CC BY
69
Д.С. Котомин
Котомин Дмитрий Сергеевич — аспирант юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
Некоторые аспекты исследования технологии лоббистской деятельности
В последнее время в средствах массовой информации вновь появляются многочисленные статьи, посвященные законодательному регулированию лоббизма1. Причиной этому послужило утверждение Президентом РФ 31 июля 2008 года Национального плана противодействия коррупции2. Среди мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции в указанном документе содержится пункт об изучении существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов России, а также о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. В литературе приводятся различные аргументы «за» принятие подобного закона и «против» него. Высказываются сомнения, сможет ли правовая регламентация лоббистской деятельности снизить уровень коррупции в органах власти, либо такие попытки не окажут серьезного влияния на реальное положение дел на практике.
Стоит отметить, что в настоящее время понимание лоббистской деятельности как естественного явления политической, социальной, юридической и прочее жизни страны и механизма, защищающего конституционные права и свободы граждан, все чаще встречается в заявлениях высших государственных чиновников, что позволяет говорить о наметившейся тенденции к отказу от понимания обществом термина «лоббизма» как синонима коррупции и взяточничества3.
Специальный закон о лоббистской деятельности удачно дополнил антикоррупционный пакет документов, предложенный Президентом РФ. На наш взгляд, принятие данного закона в настоящее время должно быть нацелено на достижение двух основных целей: во-первых, снижение уровня коррупции в процессе принятия органами власти решений, во-вторых, включение широких слоев граждан в процесс выработки таких решений, устранение различных форм проявления правового нигилизма.
В условиях кризиса глобальной экономической и финансовой системы обе эти цели имеют крайне важное социально-политическое, идеологическое и юридическое значение. Решение Правительства РФ об использовании накопленного резервного фонда на нормализацию экономических отношений в стране естественным образом привело к всплеску лоббистской деятельности, целью которой является получение государственной поддержки. Борьба бизнес-структур за распределение этих ресурсов, не урегулированная соответствующими нормами о лоббизме и проходящая вне поля зрения широкой общественности, ведется с привлечением самых разнообразных средств и способов, как законных, так и находящихся далеко за рамками правомерного поведения.
Важнейшее значение для лоббистов приобрели специальные антикризисные законы, такие как Федеральные законы от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ»4, от 27 октября 2008 года № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года»5, изменения, вносимые в Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ»6, а также
1 См., напр.: Лоббизм признают законным // Коммерсант. - 2008. - 17 ноября; 2008. - 4 апреля и др.
2 См.: Российская газета. - 2008. - 5 августа.
3 См., напр.: Лоббизм признают законным // Коммерсант. - 2008. - 17 ноября.
4 Российская газета. - 2008. - 14 октября.
5 Российская газета. - 2008. - 28 октября.
6 Российская газета. - 2002. - 13 июля. См. также: Федеральный закон от 13 октября 2008 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 46 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» // Российская газета. - 2008. - 14 октября; Федеральный закон от 27 октября 2008 года № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» и статью 12 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» // Российская газета. -2008. - 28 октября.
подзаконные акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и т. д. Проекты рассмотренных нормативных актов, являющихся основой распределения финансовой помощи, в процессе своего принятия испытывали колоссальное воздействие групп давления, имеющих целью отражение в них собственных интересов. Необходимость принятия взвешенных решений, отвечающих интересам всего общества, требует урегулирования процесса лоббирования и пресечения любых проявлений коррупции в этой сфере.
Очень важным в переходные и критические периоды общественной жизни является вопрос доверия населения к власти, понимание гражданами действий регулирующих органов. Правовая регламентация лоббистской деятельности, установление прозрачной системы учета интересов отдельных групп в процессе принятия каждого конкретного нормативного акта, помогут отчасти решить эту проблему.
Принимая отдельные антикризисные меры без какого-либо участия населения, без открытых дискуссий по поводу их целесообразности, управляющие органы тем самым способствуют росту социальной напряженности. Любое обострение экономической ситуации в таких условиях неизбежно повлечет за собой снижение уровня доверия к властям, осложнение внутриполитической и социальной обстановки в стране. Наделение граждан дополнительным механизмом реализации их конституционного права на участие в управлении делами государства наряду с мерами по повышению внимания населения к принимаемым антикризисным решениям позволит хотя бы отчасти преодолеть существующий барьер между органами власти и гражданами, установить понимание каждого нормативного акта не как появившегося извне решения, а как результата общественного компромисса.
В то же время, анализ существующего материала, касающегося правового регулирования лоббистской деятельности, приводит к выводу о том, что для создания юридической основы такой деятельности необходимы серьезные научные исследования рассматриваемого вопроса, поскольку без этого будет невозможно принятие качественного и эффективно действующего закона. Несмотря на большое количество работ, посвященных лоббизму, многие исследования носят поверхностный характер, а предложения по содержанию соответствующего закона не имеют детально проработанной процессуальной формы, в которой будет осуществляться правовое регулирование процесса лоббирования.
Таким образом, в настоящее время мы считаем необходимым активизировать научные исследования правовой характеристики лоббизма, преследуя цель практического применения полученных знаний в выработке рекомендаций по созданию специального нормативного акта. При этом должны быть исследованы не только зарубежный опыт создания и применения подобного законодательства, но и соответствующие особенности политической системы современной России.
Рассмотрим практику лоббирования с помощью правовой конструкции «юридическая технология». Анализ теоретических и эмпирических источников, посвященных юридическим технологиям, привел нас к следующей дефиниции. Технология лоббирования - это основанная на определенных принципах, прогнозах, планах и экспертизах система мыслительных и внешне актуализированных действий (операций) компетентных физических или должностных лиц (органов), связанная с изданием юридических решений (актов) в интересах конкретных людей (их коллективов, объединений, организаций, союзов и т. п.), в ходе которой оптимально используются необходимые аргументы, доводы и ресурсы (финансовые, трудовые, временные и т. п.), совокупность средств (техника), приемов, способов, методов и правил (тактика), процессуальные формы и соответствующие типы, виды и подвиды контроля за деятельностью субъектов и участников лоббирования личных, корпоративных, социальных, государственных и иных интересов1.
В технологию лоббирования целесообразно включать следующие элементы: а) субъектов, принимающих юридические решения; б) участников лоббирования; в) объекты (предметы) лоббирования; г) общесоциальные, технические и специально-юридические средства лоббирования (технику); д) систему приемов, способов, методов, методик и правил оптимального использования средств лоббирования (тактику); е) долгосрочные планы и прогнозы составляют ее стратегический элемент; ж) систему мыслительных и актуализированных вовне действий и операций, направлен-
1 См.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. - 2007. - № 1. - С. 17; Карташов В.Н. Место и роль интерпретационной техники и тактики в технологии юридического толкования // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества. - Ярославль, 2007. - С. 4-6.
ных на достижение нужных результатов; з) процессуальную форму, включающую стадии, производства и режимы; и) показатели, характеризующие качество и эффективность лоббирования; к) ресурсообеспеченность лоббирования, т. е. временные, финансовые и иные затраты на эту деятельность; л) виды, формы, средства и методы контроля и надзора за законностью процесса лоб-бирования1.
Особое внимание при этом необходимо уделить вопросам объекта (предмета) лоббирования. Большинство исследователей под объектами лоббирования понимает органы государственной власти и конкретных должностных лиц, непосредственно принимающих решения, на которых субъектами лоббирования осуществляется воздействие с целью принятия того либо иного решения, соответствующего представляемым ими интересам2. Однако исследуя объекты лоббирования, нельзя ограничиваться лишь органами и должностными лицами, на которых субъектами лоббистской деятельности осуществляется воздействие. Объекты лоббирования необходимо рассматривать многоступенчато. Первичным, непосредственным объектом данной деятельности выступают общественные отношения, которые субъекты пытаются опосредованно урегулировать определенным выгодным для них образом, для чего и вступают в правоотношения, оказывают воздействие на правотворческие или иные органы. В качестве предметов выступают конкретные материальные и духовные блага. Урегулирование общественных отношений определенным выгодным для субъектов лоббирования способом осуществляется в результате принятия соответствующих правотворческих решений или отказа от их принятия. Данные решения необходимо рассматривать по-разному, а именно: как элементы объекта лоббирования; его правовое средство (способ и т. п.); юридический результат и т. д. Например, издание определенного нормативного акта регулирует общественные отношения выгодным для субъектов лоббирования образом, в результате которого они получают определенные ресурсы (заказы, финансы и т. д.)
Совокупность средств лоббирования составляет его технику. На наш взгляд, необходимо выделять три разновидности средств, составляющих эту технику: общесоциальные, специальноюридические и технические средства.
Общесоциальные средства, составляющие технику лоббирования, не имеют каких-либо специфических отличий от технологий иных правовых процессов. Однако, как и в других видах юридической деятельности, данная часть технического инструментария является основой процесса лоббирования. К таким средствам необходимо относить буквы, знаки препинания, понятия, суждения, слова, словосочетания, предложения, языки и т. д.3
Процесс лоббирования в правотворческой деятельности немыслим без использования специально-юридических инструментов. К ним относятся юридические определения, научные категории, законы, выработанные в юридической науке и практике.
Широкое применение в ходе лоббирования находит и третий компонент - собственно технические средства. В частности, среди них необходимо выделить разнообразную компьютерную и оргтехнику, соответствующие программы, средства связи, копирования, Интернет и т. п.
Качественная характеристика процесса лоббирования должна отражать существенные признаки, свойства, особенности, отличающие данное явление от других и придающие ему ценность (при законном лоббировании) либо антиценность, когда лоббизм приносит вред людям, их коллективам, организациям и т. д.) С целью определения качества лоббирования, как и для установления качества иных процессов, необходимо выяснить компетентность субъектов и участников данной деятельности, оптимальность их действий (операций), используемых средств (техники), способов (тактики), эффективности экспертиз, планирования и прогнозирования, процессуальных форм, контроля и т. д.4
Все эти показатели находятся в постоянном взаимодействии. Например, низкая культура (экономическая, политическая, правовая, юридическая и т. д.) лиц, осуществляющих воздействие на
1 Следует иметь в виду, что правотворческие технологии и технология лоббирования занимают различные места и играют различные роли в правовой системе общества, что должно отражаться на специфике их элементного состава, а именно: техниках, тактиках, стратегиях, ресурсах, результатах, качественных параметрах их деятельности, процессуальных формах, видах контроля и т. д.
2 См., напр.: Исаков В.В. Конституционно-правовые основы лоббизма в РФ: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Владивосток, 2004. - С. 11.
3 См.: Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые аспекты теории и методологии): Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2006. - С. 16.
4 См.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. - 2007. - № 1. - С. 22.
правотворческий орган, отсутствие у них соответствующего опыта (знаний, умений, навыков, мастерства и т. п.) чаще всего приводят к неправильному применению средств и способов, ошибочному составлению планов и прогнозов, отрицательным результатам.
Вопрос о качестве осуществления лоббистской деятельности должен рассматриваться применительно ко всем элементам ее технологии и технологии лоббирования в целом.
Как любую другую деятельность, лоббирование целесообразно осуществлять в том случае, если существует уверенность (или хотя бы определенная доля вероятности) в достижении стоящей перед субъектами цели. Для этого необходимо рассчитывать эффективность реализуемого лоббистского проекта.
Под ресурсообеспеченностью лоббирования необходимо понимать затраты на лоббистскую деятельность. Среди основных можно выделить научные, организационные, временные, материальные, финансовые, трудовые, юридические затраты.
Вопрос контроля и надзора за законностью процесса лоббирования имеет особую актуальность в свете неоднозначного понимания самого явления лоббирования в современном обществе. Поскольку многие связывают его с сугубо негативным воздействием на осуществление органами государственной власти своих полномочий, гарантии законности этого процесса являются основополагающими для изменения отношения общества к самому явлению лоббизма.
