CC BY
53
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
© Садовская Т.Д.*
Институт права, экономики и управления Тюменского государственного университета, г. Тюмень
Контроль, надзор, административная реформа, административные регламенты, контрольно-надзорные органы, полномочия, процедуры контроля, проверки.
Государственный контроль как правовой институт известен и востребован во всем мире. О важности и необходимости эффективного государственного контроля постоянно говорят первые лица государства, политики, граждане, ученые, специалисты. Государственному контролю посвящено значительное число работ в сфере социального и государственного управления, кибернетики, общей теории государства и права, теории государственного управления, менеджмента, политологии, социологии, отраслевых юридических наук.
По мнению отдельных ученых, «система государственного устройства, управления и контроля в России насчитывает более чем тысячелетнюю историю» [1]. О первых этапах можно говорить только как об этапах зарождения и первых шагах формирования и развития государственного контроля, а не как о сложившейся системе [2]. В исторической ретроспективе развитие правового регулирования государственного контроля и надзора в нашей стране охватывает три периода: дореволюционный, советский и российский.
В п. 7 Постановления VII Съезда Народных депутатов Российской Федерации «О ходе экономической реформы в Российской Федерации» от 5 декабря 1992 г. дается задание Верховному Совету и Правительству рассмотреть вопрос о создании государственной системы контроля [3]. На основании этого было принято Постановление Президиума Верховного Совета и Совета Министров-Правительства от 15 февраля 1993 г. № 4480-1/98 «Об образовании Комиссии Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Совета Министров-Правительства Российской Федерации по подготовке предложений о создании государственной системы контроля» [4]. Вопрос о создании эффективной системы государственного контроля в Российской Федерации в очередной раз поднимается в Указе Президента России от 25 июля 1996 года № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [5].
В Послании Президента 1997 года «О положении в стране и основных направлениях политики РФ» был выделен специальный раздел, посвящен-
* Доцент кафедры Административного и финансового права, кандидат юридических наук.
ный вопросам совершенствования государственного контроля. В пункте 2.3 Послания «Усиление контрольной функции государства» говорится, что существует множество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур; кроме того, контрольные и надзорные функции имеют правоохранительные органы. Но если сопоставить их численность с результатами работы, в частности, с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным. Нередко работники контрольных и надзорных органов используют свои полномочия не для выполнения своих функций, а для поборов [6].
Во исполнение данного Послания Президента было принято Постановление Правительства от 30 апреля 1997 г. № 495 «Об утверждении Комплексного плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 1997 году Послания Президента Российской Федерации и программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг.». В августе 1997 года распоряжением Правительства была образована рабочая группа по разработке предложений о пересмотре всей системы государственного контроля и обеспечению создания специализированных контрольных инстанций [7].
В Послании Президента 1998 года «Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» вновь поднимаются вопросы совершенствования государственного контроля. Так, в Послании подчеркивалось, что основными формами государственного воздействия на рыночную экономику должны быть нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие целями создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания бизнеса, развитие конкуренции, упорядочение экономического оборота [8].
В Послании Президента 1999 года «Россия на рубеже веков (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федера-ции)» Президентом делается вывод, что одним из серьезных недостатков в построении системы государственных органов является сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции [9].
О необходимости совершенствования государственного контроля неоднократно говорилось практически в каждом послании Президента России последующих лет. Указ Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», принятый в целях реализации Послания Президента на 2003 год, поставил задачу организационно разделить функции, касающиеся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля и управления государственным имуществом [10]. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной власти» была утверждена новая структура и система федеральных органов исполнительной власти, включающаяся в себя федеральные службы - органы, основной функцией которых является осуществление контрольно-надзорных полномочий [11].
В 2005 году была принята Концепция административной реформы, в которой были определены основные направления совершенствования отечественной системы контроля и надзора [12]. В рамках реализации положений Концепции был принят нормативный акт, впервые детально регламентирующий порядок осуществления государственного и муниципального контроля, - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294) [13].
На сегодняшний день, подводя промежуточные итоги административных преобразований, следует признать, что многие из запланированных мероприятий к настоящему времени выполнены. Однако в целом систематизация и стандартизация процедур государственного контроля и надзора не завершена, а вопросы взаимодействия хозяйствующих субъектов и контролирующих органов в процессе осуществления контрольно-надзорных мероприятий, несмотря на то, что регулируются большим количеством нормативных правовых актов, в том числе административными регламентами, регламентированы в самом общем виде. Такой вывод можно сделать, изучив опыт контрольных органов передовых зарубежных стран, которые также столкнулись с необходимостью проведения административных реформ в целях совершенствования государственного управления.
Во многих странах отношения подконтрольных субъектов с контрольными органами строится на основе сотрудничества. Как правило, почти во всех странах для хозяйствующих субъектов установлена обязанность оказывать содействие контрольным органам. В случае отказа от сотрудничества органы власти вправе прибегать к определенным мерам, в частности к соответствующим санкциям. Заметим, что в отечественном законодательстве подобные ситуации освещены весьма фрагментарно, а судебные решения и акты прокурорского реагирования восполняют пробелы законодательства.
В работе с хозяйствующими субъектами контрольные органы обязаны придерживаться определенных принципов, особо отметим: предоставление подконтрольным субъектам информационной и иной поддержки и правильная работа с жалобами. Основной акцент делается на профилактическую работу.
Что касается полномочий контрольных органов, то анализ имеющейся литературы позволяет сделать вывод, что во всех развитых странах органы контроля пользуются широкими правами и полномочиями, которые в необходимых случаях они используют жестко и эффективно. При этом в своей контрольной деятельности органы власти должны одновременно соблюдать
два правила: строить эту работу таким образом, чтобы максимально защищать интересы государства и в то же время строго соблюдать все права и свободы граждан. Весьма важным правом является право на невмешательство в личную жизнь. В России прилагаются определенные усилия в этом направлении, но нарушение прав наблюдается достаточно часто, об этом свидетельствуют результаты прокурорских проверок, большое количество жалоб со стороны хозяйствующих субъектов [14].
Основной формой контроля является проверка. Применяют различные виды проверок, каждая из которых подробно регламентируется, детально прописаны этапы проверки. Правила проведения проверок в разных странах существенно различаются. В Швеции и Нидерландах, например, задачи таких проверок определяются формулой «услуги и контроль». Соотношение этих двух элементов между собой должно обеспечивать оптимальные результаты в пределах ограниченных затрат и имеющихся ресурсов. Обязанность предоставлять услуги означает, что администрация помогает физическим и юридическим лицам обеспечить достоверность предоставляемой ими информации. При этом повышается доверие к органам власти, что соответственно облегчает работу администрации. Заметим, что в России «контроль в виде сервиса» внедряется в настоящее время в ряде ведомств, в частности, в налоговых и таможенных органах. Во многих странах о проверке хозяйствующего субъекта информируют заранее. Обычно спрашивают по телефону о том, удобна ли для него предложенная дата проверки. Любые вопросы и упущения разрешаются в письменной форме или по телефону, что достаточно удобно и малозатратно для обеих сторон.
В ряде стран инспектор не имеет право провести проверку на предприятии без согласия собственника. Так, например, в Великобритании, в отличие от других стран, посещение налоговым инспектором налогоплательщика считается действием, выходящим за рамки обычных налоговых проверок. При этом налогоплательщик в случае таких посещений не может быть принужден к сотрудничеству в проведении расследования и не обязан соглашаться на проведение встречи с налоговым инспектором [15].
Заслуживают особого внимания процедуры подведения итогов проверки. Чаще всего решение контролирующего органа предварительно обсуждается и согласовывается с проверяемым лицом.
Сегодня у России есть уникальная возможность правильно оценить и применить мировой опыт, создавая оптимальную систему государственного контроля и надзора, основанную на лучших достижениях передовых зарубежных стран.
Несмотря на то, что пока рано говорить о полной реализации положений административной реформы в нашей стране, тем не менее, безусловно, радует, что, наконец, проблемам контрольно-надзорной деятельности государства стало уделяться повышенное внимание [16].
Среди нереализованных мероприятий административной реформы отметим следующие.
Так, в Концепции административной реформы говорится, что необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.
Однако функции по контролю и надзору так и не разграничены и не унифицирована в этой части терминология законодательных и других нормативных актов. Так, не стыкуются между собой нормы Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому налоговые органы осуществляют «налоговый контроль» и Положения о Федеральной налоговой службе, в котором говорится, что налоговые органы осуществляют «контроль и надзор» за соблюдением налогового законодательства. Не разделены и не регламентированы должным образом различные виды контрольной деятельности (к примеру, налоговые органы осуществляют, как налоговый, так и административный контроль (надзор).
В научной литературе контрольная деятельность традиционно рассмат-ривается в соотношении с надзорной, предпринимаются попытки разграничения понятий контроля и надзора, однако к единой точке зрения ученые пока так и не пришли. Во многих работах, представляющих разные отрасли правоведения, термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы. Мнения ученых по поводу содержания и соотношения данных правовых терминов можно разделить на две следующие группы: а) термины «контроль» и «надзор» тождественны; б) надзор, осуществляемый органами государственного управления, является разновидностью контроля. Ряд специалистов придерживается точки зрения, что контроль и надзор являются самостоятельными государственно-значимыми формами юридической деятельности.
Кроме того, в действующем законодательстве четко не разграничены объекты контроля (надзора), предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Многие виды государственного контроля и надзора не попали под действие Федерального закона № 294. Опять отложена унификация норм о государственном финансовом контроле, не разграничены должным образом полномочия между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими финансовый контроль. Внебюджетные фонды, не являющиеся органами власти, вновь наделили контрольными полномочиями.
Следует признать, что, несмотря на имеющиеся работы, теория и методология государственного контроля и надзора остается мало разрабо-
танной. Отечественная наука не имеет общепризнанной концепции развития государственного контроля и надзора. Это, в свою очередь, не дает возможности решить проблему правового обеспечения функционирования единой системы государственного контроля и надзора.
В ближайшее время теоретического осмысления и законодательного закрепления требуют такие используемые на практике формы контроля, как совместная сверка, предварительная проверка финансового состояния, предварительная проверка в отношении предполагаемых сделок, а также формы дистанционного контроля (обследование, анализ, мониторинг). Кроме того, должны быть закреплены дополнительные мероприятия государственного контроля и надзора, процедура их назначения и оформления. Возможно, стоит установить особенности контрольно-надзорных мероприятий в отношении крупнейших хозяйствующих субъектов и объектов.
В заключение отметим ряд проблем организационного характера. На сегодняшний день в России сложилась многовидовая и дорогостоящая структура органов государственного контроля и надзора, четкая правовая регламентация деятельности которой не прослеживается. Кроме того, нет полной информации о деятельности всей системы органов государственного контроля и надзора, нет единой базы подконтрольных субъектов и объектов, количественной и качественной характеристики правонарушений в различных сферах государственного управления. Существует необходимость еще большего развития сотрудничества между институтом независимого аудита и органами государственного контроля и надзора, усиления общественного контроля, законодательного урегулирования вопросов координации и форм взаимодействия органов государственного контроля и надзора между собой и с правоохранительными органами. Особую озабоченность вызывают проблемы кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов.
В связи с этим, полностью разделяем точку зрения В.П. Беляева, что сегодня перед наукой стоит задача дальнейшего исследования контрольнонадзорной деятельности органов государства на теоретико-эмпирическом уровне с целью определения логически правильной конструкции контроля и надзора, совершенствования правового статуса контрольных и надзорных органов, повышения эффективности их деятельности [17].
Список литературы:
1. Андреев А., Никольский Э. Этапы развития // Президентский контроль. - 1999. - № 1. - С. 28.
2. Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. - 2002. -№ 2. - С. 6.
3. Ведомости СН и Верхового Совета РФ. - 1992. - № 51. - Ст. 3005.
4. САПП. - 1993. - № 9. - Ст. 785.
5. СЗ РФ. - 1996. - № 45. - Ст. 5095.
6. РГ. - 7 марта 1997. - № 47.
7. СЗ РФ. - 1997. - № 18. - Ст. 2154.
8. РГ. - 24 февраля 1998. - № 36.
9. РГ. - 31 марта 1999. - № 60.
10. СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.
11. РГ. - 12 марта 2004.
12. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.» // СЗ РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
13. СЗ РФ. - 2008. - N 52 (ч. 1). - Ст. 6249.
14. См. об этом: Бут Н.Д., Паламарчук A.B. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. - М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011; Информационные материалы Генеральной прокуратуры РФ о результатах надзора за исполнением органами местного самоуправления законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и снижения административного давления на бизнес (за 1 полугодие 2010 года). Источник информации: официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.genproc.gov.ru.
15. Аронов A.B., Кашин В.А. Налоги и налогообложение: учебное пособие. - М.: Магистр, 2007. - С. 339.
16. См. об этом: Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации. Аналитический доклад - 2010 / Е.В. Ковтун, С.М. Плаксин, A.B. Кнутов, A.B. Чаплинский и др. - М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2010; Об исполнении полномочий по государственному контролю (надзору), муниципальному контролю государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями: аналитический доклад / Е.В. Ковтун, A.B. Кнутов, A.B. Чаплинский. - М.: ИД НИУ-ВШЭ, 2011.
17. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / Науч. ред. A.B. Малько. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. -С. 270.
