CC BY
243
Камаева А. В., Морозова М. В., Новоселова К. А.
т
УДК 347.51
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВНЕДОГОВОРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ВСЛЕДСТВИЕ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА
Камаева Анастасия Валерьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола. E-mail: nkamaeva@mail.ru
Морозова Марина Владимировна,
магистрант ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола. E-mail: Morozovaaamarina@gmail. com
Новоселова Ксения Анатольевна,
магистрант ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола. E-mail: Morozovaaamarina@gmail. com
Статья посвящена институту деликтных обязательств по возмещению субъектам предпринимательской деятельности вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, рассмотрению особенностей деликтных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают органы публичной власти и их должностные лица. Анализу подвергаются правовые основания возникновения обязательств по возмещению и компенсации вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов. Делается вывод о целесообразности возмещения публичными субъектами причиненного вреда в рамках гражданско-правовых отношений.
Ключевые слова: государство, публично-правовые образования, деликтное обязательство, внедоговорная ответственность, гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований.
Развитие рыночных отношений в России обусловлено активной деятельностью граждан, занятых предпринимательской деятельностью. Правовой основой предпринимательской деятельности является закрепленный в ст. ст. 8, 34 Конституции РФ [3] принцип свободы экономической деятельности, который является материальной основой реализации государством политических, экономических, социальных и культурно-хозяйственных функций. Институт гражданско-правовой ответственности государства, «охраняя собственность гражданина, тем самым, охраняет и его личность» [8]. В связи с этим эффективное правовое регулирование гражданско-правовой ответственности государства играет важную роль в развитии предпринимательской деятельности, в частности, в системе отношений предприниматель - государство.
Следовательно, любые действия, направленные на ограничение или ущемление свободы экономической деятельности, за исключением случаев строго предусмотренных законом, будут рассматриваться противоправными и влекут за собой ответственность лиц (в том числе публично-правовых образований), причинивших вред.
Публично-правовое образование - это территориальная структурно-функциональная форма организации территориального публично коллектива, обладающая собственной публичной властью, использующая ее для организации и регулирования
жизнедеятельности данного территориального публичного коллектива, являющаяся де-факто или де-юре юридическим лицом публичного права, несущим ответственность за действия (бездействие) своих органов и должностных лиц [9].
Публично-правовые образования, будучи равноправными участниками гражданских правоотношений и выступая в обороте на равных началах с иными субъектами гражданского права - гражданами и юридическими лицами, обладают определенными особенностями статуса, которые, прежде всего, проявляются в деликтных правоотношениях, возникающих из причинения вреда.
Однако публично-правовые образования, будучи участниками частноправовых отношений, не лишаются своего публично-правового статуса, что определяет специфику их гражданской правоспособности, дееспособности и деликтоспособности.
Особый статус государства как субъекта гражданского права достаточно отчетливо проявляется в вопросах как правового нормирования условий наступления гражданско-правовой ответственности государства в определенных случаях, так и исполнения решений о взыскании, в том числе имущественных санкций, за счет казны.
Рассматривая гражданско-правовую ответственность государства, мы основываемся на правосубъектности государства как совокупности прав и обя-
Ф1
Гражданское право и процесс
занностей, реализуемых государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Публично-правовые образования как властные субъекты самостоятельно устанавливают объем своей правоспособности, т. е. определяют гражданские права и обязанности, носителями которых они могут быть, а также условия и порядок возникновения и осуществления этих прав и обязанностей. Следует сделать вывод, что в отличие от гражданской правоспособности юридических и физических лиц гражданская правоспособность публично-правовых образований может быть изменена самими ее носителями
[4].
Следовательно, гражданская правосубъектность государства определяет круг и границы гражданских правоотношений, в которых оно может участвовать. Существенной особенностью гражданской правосубъектности Российского государства является то, что, будучи субъектом гражданского права, Российская Федерация продолжает оставаться суверенным государством, особой организацией, органом политической публичной власти в отношении проживающих на ее территории граждан, имеющим легитимные властные полномочия, включая установление и сбор налоговых платежей, принятие нормативных правовых актов, обладание государственным аппаратом (законодательными, судебными, исполнительными органами, вооруженными силами и т. п.) [1].
Предполагается, что гражданско-правовую ответственность публично-правовых образований с учетом их двойственного правового статуса следует рассматривать в двух аспектах: во-первых, как возмещение вреда при реализации публичными субъектами их субъективных гражданских прав, содержание которых предопределяется их специальной правосубъектностью; во-вторых, как возмещение вреда, причиненного непосредственно при осуществлении властных полномочий.
Деликтная гражданско-правовая ответственность государства - это имущественная ответственность публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) за счет казны соответствующего уровня в установленном законом порядке в связи с причинением деликт-ного вреда физическим и юридическим лицам государственными и муниципальными органами, их должностными лицами при осуществлении последними властных полномочий от имени государства в процессе исполнения служебных обязанностей.
Для привлечения государства к гражданско-правовой ответственности применяются общие условия, которые представляют собой элементы правонарушения, характерные для любых субъектов граждан-
ского права: 1) противоправность поведения; 2) наличие вреда; 3) причинная связь между противоправным поведением и возникающим вредом; 4) вина причинителя вреда.
Однако наряду с общими основаниями для наступления гражданско-правовой ответственности государства характерно наличие и специальных условий ответственности.
К специальным условиям ответственности публично-правовых образований относят: 1) причину вредоносного результата, которой должен быть актом власти, выраженный в форме действия (бездействия); 2) субъектный состав - акт власти может быть совершен только должностным лицом государственного органа или органа местного самоуправления, а не любым работником государственного органа или органа местного самоуправления; 3) при принятии акта власти должностное лицо должно находиться при исполнении служебных обязанностей.
Наличие специальных условий наступления гражданско-правовой ответственности предопределено спецификой субъекта - причинителя вреда, а именно - государственного органа и его должностного лица, являющегося представителем соответствующего публично-правового образования.
Акты должностных лиц, нарушающих права субъектов предпринимательской деятельности, могут быть в разной форме: непосредственно ненормативный правовой акт, решение, действие или бездействие органа, осуществляющего публичные полномочия или его должностного лица.
Под актом ненормативного характера понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, предупреждение, представление, письмо и др.).
С учетом теоретических положений и разъяснений высших судебных инстанций к квалифицирующим признакам ненормативного правового акта могут быть отнесены следующие обязательные условия:
- такой акт представляет собой властное предписание индивидуального характера, обязательное для исполнения лицом, которому он адресован;
- в нем не могут излагаться правовые нормы;
- акт принимается в одностороннем порядке и персонально адресован индивидуальному предпринимателю или коммерческой организации;
- неисполнение акта может повлечь ответственность или иные отрицательные последствия для лица, которому акт предназначен;
- предписание принимается в целях урегулирования конкретного и строго определенного законом вида правоотношения;
- акт не подлежит многократному исполнению;
Камаева А. В., Морозова М. В., Новоселова К. А.
1ф
- действие ненормативного акта прекращается его исполнением.
К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организа-ций[7]. Тем самым под решениями, которые могут нарушать права предпринимателей, понимаются как ненормативные правовые акты государственных и муниципальных органов, так и собственно решения должностных лиц этих органов.
При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. Письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения юридического лица).
К действиям органов публичной власти, их должностных лиц относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
Под действием государственного органа следует понимать любое юридически значимое поведение, которое не может рассматриваться в качестве принятия ненормативного правового акта или решения. Если действие властного характера завершено оформлением документа, то судебному оспариванию подлежит именно этот акт, но не «действие, выразившееся в его принятии».
Бездействие органов публичной власти является основанием деликтной ответственности в тех случаях, когда закон или иной нормативный правовой акт устанавливает срок для совершения действий, исполнения конкретной обязанности, а указанные действия не совершены.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится уклонение от рассмотрения обращения заявителя уполномоченным лицом в установленный срок.
Мы полагаем, что гражданско-правовую ответственность государства за вред, причиненный предпринимателям, следует рассматривать как субинститут гражданско-правовой ответственности государства, имеющий пресекательные, охранительные и восстановительные функции.
Причем предметом регулированного субинститута гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям, является право предпринимателей как субъектов правоотношений, равных иным субъектам права (в том числе государству), получить возмещение потерь, полученных вследствие вреда, причиненного государством. Субъектный состав данного субинститута определяется кругом лиц, участвующих в широком круге правоотношений между субъектами предпринимательства и государственными органами власти, а также их должностными лицами. К мерам гражданско-правовой ответственности указанного субинститута относятся способы восстановления нарушенного положения предпринимателя (возмещение убытков, компенсация вреда и пр.), порядок применения которых имеет особый характер вследствие специфического финансового правового положения государства.
Привлечение государства к гражданско-правовой ответственности следует, по нашему мнению, рассматривать как юридическую процедуру гражданского права, осуществляемую в рамках межотраслевого правового регулирования совместно с нормами бюджетного и гражданского законодательства. При этом специфика межотраслевых связей такова, что нормы бюджетного законодательства ограничивают действие норм гражданских.
Возмещение причиненного потерпевшему вреда производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего публично-правового образования на основании судебного решения либо нормативно-правового акта. Казна располагает большими возможностями, чем отдельный государственный орган, а тем более должностное лицо или служащий, по восстановлению первоначального положения потерпевшего, включая восстановление жилищных, трудовых и пенсионных прав [10].
Рассмотрение исков о деликтной ответственности за вред, причиненный субъектам предпринимательской деятельности, предполагает выяснение вопроса о надлежащем ответчике по делу. Ответчиком по иску о возмещении вреда может быть только публичное образование, а не его органы [2]. Вместе с тем, в судебно-арбитражной практике противоречив вопрос о том, какой орган должен участвовать от имени публично-правового образования.
m
Гражданское право и процесс
Органы государственной власти, являясь лишь представителями публично-правовых образований, не обладают дееспособностью и не могут признаваться в качестве самостоятельных участников гражданских правоотношений, поэтому предъявление исков к органам власти недопустимо. Однако участие конкретного государственного или муниципального органа, а также их должностных лиц в споре о взыскании причиненного ими имущественного вреда обязательно. Таких лиц следует привлекать к участию в деле в качестве третьего лица на стороне ответчика (ст. 51 АПК РФ) с правом представлять возражения и доказательства по существу иска, поскольку при разрешении подобных дел подлежат проверке и оценке незаконность действий, бездействия и актов указанных органов и должностных лиц [2].
По искам о возмещении вреда, причиненного гражданину или организации в результате незаконных действий (бездействия) государственных, муниципальных органов или их должностных лиц, в качестве представителя ответчика выступает соответствующий главный распорядитель бюджета - федерального, субъекта РФ или муниципального образования (п. 3 ст. 158 БК РФ). Им является тот орган власти, в состав которого входит его территориальный орган, конкретное должностное лицо, причинившее вред [2].
В случае удовлетворения иска о возмещении вреда суд в соответствующем решении указывает на то, что вред взыскивается с публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета [6], при их отсутствии или недостаточности - за счет прочего имущества, составляющего казну публично-правового образования и не изъятого из оборота в соответствии с законом, а обязанность по исполнению решения возлагается на Минфин России.
Публично-правовые образования, возместившие потерпевшему причиненный вред, приобретают право регрессного требования к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий. На это должностное лицо ответственность в порядке регресса возлагается в полном объеме, если иное не установлено законом [5]. Однако регрессный иск не может быть удовлетворен, если на момент его заявления истец не возместил причиненный потерпевшему вред.
С 1 июня 2016 года стал обязательным претензионный порядок урегулирования споров в арбитражном процессе. Прежде чем обратиться в арбитражный суд, стороне (потерпевшему) необходимо направить контрагенту претензию. Иск можно будет подать только спустя 30 дней со дня, когда направлено требование. Законом или договором могут быть предусмотрены другие сроки. В связи с этим, на практике возникает вопрос о необходимости соблюдения пре-
тензионного порядка урегулирования спора при обращении в суд с иском о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) публично-правовых образований в рамках статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Являясь представителями соответствующего публично-правового образования, государственные и муниципальные органы и их должностные лица приобретают и осуществляют эти права, исполняют корреспондирующие им обязанности и несут ответственность на условиях равенства с другими субъектами права. Данное утверждение подтверждается и тем, что для государства как специфического субъекта гражданского права характерны общие для всех субъектов условия наступления гражданско-правовой ответственности.
Следовательно, иски о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями (бездействиями) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (статья 1069 Гражданского кодекса РФ), образуют предмет спора, вытекающего из гражданских правоотношений, поэтому они могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после принятия мер по досудебному урегулированию спора. Государственный орган, орган местного самоуправления или их должностные лица, ответственные за рассмотрение претензии пострадавшего лица, должны рассмотреть претензию и поставить пострадавшего в известность о результатах рассмотрения претензии в предусмотренный законом срок.
С другой стороны в Бюджетном кодексе РФ отсутствует внесудебный порядок урегулирования споров о взыскании вреда, причиненного органами власти и их должностными лицами, в споре имеется публично-правовой конфликт, что исключает возможность урегулирования спора в досудебном порядке. В связи с этим большинство судов в настоящее время приходит к выводу, что при обращении в суд с иском о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, соблюдение претензионного порядка урегулирования спора не требуется. В данном случае цель досудебного урегулирования спора -добровольное без дополнительных расходов на уплату госпошлины со значительным сокращением времени восстановления нарушенных прав, достигнута быть не может.
При возмещении вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, происходит восстановление как нарушенного частного интереса потерпевшего, так и публичного интереса в восстановлении законности, однако достигается это за
Камаева А. В., Морозова М. В., Новоселова К. А.
m
счет налоговых доходов бюджета, которые должны быть направлены на удовлетворение публичных интересов.
В целом, давая общую оценку действующего законодательства, необходимо отметить, что вопросы имущественной ответственности государства, в том числе за вред, причиненный предпринимателям, должны регулироваться гражданским, а не бюджетным законом.
Литература
1. Андреев Ю. Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013.
2. Бакулин А. Ф., Камаева А. В. Президиум ВАС РФ дал рекомендации по разрешению споров о возмещении вреда государством или муниципалитетом // Арбитражная практика. 2011. № 10. С. 56-63.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
№ 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
4. Левчук А. С. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: Вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2006. С. 12.
5. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 2.
6. Письмо Минфина РФ от 11 июля 1997 г. № 3-А2-03 «Об ответчиках при рассмотрении дел о возмещении вреда».
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февр. 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда и из неосновательного обогащения. М., 1951. С. 13.
9. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 59.
10. См.: Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного действиями должностных лиц // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 138; Муравский В. Ф. Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами // Российский следователь. 2006. № 6. С. 45.
A. V. Kamaeva, M. V. Morozova, K. A. Novosyolova SOME ASPECTS OF NON-CONTRACTUAL LIABILITY OF PUBLIC LAW ENTITIES TORT
The article is devoted to institution of tort liability for compensation to business entities for harm caused public law entities, consider the features tort legal relations obliged party in which favor public authorities and their officials. Analysis exposed the legal grounds for the emergence and the reimbursement of damages caused by unlawful actions (inaction) of state bodies, local government bodies and their officials. The conclusion of the feasibility of compensation for harm caused to the public entity within the framework of civil law relations.
Key words: government, public legal education, tort obligation, extra-contractual liability, civil liability of public law entities.
KAMAEVA Anastasia Valer'evna - PhD, assistant professor of civil law and process of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: nkamaeva@mail.ru
MOROZOVA Marina Vladimirovna - Master of the Mary State University, Yoshkar-Ola. E-mail: Morozovaaamarina@gmail.com
NOVOSYOLOVA Xenia Anatol'evna - Master of the Mary State University, Yoshkar-Ola. E-mail: Morozovaaamarina@gmail.com
