CC BY-NC-ND
48
НАУЧНЫЙ СЕМИНАР «РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (обзор)
Сарычев А.Н., Самоцветова А.М.*
2 июня 2015 г. в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС) прошел научный семинар на тему «Разработка предложений по проекту федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации». Семинар был организован Центром технологий государственного управления РАНХиГС (ЦТГУ РАНХиГС). В его работе приняли участие специалисты и эксперты РАНХиГС, в том числе ее филиалов, специалисты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Института государства и права РАН, представители Минэкономразвития России, Центра экономического и финансового консультирования-Групп, Центра «Информационные технологии в госуправлении» и других заинтересованных организаций.
Во вступительном слове В.Н. Южаков (доктор философских наук, профессор, главный научный сотрудник, директор ЦТГУ РАНХиГС) напомнил об основных положениях разработанной ранее (2014 г.) сотрудниками и экспертами ЦТГУ Концепции федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации и сформулировал задачи и направления доработки Концепции в рамках подготовки проекта федерального закона (далее - Концепция)1. Задача подготовки законопроекта возникла из конста-
* Сарычев Алексей Николаевич - кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления РАНХиГС. Адрес: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. 119606, Москва, пр. Вернадского, д. 84. E-mail: sarychev-an@ranepa.ru
Самоцветова Александра Михайловна - научный сотрудник Центра технологий государственного управления РАНХиГС. Адрес: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. 119606, Москва, пр. Вернадского, д. 84. E-mail: samotsvetova-am@ranepa.ru
209
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
тации актуальной для страны проблемы - признания низкого качества государственного управления. В ходе подготовки Концепции было также признано, что проблема низкого качества российского государственного управления обусловлена, в том числе, несистемным характером правового регулирования государственного управления в России в целом. Исходя из этого, основная идея проектируемого законопроекта - повышение системности правового регулирования государственного управления путем создания совокупности норм и правил, требований к ним, обеспечивающей правовое регулирование единого и взаимосвязанного цикла государственного управления - от принятия решения (в том числе планирования) и организации его исполнения до мониторинга и контроля, коррекции принятых решений, - позволяющего решать задачи развития российской экономики, повышения качества жизни населения, и обеспечения безопасности. При подготовке Концепции обсуждались различные варианты обеспечения такой системности правового регулирования российского государственного управления с помощью разрабатываемого законопроекта и, соответственно, его правового статуса. Рассматривались возможности решения этой задачи путем разработки Кодекса законодательства о государственном управлении, федерального закона об основных принципах государственного управления и федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации. После обсуждения выбор был сделан в пользу последнего варианта. Федеральный закон об основах государственного управления должен устанавливать базовые требования ко всем этапам управленческого цикла, а также к составу и организации, исполнению государственных функций, к основным инструментам и механизмам государственного управления. Предметом правового регулирования законопроекта должны стать общественные отношения в сфере государственного управления, причем - это ключевая компонента всей Концепции - на всех стадиях управленческого цикла: от подготовки решения (планирования) и организации до мониторинга и контроля, коррекции принятых решений (планов), составляющих целостную основу государственного управления. В Концепции отражены международные требования к качественному государственному управлению: требования методики ООН, GRICS, требования ОЭСР, Всемирного банка, принципа F.A.S.T, стандартов ИСО 9000.
В.Н. Южаков сформулировал задачи и направления доработки Концепции в рамках подготовки предложений по проекту федерального закона. В частности, высказал предложение скорректировать целевые ориентиры проектируемого федерального закона. Он должен быть актом о:
а) переходе к новой модели российского государственного управления -к государственному управлению по результатам, должен стать инструментом такого перехода;
б) базовых принципах и реализующих их требованиях, определяющих переход к этой модели российского государственного управления.
По существу, по мнению докладчика, проектируемый законопроект должен стать федеральным законом о государственном управлении по результатам.
Также он указал на задачи при подготовке предложений по корректировке Концепции законопроекта в части: состава и определения ряда ключевых
210
Сарычев А.Н., Самоцветова А.М. Научный семинар «Разработка предложений по проекту...
понятий (в том числе ранее предложенного определения государственного управления); определения процедуры трансформации национальных целей и задач в цели и задачи государства и государственного управления; установления и дифференциации базового и специализированных составов управленческого цикла государственного управления, а также требований к ним и их соотношения; установления ограничений и координации «плановых» и «порученческих» управленческих циклов; базовых требований к внутренней организации деятельности органов государственного управления, к организации межведомственного взаимодействия, к организации технологического (в том числе «электронного») обеспечения государственного управления.
Э.В. Талапина (кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ЦТГУ РАНХиГС, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член-корреспондент Международной академии сравнительного права) представила направленный на реализацию Концепции детализированный макет проекта федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации. Структура представленного проекта федерального закона состоит из нескольких глав: об основах государственного управления, принципах государственного управления, качестве, организационных основах, ресурсах государственного управления и функционировании исполнительной власти. В целом, по мнению докладчика, в законопроекте должны быть урегулированы все выделенные Концепцией вопросы государственного управления. В дальнейшей работе необходимо: посвятить основную часть законопроекта вопросам исполнительной власти как одному из ключевых факторов в процессе государственного управления; осветить основные формы деятельности органов исполнительной власти - административные акты (решения), административные договоры; учитывая важность институционального аспекта государственного управления, предпочтительно урегулировать в данном законопроекте основные требования к системе ФОИВ.
Ю.А. Тихомиров (доктор юридический наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, заместитель заведующего Центра публичноправовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации) в своем выступлении рассказал о направлениях дальнейшей работы по определению основных понятий и принципов качественного (надлежащего) государственного управления, разрабатываемых в интересах их обеспечения требованиях к организации государственного управления и их отражении в обсуждаемом законопроекте. Ю.А. Тихомиров предложил при дальнейшей проработке предложений по законопроекту более четко разграничить понятия «компетенция», «функция», «полномочия», «права и обязанности» и «услуги». Он обратил внимание также на необходимость включения в соответствующий раздел будущего проекта федерального закона понятий «управленческое усмотрение» и «управленческий риск». В дальнейшей работе, считает Ю.А. Тихомиров, следует уделить особое внимание целям, задачам, планируемому и фактическому результату государственного управления. Важно не забывать о традиционных принципах, применимых к любому виду деятельности, таких как, например, принцип
211
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
законности, а также выделить ряд других - соблюдение в управленческой деятельности публичных (государственных) и частных интересов, соблюдение начал иерархичности, соподчиненности в деятельности органов исполнительной власти и т.д. Кроме того, здесь важно решить вопрос о порядке изменения и наделения компетенцией, о передаче полномочий органов различных уровней друг другу. Вместе с этим должны быть разработаны типология полномочий и рекомендации о порядке установлений и изменений компетенции звеньев системы исполнительной власти. В проекте федерального закона об основах государственного управления должны быть определены критерии качества и эффективности, а также показатели их оценки.
Е.И. Добролюбова (ведущий научный сотрудник, заместитель директора ЦТГУ РАНХиГС) рассказала о практике внедрения управления по результатам в деятельность органов исполнительной власти и перспективах правового обеспечения ориентации деятельности органов государственного управления и государственных служащих на достижение общественно значимых результатов в рамках законопроекта. В первую очередь речь шла о модели качественного государственного управления (good governance), принятой в ООН, и о ее дальнейшем развитии в международной практике, а именно о появлении таких понятий, как «эффективное государство» и «государственное управление ожиданиями». В разрабатываемом и обсуждаемом законопроекте выбор сделан в пользу динамической модели, которая предполагает наблюдение за ответственностью государственного управления по достижению значимых результатов, которые меняются во времени. Исходя из этого, спектр критериев и требований к качеству государственного управления должен быть шире, чем в классической модели good governance. Управление по результатам не впервые пытаются внедрять в Российской Федерации, в том или ином виде отдельные его элементы в практической деятельности используются. Однако десятилетняя практика внедрения этого механизма показывает ряд проблем, в частности проблемы детализации и определения объема требований, подмены «работы на результат» «работой на показатель», недостаточности информационной базы, низкой заинтересованности ведомств в решении межведомственных проблем. Е.И. Добролюбова в своем выступлении рассмотрела пример китайской модели, в которой ответственность за результат имеет весьма ощутимые административные последствия.
В дальнейшей работе над законопроектом, по мнению Е.И. Добролюбовой, необходимо сосредоточиться на: определении непосредственных результатов, рисков, результативности и эффективности; разграничении понятий «выработка государственной политики» и «разработка нормативных правовых актов», «государственная политика» и «государственное регулирование»; необходимости соблюдения балансов инициатив и рисков, ответственности и свободы администрирования. Кроме того, должны быть разработаны классификация (иерархия) ответственности за разные виды результатов или уровни результатов и классификация функций.
Ведущим научным сотрудником ЦТГУ РАНХиГС, ведущим научным сотрудником отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Россий-
212
Сарычев А.Н., Самоцветова А.М. Научный семинар «Разработка предложений по проекту...
ской Федерации, доктором юридических наук, профессором С.М. Зыряновым были представлены предложения по системному правовому регулированию статуса досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органов государственного управления и их персонала. Он подчеркнул, что процедура досудебного обжалования занимает особое место в разрабатываемом проекте закона, поскольку определение предмета досудебной жалобы связано с функциями государственного управления. По мнению профессора, досудебное обжалование должно выполнять функцию административного надзора, или, другими словами, функцию контроля за действиями органов управления. С одной стороны, механизм судебного обжалования нуждается в унификации, с другой, - в дифференциации, специализации, т.е. по каждой функции государственного управления он должен иметь свои особенности.
Ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления РАНХиГС, кандидат политических наук, доцент, старший научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения РАН Я.Ю. Старцев представил предложения по системному правовому регулированию вопросов совершенствования и развития в сфере деятельности органов государственного управления (государственного участия в изменениях и развитии; государственного управления изменениями и государственного управления развитием). Я.Ю. Старцев сказал о необходимости позиционирования обсуждаемого проекта как пилотного варианта или начала работы над Административным кодексом. Также, по мнению докладчика, система мониторинга и контроля должна быть упрощена, что, в свою очередь, можно отнести к упрощению системы планирования в целом. Были сформулированы три основные рекомендации: разграничение текущего планирования и проектного планирования, разграничение критериев результативности подконтрольных и неподконтрольных органам власти процессов, разработка принципов (норм), регулирующих интеграцию результатов реализации проектов (программ) в функционирование органов власти.
Директор «ЦЭФК Групп» О.В. Александров выступил с докладом «Роль и место государственных программ и их результатов, подтвержденных федеральным статистическим наблюдением, в системе правового обеспечения государственного управления в Российской Федерации». По его мнению, в проекте будущего ФЗ важно уделить внимание роли и месту государственных программ в государственном управлении, поскольку в настоящее время государственный бюджет у нас полностью перешел на программные принципы реализации и, соответственно, все средства, которые выделяются на государственное управление, также сейчас уже погружены в государственные программы. Исходя из этого, госпрограммы должны найти отражение при описании основных принципов организации государственного управления, в частности при описании принципа управления по результатам и принципа эффективности.
Сейчас уделяется большое внимание непосредственным и конечным результатам, поэтому эти результаты должны содержаться в государственных программах, как и показатели эффективности, в том числе показатели эффективности деятельности губернаторов, оценка эффективности органов местного самоуправления. В стране должен быть создан единый центр, где
213
Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3
содержались бы все конечные результаты. Эту роль могли бы играть государственные программы, так как именно на их реализацию выделяется большая часть денег из бюджета страны. Также все должностные регламенты, положения о ведомствах, их деятельность и т.д. должны быть увязаны с системой основных мероприятий и государственных программ. Программно-целевой метод позволит достигать конкретных результатов в ограниченные сроки и оценивать их, что изменит подход к государственному управлению и государственным функциям в целом.
Выступление ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ В.Ю. Лукьяновой было посвящено вопросам межведомственного взаимодействия и необходимости регулирования этого вопроса в современном законодательстве. Данная тема очень важна, поскольку в настоящее время межведомственное взаимодействие регулируется у нас в стране очень фрагментарно. Принято разделять межведомственное взаимодействие по вертикали и по горизонтали. Взаимодействие по вертикали частично урегулировано, регулятивные нормы взаимодействия по горизонтали практически отсутствуют. В своем выступлении В.Ю. Лукьянова вспомнила о советском опыте проведения комплексных проверок, когда проверку одного предприятия проводили представители разных ведомств, по разным вопросам. Это позволяло проводить одномоментные проверки по ряду вопросов, формулировать предписания и устранять замечания быстрее и в комплексе. По мнению докладчика, решать проблему межведомственного взаимодействия следует с установлением более четких критериев и принципов построения всей системы федеральных органов исполнительной власти с последующим транслированием этих нормы в законодательство субъектов Федерации. Также одной из актуальных проблем в этой тематике является взаимодействие на наднациональном уровне - взаимодействие с органами управления Евразийского экономического союза. Постановление Правительства Российской Федерации об улучшении взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией было принято в 2012 г. и требует ряд изменений, связанных с появлением Таможенного союза.
На научном семинаре были проведены дискуссии после каждого выступления с участием представителей Минэкономразвития России, специалистов РАНХиГС и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, других организаций.
Подводя итоги, В.Н. Южаков подчеркнул, что в предложениях по проекту закона и при доработке Концепции должны быть отражены все проблемы, мешающие обеспечению надлежащего государственного управления, ориентированного на результат, и предложены их обоснованные решения. При подготовке проекта ФЗ необходимо проследить, чтобы ни одна из этих проблем не была упущена и решение каждой из них нашло адекватную правовую форму. Работа по подготовке проекта федерального закона об основах государственного управления будет продолжена. Разрабатываемый законопроект должен стать важным инструментом обеспечения надлежащего качества государственного управления - формирования полноценного государственного управления по результатам.
214
Sarychev Alexey N., Samotsvetova Alexandra M. Seminar "Development of Proposals...
ПРИМЕЧАНИЕ
С разработанной специалистами и экспертами РАНХиГС Концепцией федерального закона об основах государственного управления в Российской Федерации можно ознакомиться: Южаков В.Н., Талапина Э.В., Александров О.В., Тихомиров Ю.А., Добролюбова Е.И. Концепция федерального закона о государственном управлении в Российской Федерации. М., 2014. - 96 с. URL: http://ssrn.com/abstract=2608869. См. также: Талапина Э.В. Государственное управление: проблемы и перспективы правового регулирования // Законы России. Ч. 1, 2. - 2015, № 3, 4; Южаков В.Н., Александров О.В., Талапина Э.В. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2015, № 7.
SEMINAR "DEVELOPMENT OF PROPOSALS ON THE DRAFT FEDERAL LAW ON STATE GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION" (REVIEW)
Sarychev Alexey N.
PhD, leading researcher of the Center for Technology governance RANEPA. Address: The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation.
84 Vernadskogo Av. 119606 Moscow, Russian Federation E-mail: sarychev-an@ranepa.ru
Samotsvetova Alexandra M.
researcher at the Center for Technology governance RANEPA. Location: The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation.
84 Vernadskogo Av. 119606 Moscow, Russian Federation E-mail: samotsvetova-am@ranepa.ru
Citation: Sarychev, A.N. & Samotsvetova A.M. (2015). Nauchnyi seminar «Razrabotka predlozheniy po proektu federal'nogo zakona ob osnovakh gosudarstvennogo upravleniya v Rossiyskoy Federatsii» (Obzor) [Seminar "Development of Proposals on the Draft Federal Law on State Government in the Russian Federation" (Review)]. Public Administration Issues, n. 3, pp. 209-215 (in Russian).
215
