Если же отталкиваться от понятия «промышленный объект», то придётся констатировать, что легальное его определение или же общепризнанная классификация данных объектов отсутствует.
В результате вопрос о переводе сельскохозяйственных земель в земли промышленности для размещения того или иного здания, строения, сооружения может решаться произвольным образом в зависимости от предпочтений правоприменителя.
Скажем, зададимся вопросом, является ли объектом промышленности станция сотовой связи. Вопрос далеко не риторический, поскольку иные подходящие основания для перевода земель за пределами населенных пунктов под размещение этих станций отсутствуют, а насущная потребность их размещения имеется.
Из анализа ст. 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» следует, что объекты сотовой связи относятся к сооружениям связи, под которыми понимаются объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи. Как соотнести сооружения связи с объектами промышленности?
В Градостроительном кодексе Российской Федерации (ч. 8 ст. 35) при определении видов объектов, для размещения которых предназначены такие территориальные зоны, выделяемые при подготовке правил землепользования и застройки, как производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, отдельно указаны промышленные объекты и объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, в том числе объекты связи. Получается, что это категории несовпадающие. Но при этом оба этих вида объектов размещаются в пределах одной территориальной зоны.
Определённый перечень промышленных объектов приводится в Постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции
санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 “Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”». В нём прямое указание на сооружения сотовой связи и объекты сотовой связи отсутствует. Тем не менее п. 1.2 указанных правил предусматривает, что их требования распространяются в том числе на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию объектов связи.
В связи с этим, как думается, норма Закона о переводе может быть по аналогии распространена и на объекты сотовой связи, тем более что там говорится об иных несельскохозяйственных нуждах.
Схожий вопрос может возникнуть и при решении вопроса о допустимости перевода земель для размещения автозаправочных станций и т. п. объектов. Сама постановка таких вопросов характеризует законодательство как достаточно неопределенное. Кроме того, даже при наличии основания для перевода земель в нём может быть отказано со ссылкой на то, что конкретный случай не является исключительным. Или наоборот, перевод будет осуществлен на основании спорного расширительного толкования.
3. Процедура перевода земель из одной категории в другую, т. е. изменения целевого назначения земель, соседствует на практике с необходимостью установления или изменения вида разрешённого использования земельного участка. Это следует из градостроительного законодательства. В силу ч. 2, 6 ст. 30, ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков из земель населённых пунктов и земель промышленности отражаются в градостроительных регламентах, являющихся составной частью правил землепользования и застройки. Включение земельного участка в состав населенного пункта или земель промышленности требует одновременно градостроительного зонирования данного земельного участка, т. е. внесения изменений в правила землепользования и застройки. Такие изменения требуют соблюдения порядка, предусмотренного ст. 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и участия в этой деятельности главы местной админист-
рации, специальной комиссии, представительного органа местного самоуправления, проведения публичных слушаний. Помимо этого, для получения разрешения на так называемый условно разрешённый вид использования земельного участка также требуется реализовать достаточно длительную процедуру (ст. 39 указанного кодекса).
Необходимость прохождения сразу нескольких процедур (перевод земель из одной категории в другую, внесение изменений в документы территориального планирования, а иногда и изменение документов территориального планирования) приводит к принятию произвольных решений, возникновению кор-рупциогенных факторов. Это даже явилось причиной появления проекта федерального закона, предусматривающего отказ от инсти-
тута категории земель как такового (проект № 50б54-б, внесён депутатами Государственной думы А. В. Кнышовым, А. Л. Маркиным, В. В. Парахиным) [1].
Не поддерживая данный подход в целом, полагаем, что процедура перевода земель требует упрощения и чёткой регламентации.
1. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» : Проект Федерального закона № 50б54-б. - URL: http://
www.duma.gov.ru/systems/law/?number=50б54 -б&sort=date (дата обращения: 17.11.2012).
1бб
