CC BY
32
РАЗДЕЛ 4. СИСТЕМА ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
Э.А. Челышева
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ
Аннотация
Налоговые доходы играют решающую роль в формировании бюджетов всех уровней, обеспечивая их финансовую безопасность. В условиях продолжающегося финансового кризиса особую актуальность приобретает необходимость совершенствования бюджетно-налогового механизма распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. Объективное и эффективное распределение налоговых доходов должно обеспечить финансовую самостоятельность региональных и местных бюджетов.
Annotation
Tax revenues play important role in forming budgets of any levels providing their financial security. In the conditions of financial crisis the necessity to improve tax and budget mechanism of tax revenues between budgets of different levels has become a high priority issue. Impartial and effective allocation of tax revenues must provide financial independence of regional and local budgets.
Ключевые слова
Налоги; доходы; бюджет; финансовая безопасность; финансовая самостоятельность бюджетов; распределение налоговых доходов.
Key words
Taxes, revenues, budget, financial security, financial independence of budgets, allocation of tax revenues.
Коды классификатора : Н21,
Н61, Н71.
Межбюджетный механизм распределения налоговых доходов является важнейшей составной частью понятия «налоговый федерализм». Налоговый федерализм - это форма обеспечения единства и одновременно самостоятельности бюджетов различных уровней в соответствии с их функциями и полномочиями, закрепленными законодательством. В общем виде налоговый федерализм затрагивает вопрос о формировании и расходовании средств бюджетов разных уровней. Разработка
эффективного механизма распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы требует учета как федеративного устройства российского государства, так и существующих социально-экономических, демографиче-
ских, экологических, климатических и других различий регионов. При решении этой задачи возникает проблема достижения сбалансированности бюджетов различных уровней. Распределение налогов между бюджетами не только актуальный, но и очень конфликтный вопрос.
В настоящее время в Российской Федерации весомой проблемой
налогового федерализма остается продолжающийся процесс
концентрации основных налоговых ресурсов на федеральном уровне, который начался в 90-е годы ХХ века.
Подавляющая часть доходов бюджетной системы формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС). В консолидированном бюджете РФ в 2009 году на федеральные налоги и сборы приходилось около 89% всей суммы налоговых поступлений. Нормативы распределений налогов установлены таким образом, что те налоги, которые приносят стабильный, существенный доход, зачисляются в федеральный бюджет. Если рассматривать налог на добавленную стоимость, то он собирается на всей территории Российской Федерации, а зачисляется в размере 100% в федеральный бюджет, формируя при этом более 30% всех доходов федеральной казны. Динамика собираемости этого налога за трехлетний период демонстрирует устойчивый рост его поступлений.
Налоговые доходы федерального бюджета формируются за счет федеральных налогов (кроме налоговых доходов, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы). Как показывает статистика, налоговые доходы составляют большую часть поступлений федерального бюджета: от 55,4 процента до 64,6 процента. Наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов федерального бюджета занимает налог на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых, единый социальный налог (с 01.01.2010 года преобразованный во взносы в государственные внебюджетные фонды) и налог на прибыль.
Ростовская область является территорией с достаточным экономическим, ресурсным, производственным и
кадровым потенциалом. Несмотря на это, удельный вес поступлений из федерального бюджета в ее доходах составляет более 30 процентов за последние два года. Субъект Российской Федерации считается самообеспеченным, если его бюджет формируется из собственных источников доходов на 80 и более процентов. В условиях же экономического кризиса безвозмездная помощь из федерального бюджета поступала в бюджет области в увеличенном объеме. По итогам 2009 года ее удельный вес составил 35,7 %, что позволяет считать областной бюджет дотационным. Существующие собственные доходные источники нельзя признать исчерпывающими, и это является причиной несбалансированности бюджета области и необходимости в федеральной финансовой помощи. В ноябре 2008 года в Ростовской области был впервые зафиксирован спад промышленного производства на 14,1 процента. Больше всего он затронул добывающие и обрабатывающие отрасли. Нужно
отметить, что в области нет какой-либо одной группы проблемных предприятий, на которые приходится основная масса заявляемых убытков, и налоговые органы проводят работу по стабилизации собираемости налога на прибыль организаций и других налогов по широкому кругу предприятий различных отраслей. По данным Ростов-стата 737 предприятий различных форм собственности и видов деятельности не внесли в бюджетную систему РФ свыше 1 млн. рублей каждое.
Причинами снижения
собираемости налогов также стали: снижение ставки налога на прибыль организаций до 20%, изменение сроков уплаты НДС и упрощение процедуры его возмещения, а также уменьшение с 15 до 10 процентов ставки единого налога по упрощенной системе налогообложения в соответствии
с областным законом.
Как известно, собственные налоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет региональных налогов и сборов, а также за счет отчислений от отдельных федеральных налогов и сборов, часть которых может быть передана местным бюджетам по нормативам, утверждаемым
законодательными или представительными органами субъектов РФ на очередной финансовый год.
Наибольший удельный вес в структуре доходов Ростовской области в течение ряда последних лет неизменно занимает налог на доходы физических лиц и налог на прибыль. Их можно назвать бюджетообразующими. Именно за счет этих налогов областной бюджет пополняется более чем на 60 процентов ежегодно.
Рис.1. Распределение налоговых доходов
РО по уровням бюджетов [13]
На рисунке видно, что 26,2% налоговых доходов консолидированного бюджета области перечисляется в федеральный бюджет, 31,3% - в областной бюджет, 25% - в бюджеты государственных внебюджетных фондов, 17,5% - в бюджеты муниципальных образований. Только за счет таких пропорций область попадает в разряд дотационных.
Федеральный налог на добычу полезных ископаемых перераспределяется между
федеральным и региональными бюджетами по различным нормативам. При этом в январе-сентябре 2009 года Ростовская область обеспечила поступлений в федеральный бюджет на сумму 680,5 млрд. рублей от НДПИ, в то же время областной бюджет пополнился только на 234,8 млн. рублей. Налог на добычу полезных ископаемых приносит не более 0,5% в бюджет Ростовской области ежегодно. На рис.1 представлено существующее распределение налоговых поступлений Ростовской области по уровням бюджетной системы:
Ростовская область по сумме доходов, перечисляемых в бюджетную систему РФ, и администрируемых ФНС России, занимает 2-е место среди субъектов Южного федерального округа, обеспечивая рост поступлений доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации.
Сторонники централизованных налоговых систем выдвигают в
0% 20% 40% 60% 80% 100%
■ областной бюджет
■ федеральный бюджет
■ государственные внебюджетные фонды
■ бюджеты муниципальных образований
консолидированного бюджета
пользу таковых следующие основные аргументы:
- при предоставлении органам власти субъектов РФ широких доходных полномочий возникнет риск появления межрегиональных и межмуни-ципальных диспропорций в экономическом развитии;
- нельзя допустить ослабления контроля со стороны центрального правительства над экономической ситуацией в регионах;
- при увеличении нормативов расщепления налогов в пользу регионов усложнится и увеличится стоимость налогового администрирования, в том числе со стороны федерального центра.
Однако все эти проблемы уже давно существуют и требуют скорейшего решения.
Собственных налоговых источников доходов у регионов только три - налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. В структуре бюджетных доходов регионов налог на имущество организаций является наиболее
устойчивым и предсказуемым,
поскольку стоимость
налогооблагаемого имущества не зависит от темпов инфляции и налогооблагаемую базу трудно скрыть. Удельный вес этого налога за три
последних года практически не изменился и составляет не более 10 % доходов областного бюджета. Основная проблема с его собирамостью кроется в несвоевременной постановке на учет основных средств. Что касается транспортного налога, то за
рассматриваемый период он не играл значительной роли в доходах бюджета. По данным управления финансовых ресурсов и налоговой политики
Министерства экономики Ростовской области в 2010 году в результате повышения ставок транспортного налога бюджет Ростовской области
должен получить дополнительно около 350 млн. рублей. Ситуация же с налогом на игорный бизнес была предсказуема. Так, по данным администрации Ростовской области, только в результате банкротства 10 игорных заведений в 2008 году потери областного бюджета от неуплаты налога на игорный бизнес составили более 40 млн. рублей.
Налоговые доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (местных налогов) и доходов в виде отчислений от отдельных федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Доходы местных бюджетов могут быть переданы другим местным бюджетам по ставкам или нормативам, определяемым правовыми актами
органов местного самоуправления.
В настоящее время в субъектах РФ особенно остро стоит вопрос обеспечения собственными налоговыми доходами региональных и местных бюджетов. Значительная часть местных бюджетов формируется помимо налогов, за счет финансовой помощи. При этом имеет место несбалансированность расходных
обязательств и доходных полномочий. Естественным стремлением каждого
региона является повышение финансовой независимости и устойчивости. Это - основной аспект формирования налоговой политики на региональном уровне.
К налоговым доходам местных бюджетов, согласно статье 61 Бюджетного кодекса РФ, относятся следующие доходы:
• земельный налог - по
нормативу 100 процентов;
• налог на имущество
физических лиц - по нормативу 100 процентов;
• налог на доходы физических лиц - по нормативу 10 процентов;
• единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 30 процентов;
• государственная пошлина «по принадлежности» - по нормативу 100 процентов;
В последние годы областное законодательство было направлено на расширение налоговых доходов местных бюджетов. Так,
дополнительно к указанным налогам в бюджеты поселений Ростовской области, начиная с 2008 года, в соответствии с Областным законом от 03.08.2007г. № 744-ЗС «О внесении изменений в Областной закон «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» зачисляются доходы по установленным на постоянной основе единым нормативам.
В 2008 году было осуществлено закрепление
на постоянной основе единых для местных бюджетов нормативов отчислений от отдельных налогов, которые ранее являлись доходами областного бюджета, в том числе от налога, взимаемого в связи
с применением упрощенной системы налогообложения (45% — в городские округа, по 22,5% — в муниципальные районы и поселения соответственно), единого сельскохозяйственного налога (30% — в городские округа, по 15% — в муниципальные районы и поселения), налога на имущество организаций (по 30% — в городские округа и муниципальные районы),
транспортного налога (50% — в городские округа, по 25% —
в муниципальные районы и поселения). В 2010 году предпринят новый шаг -зачисление 5,55 процентов от налога на прибыль в муниципальный бюджет. Однако, несмотря на принятые
законодательные налоговые
инициативы, направленные на рост бюджетной обеспеченности
муниципальных образований,
фактически происходит ее сокращение. Причины этого обусловлены экономическим кризисом и
отложенным во времени эффектом от реализации принятых законодательных инициатив.
Главное средство для увеличения доходов областного бюджета — увеличение налоговых поступлений. Они могут быть увеличены следующими способами.
1. Прежде всего, при осуществлении межбюджетного перераспределения доходов следует придерживаться общеизвестных принципов, выработанных международным опытом:
- доходы от местных и региональных налогов должны быть достаточными для осуществления основных расходных полномочий в целях избежания рисков несбалансирования бюджетной системы;
- взимание местных налогов не должно распространяться на «нерезидентов» данной территории;
- издержки администрирования региональных и местных налогов должны быть относительно низкими;
- налоги, носящие целевой характер, должны взиматься и регулироваться на местном уровне.
2. По нашему мнению, для сбалансированности региональных и местных бюджетов в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ необходимо внести поправки и изменения по следующим направлениям:
- перевести налог на добавленную стоимость в разряд перераспределяемых между бюджетами налогов, как это было ранее, и установить по нему нормативы отчислений в региональные бюджеты с закреплением права органов власти субъектов РФ определять нормативы отчислений по НДС в местные бюджеты;
- изменить структуру налоговой системы РФ за счет перевода обя-
зательных неналоговых платежей в разряд перераспределяемых между бюджетами налогов, а именно: таможенные пошлины считать федеральными сборами, ввести лесной налог в качестве федерального налога, экологический налог (плату за загрязнение окружающей среды) - регионального, взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - в качестве местного;
- установить зачисление доходов от НДФЛ по месту регистрации физического лица, а не по месту его работы и получения дохода.
За субъектами РФ должны быть закреплены постоянные и достаточные для выполнения расходных полномочий финансовые и прежде всего налоговые источники доходов.
3. Необходимо принятие мер по
внедрению современных технологий налогового администрирования, что позволит сократить не только время, но и уменьшить затраты по сбору налогов. В основном это касается муниципальных и поселковых налоговых органов, осуществляющих администрирование налогов, с их устаревшей материальной базой и не отвечающими современным
требованиям методами сбора и обработки информации.
4. Повышение собираемости местных
налогов. Основная задача
представительных и исполнительных органов местного самоуправления состоит в проведении инвентаризации и переоценки налогооблагаемого имущества физических лиц. Органы местного самоуправления поселений могут также установить наиболее оптимальные сроки уплаты местных налогов.
5. Расширение налоговой базы и совершенствование методов оценки налогового потенциала регионов. Это следует начать с выявления факторов, влияющих на налоговую базу, а также с
определения характера и степени этого влияния.
6. Увеличение экономического потенциала Ростовской области. Имеет значение и уровень инвестиций, и инновационные факторы, и ресурсносырьевой потенциал, и
производственный потенциал области. Следствием роста экономического потенциала должен стать рост числа налогоплательщиков, а значит, и увеличение налоговых платежей.
Предложенные меры -факторы роста доходов бюджетов субъектов РФ, которые значительно облегчат исполнение их расходных обязательств. Налоговая компонента бюджетных доходов регионов РФ призвана реализовать принципы самостоятельности, стабильности,
эффективности и федерализма. Однако в настоящее время та роль и тот положительный эффект, который она имеет, в значительной степени нивелируются проблемами и
недостатками бюджетного федерализма. От решения этих проблем зависит укрепление экономической базы регионов, а значит, и их дальнейшее успешное развитие.
Вышеприведенные меры, экономический эффект от внедрения которых еще только предстоит определить, однозначно позволят не только сократить дотационность региональных и местных бюджетов и преодолеть их иждивенческий характер, но и стимулировать региональные и местные органы власти к наращиванию экономического и доходного потенциала.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998г. № 145-ФЗ, ред.
09.04.2009.
2. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010 - 2012
годах» /Парламентская газета, - N 28,-.2GG9
3. «О федеральном бюджете на 2GG8 год
и на плановый период 2GG9 и 2G1G годов»; федеральный закон от 24.G7.2GG7 № 198-ФЗ // по БД «Консультант
ПЛЮС».
4. Областной закон от 03.08.2007г. № 744-ЗС «О внесении изменений в Областной закон «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» // по БД «Консультант ПЛЮС».
5. Областной закон от 17.11.08 № 118-ЗС "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годы».
6. Постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 29 октября 2008 г. № 1145 «Отчет об исполнении бюджета города Ростова-на-Дону за 9 месяцев 2GG8 года» .
7. Домбровский A. Н. Налоговое администрирование и резервы доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях финансового кризиса // Финансы. 2009. №3.
8. Кривошапко Ю. Бюджет похудеет // Российская газета.- № 4835, - 27 января 2009г, с.7.
9. Пронина Л.И. Об укреплении финансовой базы местных бюджетов// Финансы. 2009. №5, с.2б.
1G. Официальный сайт администрации Ростовской области http: //www.
donland.ru .
11. Официальный сайт Министерства финансов РФ http:// www.minfin.ru.
12. Официальный сайт Казначейства РФ. http: // www.roskazna.ru.
13. URL:http://www.gks.ru.
Bibliographic list
1. Budget codex of Russian Federation from 31.07.98 № 145-03, wording from
09.04.2009.
2. Budget message of President Russian Federation to Federal Assembly «About budget policy in 2010-2011 years»/Parliament newspaper - N 28,2009.
3. About federal budget on 2008 year and to plan period 2009-2010 years. Federal law from 24.07.2007 № 198// «Consultant plus».
4. Region low from 03.08.2007r. № 744 «About bring changes in Region law «About inter-budget relations of government bodies and local bodies in Rostov region»/ «Consultant plus ».
5. Region law from 17.11.08 № 118 «About region budget on 2009 year and plan period 2010-2011 years».
6. The resolution of the heard of Rostov-on-Don from 29.10.2008 №1145 «The account about execution of budget of Rostov-on-Don from 9 month 2008 year».
7. Dombrovsky A.N. Tax administration and reserves of increase revenue of local budgets in the conditions of the financial crisis. Finances. 2009. №3.
8. Krivoshapko U. Budget shell grow thin//Russian newspaper. № 4835, from 27.01. 2009.
9. Pronina S.J. About strengthening of financial basis of local budgets. Finances. 2009. № 5.
10. Official site of Administration of Rostov region. http: //www. donland.ru .
11. Official site of Ministry of Finance
Russian Federation. http: //
www.minfin.ru.
12. Official site of Treasure Russian Federation. http: // www.roskazna.ru.
13. URL:http://www.gks.ru.
