CC BY
68
*
Ю.Л. Шульженко
НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО И ПАРЛАМЕНТАРИЗМ (позиции отечественных ученых-юристов периода 1905 г. - октябрь 1917 г.)
Период между первой буржуазно-демократической и социалистической революциями в России имел судьбоносное значение. Он был насыщен яркими, зачастую трагическими событиями, оказавшими огромное влияние на дальнейшее развитие нашей страны. Это период, когда России представился шанс вступить на путь прогрессивного, демократического развития, но в силу ряда объективных и субъективных причин не использованный, период расцвета отечественной науки государственного права. Ученые-юристы достигли значительных успехов в разработке актуальных проблем российского общества, порожденных новой ситуацией в стране, состоянием мировой государственно-правовой теории и практики. Одним из важнейших, основополагающих был вопрос о народном представительстве, парламентаризме. В центре внимания отечественных ученых-юристов находились также общетеоретические вопросы, касающиеся законодательства и практики его реализации, понятийного аппарата в данной области.
В исследованиях того времени прослеживются два подхода к анализу всей совокупности вопросов: первый - через призму понятий, теории представительства, народного представительства (В.В. Ивановский, Н.И. Лазаревский, В.М. Устинов и др.), второй - через призму понятия, теории парламентаризма (С.А. Котляревский, С.А. Корф, Н.К. Соколов и др.). Последний стал использоваться несколько позже, чем первый, - в начале ХХ в. Заметим, что в данных подходах много общего, но вместе с тем имеет место и определенная специфика.
* Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующий сектором теории конституционного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Труды Института государства и права 19
Российской академии наук № 1/2012
Первый подход основывался на таком обобщающем понятии, как представительство. Его определение мы встречаем в научной литературе рассматриваемого периода. По мнению В.М. Гессена, «под представительством вообще современная теория права понимает отношение, в котором за волеизъявлением одного лица признается такое же значение и, следовательно, оно вызывает такие же последствия, как если бы оно было волеизъявление другого лица»1. С точки зрения Н.И. Лазаревского, «под представительством разумеют такое отношение двух или нескольких лиц, когда одно лицо имеет право исполнять какие -либо действия за другое лицо или за других лиц с тем, чтобы то, что совершит представитель, имело те же последствия, какие имели бы действия представляемого»2. Эта идея была хорошо разработана еще в римском праве. Следующей на первый план выходит идея народного представительства. Ее краткое, обобщающее определение дал А.И. Елистратов: «Под именем народного представительства следует понимать участие в законодательстве выборных от населения лиц»3.
В то же время следует отметить, что под народным представительством и в зарубежной, и в отечественной научной литературе подразумевался прежде всего исключительно парламент. При этом давались, как правило, его краткие определения, характеристики. Так, А.А. Жилин отмечал, что термин «парламент» заимствован из английского права и в разных государствах данное учреждение называется по-разному. «Значение этого учреждения во всех конституционных государствах главным образом заключается в том, что в вопросах его компетенции оно имеет решающий голос и без его содействия эти вопросы не могут быть разрешены»4. По мнению С.А. Корфа, «народное представительство находит себе воплощение в парламенте, послед-
1 Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917. С. 71.
2 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. Вып. 1. 4-е изд. Пг., 1917. С. 135.
3 Елистратов А.И. Государственное право: Учеб. пособие. М., 1912. С. 106.
4 Жилин А.А. Учебник государственного права. Пособия к лекциям. Ч. I. Общее учение о государстве в связи с основными началами иностранного государственного права. СПб., 1916. С. 284.
ний же является органом, коим формулируются нужды и интересы данного народа; эти нужды и интересы (по преимуществу, конечно, правовые) осуществляются и защищаются путем законотворческой деятельности парламента и участием (в той или другой форме) в управлении»5.
Заметим, что в рассматриваемый период термин «представительный орган государственной власти» употреблялся редко. В современной научной литературе понятие «народное представительство» используется в более широком, обобщающем значении по отношению как к высшим представительным органам (парламентам), так и местным представительным органам. Парламент, как правило, сегодня трактуется как «верховное народное представительство».
Появление народного представительства, его развитие, формы рассматривались отечественными учеными-государствоведами строго в историческом плане. Все они сходились во мнении о том, что в афинском, древнеримском, германских государствах народного представительства не существовало. В нем не было необходимости, поскольку была реальная возможность осуществлять законодательные функции при помощи непосредственной деятельности полноправных граждан. Число полноправных граждан было настолько незначительным, что им не представляло затруднения непосредственно участвовать в народных собраниях.
Идея народного представительства, воплощение на практике ряда ее элементов связаны со Средневековьем, с так называемым сословным государством, сословным представительством. Следует отметить, что сословные учреждения были свойственны фактически всем странам Европы. Например, в XII в. в королевствах Кастильском и Арагонском, из которых впоследствии сложилась Испания, появились кортесы; во Франции в 1302 г. при Филиппе IV Красивом созываются генеральные штаты; в России - вече в удельный период, Земские соборы - во второй половине XVI - первой половине XVII в. В XVII в. они постепенно исчезают. Так, последние генеральные штаты во Франции
5 Корф С.А. Русское государственное право. Ч. I. Пг., 1915. С. 124.
созываются в 1614 г.; в Германии последние представительные учреждения уничтожаются в годы Тридцатилетней войны.
В Англии - родине представительных учреждений - еще в англосаксонскую эпоху короли правили при содействии особых советов (собраний мудрых), получивших название витенагемон-тов. В них заседали представители графств, провинций, светской знати, высшего духовенства. В дальнейшем после завоевания Англии норманнами происходит значительное усиление королевской власти. Витенагемонт исчезает, на его месте появляется Великий совет, состоявший из наиболее крупных вассалов короля. Происходило увеличение его состава, расширение прав, а следовательно, повышение роли в жизни страны. В основе деятельности Великого совета лежала борьба баронов, которые опирались на мелкое дворянство и города, с произволом королевской власти. Одним из важнейших результатов такой борьбы стало подписание королем Иоанном Безземельным и подтверждение его присягой Великой хартии вольностей в 1215 г. В ней устанавливались гарантии обеспечения личных свобод всего населения. Великая хартия вольностей предусматривала создание особого наблюдательного комитета для охраны прав населения. В его состав вошли 25 баронов. С годами население Англии получило реальную защиту своих прав со стороны парламента, «как стал называться преобразованный Великий совет»6.
В 1254 г. в парламент для вотирования субсидий королю были приглашены по два рыцаря от каждого графства. Революционным путем Симоном-де-Монфором в 1264 г. в состав парламента приглашаются по два представителя от каждого города и местечек. Эти выборные представители от графств и городов впоследствии образуют нижнюю палату английского парламента - Палату общин. Вот почему Симон Монфор, граф Лейче-стерский, считается в Англии основателем этой палаты. Образцовым, типичным, созданным на реальной правовой основе в литературе признается парламент 1295 г. Король Эдуард I приглашает в него по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от каждого бурга (города). В результате создается
6 Устинов В.М. Краткий очерк русского государственного строя. М.; Пг., 1915. С. 30. 22
«прочное», сословное представительство - дворянства (рыцарства), духовенства, представителей городов7.
В 1312 г. Эдуард II издает особый акт, который предписывал созыв парламента не реже одного раза в год. По мнению Л.А. Шалланда, именно с этого момента «английский государственный строй окончательно становится представительным: наряду с королевской властью выдвигается новая политическая сила - парламент, в качестве выразителя нужды и стремлений всего населения королевства. По существу, парламент являлся, несомненно, новым учреждением»8.
Вместе с тем ученый отмечал, что реальный подход к статусу парламента долгое время был иным. Он обосновывал это тем, что «для объяснения его юридической структуры и его положения в государстве прибегли к старым понятиям, издавна жившим в народном правосознании. Парламент стал мыслиться как высший суд, в котором были представлены все английские граждане, также как свободное население communitates было представлено в местном суде. Этот характер сохранился за ним и в позднейшее время. Вплоть до революции 1688 г. на парламент смотрят как на высшую судебную инстанцию, на "великое обвинительное жюри королевства"»9.
В дальнейшем Англия шла по иному пути, нежели другие страны Европы. Заметим, что в связи с этим Н.И. Лазаревский высказывал несколько иную по сравнению с Л.А. Шалландом точку зрения о моменте, когда английский государственный строй становится представительным: «Парламент мало-помалу приобретает, по существу, значение бессословного народного представительства, а с внешней стороны распадается на две палаты - палату лордов и палату общин»10. Основываясь на подходе Гнейста, он эту бессословность английского парламента, а также и его жизненность и политическую силу объяснял той
7 См.: Ковалевский М.М. Общее конституционное право. Лекции, читанные в СПб. Университете и Политехникуме. 1907-1908. СПб. [б/г.]. С. 23.
8 Шалланд Л.А. Иммунитет народных представителей. Юридическое исследование. Т. I. Юрьев, 1911. С. 35.
9 Там же.
10 Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 117.
связью, которая была установлена между местным самоуправлением и парламентским представительством. Центром самоуправления в Англии в XIII в. являлись собрания графств, в которых первоначально участвовали лишь рыцари. Постепенно рыцарство стало приобретаться по имущественному цензу. Это привело к тому, что те, кто соответствовали этому цензу, стали пользоваться правами в местном управлении наравне с коренными рыцарями. «Таким образом, все местное управление оказалось построенным, вместо начала сословного, на началах имущественного ценза. Это начало в то время оказалось прогрессивным. Оно знаменовало собой отказ от сословного строя не только в местном управлении, но и в парламентском избирательном праве в силу того, что выборы представителей графства были возложены на собрания графств. И «рыцари графств», избираемые на этих собраниях, в сущности, обратились в представителей всего свободного населения графства, или точнее, того землевладельческого класса, «джентри», который оказался главною общественною силой в графствах, а через них и в парламенте». Таким образом, «наиболее существенно для процесса превращения сословного средневекового представительства в современное народное представительство то, что английский парламент состоял в тесной связи именно с таким самоуправлением, которое очень рано утратило средневековый сословный характер и обратилось в бессословное государственное установление»11.
В парламенте 1295 г. все сословия заседали вместе. В дальнейшем происходило разрушение такого единства. С 1342 г. пэры и представители общин стали заседать в различных палатах. В 1377 г. появляется спикер Палаты общин, и она получает своего председателя. Это определенное обособление. В данной палате работали представители графств и городов. Первоначально в нее входили и представители второго низшего чина духовенства, но практически они не участвовали в работе Палаты, ссылаясь на большие расходы, связанные с депутатской деятельностью, занятостью в религиозной деятельности. В XV-XVI вв. такое участие их в деятельности парламента фактически прекратилось. В результате при Эдуарде III произошло разделение английского
11 Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 118-119. 24
парламента на две палаты: Палату лордов из числа великих баронов и высшего духовенства и Палату общин, в которую входили рыцари графств и представители городов. Важное значение имело и установление принципа совместной деятельности парламента в 1407 г. Суть его в целом сводится к тому, что постановления не сообщаются, не передаются королю, пока обе палаты не придут к окончательному соглашению. Постепенно в Англии отмирал, а в XVIII в. прекратил свое существование такой институт, как наказы избирателей своим депутатам. В результате это «обратило парламент из совокупности представителей отдельных групп населения, представителей, подчиненных своим избирателям и обязанных отчетом перед ними, в орган государственной власти, по своему личному разумению и по своей воле разрешающий государственные дела и участвующий в осуществлении государственной власти над всем населением, в том числе и над своими избирателями»12.
Вместе с тем центральное место занимают процессы в сфере полномочий парламента. Это касается прежде всего законодательной деятельности. В XV в. устанавливается правило, согласно которому законы исходят от короля совместно с парламентом; и эти акты занимают высшую ступень в правовой иерархии. Генрихом VI (1422-1461 гг.) было сформулировано положение о том, что распоряжения короля, которые изданы по предложению парламента, могут быть отменены, изменены исключительно с согласия парламента. Медленную и сложную эволюцию прошли бюджетные права английского парламента. Их конечным результатом стали в XVIII в. отказ короля от своих личных доходов в пользу государства и получение из казначейства на свои личные расходы определенного содержания. Расходы государственного управления начали покрываться парламентом частично за счет бывших доходов короля, частично - налогов, устанавливаемых самим парламентом. Таким образом, к компетенции парламента были отнесены вопросы налогообложения и управления государственными средствами.
Постепенно усиливалось и влияние парламента на администрацию. Еще с конца XIV в. он стремился оказывать влияние на
12 Лазаревский Н.И. Указ. соч.С. 121.
подбор личных советников короля. Но долгое время все эти попытки оставались тщетными. Лишь к концу XVIII в. парламент приобрел право предания министров суду. В определенной степени это можно трактовать как начало парламентаризма в Англии. В XIX в. устанавливается правило, в соответствии с которым министры должны принадлежать к парламентскому большинству.
Таковы в общем плане основные черты английского народного представительства, сложившегося к XIX в., отраженные в трудах отечественных ученых рассматриваемого периода. В дальнейшем в XIX в. и в начале XX в. процесс усовершенствования в данной области носил характер частичной перестройки старого порядка. По мнению В.М. Устинова, неизбежным следствием «такого метода государственного строительства была пестрота и даже больше - хаотичность английского законодательства, проникнутого разноречивыми принципами и отражавшего различные исторические эпохи»13.
Возрождение народного представительства в иных государствах относится ко второй половине XVIII в. При этом в научной литературе подчеркивалась преемственность, своего рода эталонность английского опыта. Так, Н.И. Лазаревский отмечал, что «народное представительство современных государств Европы не есть нечто, являющееся прямым продолжением тех сословных учреждений, которые в каждом из них в свое время существовали; преемственная связь для каждого отдельного государства, кроме Англии, явно нарушена. В свое время эти сословные учреждения исчезли всюду и, когда возродилось народное представительство, оно приняло не те формы, какие имело когда-то сословное представительство в каждом данном государстве, но те, какие в XIX веке приобрело народное представительство Англии»14. При этом он отрицал какой-либо рациональный принцип народного представительства в Англии: «Эта форма правления выработалась мало-помалу, под влиянием
13 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. 3. Идея народного представительства в Англии с начала XIX ст. до нашего времени. Ч. 1. Торизм и радикализм первой половины XIX в. М., 1917. С. 1-2.
14 Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 110.
26
своеобразных условий английской государственной и общественной жизни, путем приспособления существовавших учреждений к отдельным практическим потребностям, нарождавшимся в разное время. Таким образом, в основе современного народного представительства лежат элементы старого английского сословного средневекового строя с наросшими на них новыми идеями, новыми государственно-правовыми принципами, причем практическое осуществление этих новых принципов принимало ту или другую форму именно потому, что совершалось на почве определенных бытовых и правовых условий»15.
Во второй половине XVIII в. начала английского народного представительства заимствуют США. Но на этот процесс, по мнению А.А. Жилина, особое влияние оказал тот факт, что «так как там приходилось основывать новый строй, не имевший исторических корней в прошлом, то права граждан там провозглашаются не как историческая вольность народа, как в Англии, а как прирожденные права людей, долженствующие существовать во всяком благоустроенном государстве»16. От суда они закреплялись в особых торжественных декларациях, а основы государственного строя излагались в отдельных актах, за которыми признавалась высшая юридическая сила и которые называются конституциями.
В континентальной Европе возрождение народного представительства отечественные ученые-юристы связывали главным образом с Великой французской революцией 1789 г. Его начала были также заимствованы из английского и отчасти американского порядка. Вместе с тем на данный процесс существенное влияние оказали взгляды французских мыслителей М.Ф. Вольтера, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо и др. В иностранной и отечественной литературе того времени особая роль отводилась, члену Генеральных штатов, Национального конвента якобинцу Э.Ж. Сиейесу. Его называли главным автором современной в те годы конституции народного представительства17. В
15 Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 111.
16 Жилин А.А. Указ. соч. С. 216.
17 См.: Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. 1. Идея народного представительства в Англии и Франции в начале XIX в. М., 1912. С. 364-366.
дальнейшем, что особенно важно, все эти взгляды, позиции в той или иной форме нашли законодательное выражение в основополагающих правовых актах Франции, оказали огромное влияние на развитие народного представительства как в этой стране, так и в иных государствах. Первая французская революция 1789 г. и последующие революции 1830 г. и особенно 1848 г. способствовали организации в ряде государств новых парламентов или преобразованию уже созданных на более либеральных началах.
5 мая 1789 г. созванные при Людовике XVI Генеральные штаты объявили себя Национальным собранием, а позднее -Учредительным собранием. 4 августа того же года оно отменяет различные привилегии высших сословий, а 26 августа принимает знаменитую Декларацию прав человека и гражданина. Далее разрабатывается и принимается 1 октября 1791 г. первая французская Конституция. В основе ее лежит учение Монтескье о разделении властей. Вместе с тем в ней нашли отражение и идеи Руссо о народном суверенитете в качестве основы государственного устройства. В Конституции 1791 г. провозглашалось, что суверенитет принадлежит народу, однако отвергались начала непосредственной демократии. В государственном строе главенствующая роль была отведена народному представительству. Оно состояло из одной палаты, которая избиралась двухстепенными выборами, на основе ценза, только так называемыми активными гражданами. Главой исполнительной власти был король, который не имел права законодательной инициативы. Депутаты не могли быть министрами.
В августе 1792 г. монархия во Франции была ликвидирована, действие Конституции 1791 г. прекращено. Принятая в 1793 г. собранным национальным Конвентом новая Конституция провозглашала верховную власть народа. Законодательную власть осуществлял однопалатный законодательный орган, избираемый на основе всеобщего избирательного права. Вместе с тем издаваемые им законы в обязательном порядке должны были направляться на референдум, если этого требовали 7ш первичных собраний граждан в большинстве департаментов. Высшие административные функции возлагались на Исполнительный совет, который избирался законодательным собранием. Таким
образом, в данной Конституции в значительной мере преобладали формы непосредственной демократии.
Анализ конституций 1791 г. и 1793 г. свидетельствует о том, что они устанавливали различные системы представительства. Это отметил В.М. Устинов: «Обе построены на началах народного суверенитета. Но в то же время... одна (1791 г.) признает его только в принципе, а на деле устанавливает суверенитет парламента; другая (1793 г.) кладет его действительно в основу представительной системы и превращает в факт. Поэтому первая, для прикрытия внутреннего противоречия, на котором она построена, прибегает к ряду фикций, - фикции народного единства, фикции совпадения частного интереса с общим, фикции представительства каждым депутатом всего народа и наконец фикции тождества воли парламента с волею народа. В результате такой цепи фиктивных построений и предположений самое представительство, устанавливаемое этой конституцией, является не более, как фикцией. Депутаты - вовсе не представители народа, а только избранные некоторыми гражданами члены законодательного собрания, обладающего независимой от народа верховной властью. Народный суверенитет был, таким образом, слабым, с теоретической точки зрения, пунктом этой конституции: он нарушал стройность и внутреннюю цельность создаваемой ею системы. В эпоху реставрации он именно послужил исходным началом критики представительства и отрицания его»18.
На практике данный акт не был введен в действие. Приостановленная Конвентом до заключения мира Конституция 1793 г. так и не вступила в силу. Под влиянием начавшегося после падения Робеспьера террора число ее сторонников в Конвенте резко сократилось.
В результате термидорианского переворота 1794 г. во Франции установился режим Директории. В 1795 г. принимается новая Конституция, которая также провозглашает принцип народного суверенитета. Законодательные функции осуществляли две палаты - Совет пятисот и Совет старейшин. Первый
18 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. 1. С. 547548.
имел право законодательной инициативы, а второй утверждал законы. Система выборов в законодательные органы была такой же, как в 1791 г., т.е. на основании ценза и двухступенчатой подачи голосов. Правительственным органом являлась Директория, состоявшая из пяти директоров, которые избирались Советом старейшин из числа кандидатов, предлагаемых Советом пятисот. Директора выбывали поочередно по одному ежегодно. Директория являлась коллегиальным органом.
В ноябре 1799 г. (18 брюмера) Наполеон Бонапарт, бывший при Директории командующим армии, совершил государственный переворот. В соответствии с принятой в том же году Конституцией он стал главой государства - первым консулом. Законодательную власть осуществляли две палаты - трибунал и законодательный корпус. Первый только обсуждал законопроекты, а второй их принимал или отвергал без каких-либо прений, заслушав представителей от трибунала и правительства. Право законодательной инициативы принадлежало правительству (на практике - первому консулу). Именно оно поручало составление законопроектов Государственному совету. Граждане в принципе были лишены избирательного права. Они лишь составляли списки лиц, заслуживающих особого доверия. Из их числа охранительный Сенат - высший орган надзора за законностью -назначал консулов, членов законодательных органов, высших должностных лиц. Власть находилась в руках трех консулов, назначаемых сроком на 10 лет, а реально - в руках первого консула, два других имели при нем совещательный голос. В 1802 г. должность первого консула стала пожизненной. Сенат получил право издания законов по наиболее важным вопросам. В 1804 г. управление республикой было поручено Наполеону. Утверждается наследственная монархия. В дальнейшем ликвидируется трибунал, часть его функций переходит к Государственному совету.
После падения Наполеона во Франции реставрируются Бурбоны. Людовик XVIII жалует своим подданным в 1814 г. Конституционную хартию. Она подтверждала исторические права монарха в качестве верховного главы государства. Вместе с тем в ней содержался ряд положений революционной эпохи. Это касается, прежде всего, признания прав граждан, провоз-
глашенных Декларацией прав человека и гражданина. Подтверждалось обязательное участие народного представительства в принятии законов и установлении налогов. Структурно это представительство имело две палаты: Палату пэров, которые назначались королем пожизненно и наследственно, и Палату депутатов, избиравшихся населением на основании довольно высокого имущественного ценза. В отношении законопроектов король обладал правом вето. Только он имел право законодательной инициативы. В отличие от Конституции 1791 г. министры могли быть членами палат, участвовать в их деятельности, быть заслушаны палатами. Устанавливалась ответственность министров перед палатами по английскому образцу: Палата депутатов имела право обвинять министров за их преступные действия, а Палата пэров - судить их. Последнее, с нашей точки зрения, позволяло отечественным ученым-юристам первых двух десятилетий ХХ в. говорить о том, что «несмотря на то, что Хартия 1814 г. была построена на началах октроирования и монархического принципа в эту эпоху, мы встречаемся уже с зарождением во Франции парламентаризма»19.
Вместе с тем, как подчеркивалось в научной правовой литературе, текст Хартии свидетельствует о разрыве с революционной теорией об учредительной власти народа: «Хартия является добровольным даром монарха своим подданным. В предисловии к ней указывается, что издавна французские короли, рядом последовательных реформ, стремились изменить государственный строй в целях достижения наибольшего блага своих подданных. Дальнейшим шагом на этом пути служит издание хартии, которая, таким образом, является продуктом мудрого попечения короля о своем народе. Характер свободного усмотрения монарха в деле издания хартии выражен в заключительных словах ее предисловия: «Nous avons volontairement et par le libre exercice de notre autorité royale, accordé et accordions, fait concession et octroi à nos sujets tant pour nous que pour nos successeurs, et à toujours, de la Charte constitutionnelle qui suit». Такой своеобразный характер происхождения хартии подчеркнут и самим обозначением ее Charte constitutionnelle, а не конституцией,
19 Жилин А.А. Указ. соч. С. 222.
для того, чтобы ярко отличить ее от конституций американских
и французских революционных эпох, бывших продуктами учре-
20
дительной власти народа» .
В результате революции во Франции 1830 г. на престол вступила Орлеанская династия. В том же году принимается новая Хартия. В ней, в отличие от Хартии 1814 г., отсутствуют положение об исторической основе королевской власти. Король Людовик-Филипп получает титул «короля Франции», как избранный народный монарх. Определенные изменения вносятся в народное представительство - палатам предоставляется право законодательной инициативы, король лишается права изменять законы своими ордонансами.
Февральская революция 1848 г. привела к установлению во Франции второй республики. Принятая в том же году Конституция впервые в стране ввела всеобщее избирательное право. Законодательная власть была представлена одной палатой. Исполнительным органом являлся Президент, который, как и законодательный орган, избирался сроком на четыре года всеобщим прямым голосованием. Повторное его избрание запрещалось. Президент наделялся значительными полномочиями. В научной литературе указывалось, что Конституция 1848 г., особенно ее преамбула, напоминает Конституцию 1793 г. Вместе с тем подчеркивалось, что Конституция 1848 г. «заключала в себе существенные черты французского радикализма», суть которых сводилась к тому, что «провозглашая свободу, она на самом деле подчиняла свободу началу власти; организуя демократию, она на самом деле устанавливала не власть народа, а власть именем народа»21.
Конституция 1848 г. позволила Людовику Наваррскому из-браться на должность Президента, а в 1851 г. осуществить переворот и провозгласить себя императором Наполеоном III. Фактически стал складываться государственный строй эпохи Наполеона I. Повышается роль Сената, члены которого назначаются императором. Сенату предоставляется право издания сенатус-
20 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. 1. С. 558.
21 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. 2. Идея народного представительства во Франции в течение XIX столетия. М., 1915. С. 227-278.
32
консулов, которые конкурировали с актами законодательного органа. Устанавливается ответственность министров исключительно перед монархом. В дальнейшем был принят ряд мер, правда, запоздалых, по расширению прав народного представительства и установлению ответственности министров перед ним.
Результатом неудач Франции в войне с Германией (18701871 гг.) стало уничтожение империи и установление в 1870 г. третьей республики, которая просуществовала до 1940 г. Ее организация регулировалась не одной цельной конституцией, а, главным образом, тремя основополагающими конституционными законами 1875 г.: об организации Сената; об организации государственной власти; о взаимоотношениях государственных властей. В 1879 и 1884 гг. в эти акты был внесен ряд незначительных изменений. По мнению Н.М. Коркунова, установленная ими организация государства «отличается большою умеренностью и представляет как бы компромисс республиканского и монархического принципов. Это особенно сказывается в определении положения президента республики, во многом напоми-
22
нающем положение конституционного короля» .
Народным представительством стало Национальное собрание, состоящее из двух палат - Палаты депутатов и Сената. Оно осуществляло законодательную власть, избирало Президента республики, контролировало деятельность правительства. Депутаты Палаты депутатов избирались сроком на четыре года всеобщей подачей голосов (от каждого избирательного округа избиралось по одному депутату). Пассивным правом обладали граждане, достигшие 25-летнего возраста, за исключением членов царствовавших ранее во Франции фамилий, и лиц, состоявших на действительной военной службе. В соответствии с законом 1875 г. Сенат состоял из 225 срочных и 75 пожизненных сенаторов. Последние избирались самим Сенатом. В 1884 г. пожизненное сенаторство было ликвидировано. Сенат стал состоять из 300 сенаторов, избираемых на девятилетний срок с частичным обновлением состава на 1/3 каждые три года. Они избирались не непосредственно народом, а специальными избира-
22 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. Введение и общая часть. 7-е изд. СПб., 1909. С. 128.
тельными коллегиями. Последние формировались в каждом департаменте из всех членов генеральных и окружных советов, из депутатов, избранных от данного департамента, и из определенного числа представителей от общинных советов в соответствии с количеством их членов. Число сенаторов, избираемых каждым департаментом, было неодинаковым - от двух до 10. Избирательные коллегии функционировали под председательством президента местного суда. Для должности сенатора устанавливался возрастной ценз - достижение 40-летнего возраста.
Палаты французского парламента по общему правилу заседали отдельно. Общие заседания созывались лишь для выборов Президента и обсуждения предполагаемых изменений конституционных законов. Палаты заседали периодически, а не постоянно: ежегодно во вторник января месяца и продолжались не менее пяти месяцев. Наряду с этим Президенту было предоставлено право созыва чрезвычайных сессий.
Важное значение имели взаимоотношения Национального собрания и Президента. Прежде всего отметим, что последний являлся главой исполнительной власти. Он избирался всем составом Национального собрания на семилетний срок и мог неоднократно переизбираться. Существенных ограничений на такое избрание не устанавливалось. Лишь члены царствовавших во Франции фамилий не могли занимать должность Президента. Его ответственность ограничивалась случаем государственной измены. Он пользовался значительными правами по отношению к законодательной власти. Это, прежде всего, право законодательной инициативы; право возвращения в течение месячного срока со своими возражениями для повторного рассмотрения законопроекта, принятого обеими палатами парламента; право роспуска с согласия Сената ранее срока Палаты депутатов и назначения ее новых выборов. Обратим внимание и на право Президента издания указов с участием Государственного совета, мнение которого, однако, для него не было обязательным.
Такой пристальный интерес к французскому народному представительству в отечественной правовой литературе вполне закономерен. Законодательные решения в данной области, их практическое воплощение, основанные на английских началах, были восприняты в различные периоды во многих государствах
различных континентов. Так, основные начала Конституции Франции 1791 г., установленные ею конструкции народного представительства были включены в Конституцию Испании 1812 г., Конституцию Норвегии 1814 г., Конституцию Польши 1791 г., хотя и изданную немного раньше французской Конституции, «но на содержание каковой оказали влияние работы учредительного французского собрания, не говоря уже об идеях французской просветительной философии»23. Французская конституционная Хартия 1814 г. стала примером для Конституционной хартии Польши 1815 г., дарованной ей Александром I; в конституциях Сексен-Веймера 1816 г., Баварии и Бадена 1818 г., Гессен-Дармштадта 1820 г. Французская Хартия 1830 г. оказала существенное влияние на Конституцию Бельгии 1831 г.
Заметим, что последняя в дальнейшем стала примером для подражания в других странах. «Бельгийская конституция 1831 г., сделавшаяся конституционным идеалом революционной эпохи середины прошлого столетия, оказала, как известно, огромное влияние на дальнейшее развитие европейского публичного права. В ней самой отразились как английские правовые представления, так и французская политическая доктрина, причем влияние исторического туземного права сказалось в удержании многих прежних учреждений», - подчеркивал Л.А. Шалланд24.
Это особенно ярко проявилось в Тырновской конституции 1879 г. - первой Конституции Болгарии, действовавшей фактически до 1940 г. Следует отметить, что в ее разработке и обсуждении активное участие принимали российский император, политики, ученые-юристы.
Не без влияния французского опыта происходят изменения в государственном строе ряда стран во второй половине XIX -начале ХХ в.: в 1878 г. представительное устройство вводится в государствах Балканского полуострова; в 1889 г. - в Японии; в 1906 г. - в России, Персии; в 1910 г. - в Княжестве Монако; в 1912 г. - в Китае и др. В научной литературе мы встречаем выделение общих черт развития представительных учреждений в различных государствах. Это: 1) постоянное расширение самих
23 Жилин А.А. Указ. соч. С. 222.
24 Шалланд Л.А. Указ. соч. С. 228.
основ представительства, в смысле приобщения к выборам все более широких масс населения и 2) постоянное расширение прав, пределов ведомств, значения и влияния парламента25.
В научной литературе также дана обобщающая характеристика особенностей становления народного представительства во Франции и Англии, исходя из их эталонного характера для других стран: «В то время как Франция в течение XIX ст. испробовала несколько различных систем народного представительства, каждая из которых являлась продуктом определенной политической доктрины и стремилась к осуществлению заранее намеченного плана распределения государственной власти, -Англия ограничивалась постепенными частичными исправлениями - под настоянием назревших жизненных потребностей -своего представительного строя, унаследованного из глубокой старины. Она шла путем опыта, а не теории. Характерный английский политический метод: сначала создавать, а потом теоретизировать созданное - нигде, пожалуй, не сказывается в такой мере, как в конструкциях представительства. В глазах англичан нет, кажется, более серьезного упрека по адресу государственного деятеля, как обвинение его в приверженности к абстрактным теориям. Верность старой английской конституции считается или, по крайней мере, считалась до ХХ века необходимой предпосылкой практической политики, и согласованность с историческими началами - непременным условием всякой политической реформы»26.
Проведенный отечественными учеными-юристами обстоятельный анализ истории возникновения и развития народного представительства позволил выявить присущие ему общие черты. Наиболее удачно это сделал Н.И. Лазаревский: «Парламент по общему правилу состоит из двух палат - верхней и нижней; обе палаты вместе и порознь, а также каждый член каждой палаты признаются представителями всего народа, а не какой-либо части его, и в силу этого депутаты не считаются уполномоченными именно своих избирателей, обязанными им отчетом и свя-
25 См.: Устинов В.М. Краткий очерк русского государственного строя. С. 35-36.
26 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. 3. Ч. 1. С. 1.
36
занными их инструкциями. Основною функцией парламента признается участие в осуществлении законодательной власти в том смысле, что законом является только такое постановление, которое принято обеими палатами парламента и учреждено королем, причем текст закона устанавливается парламентом, а король может только утвердить или отвергнуть в целом представленный ему проект; закон признается высшей формой государственных постановлений в том смысле, что закон может быть отменен, изменен или приостановлен в своем действии только силой нового закона; из всех вообще законов в особом положении находится бюджет; это закон, издаваемый только на год, и по отношению к нему нижняя палата пользуется известными преимуществами. По отношению к администрации за парламентом признаются известные права контроля, главным образом, право предания министров суду, причем во многих государствах признается, что министры должны пользоваться "доверием пар-
II 27
ламента » .
Значительное внимание уделялось анализу отдельных черт народного представительства. Прежде всего это касалось того, что депутат является представителем всего народа, а не какой-либо его части, уполномочившей его, и не обязан отчитываться перед избирателями, получать от них какие-либо инструкции. Указанная позиция формировалась постепенно. В Средние века представитель полностью зависел от представляемого, от инструкций, данных ему при выборах. В XIX в. депутат рассматривался уже как представитель всего народа, а не как его части. Данное положение впервые было закреплено Конституцией Франции 1791 г. и в дальнейшем получило развитие, например, в основных законах Бельгии, Италии, Нидерландов, Румынии. В тех странах, где оно в законодательстве не выражено прямо, признается бесспорным конституционным началом. Таким образом, в XIX в. данный принцип стал одной из основ государственного права.
В научной литературе отмечалось, что такое начало вытекало из самого существа дела. Аргументировалось это двумя
27 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. 3-е изд. СПб., 1913. С. 125-126.
факторами. Во-первых, считать депутата представителем того округа, от которого он избирался, нелогично. С моральной точки зрения депутат может считать себя представителем лишь тех, кто за него голосовал. Поэтому он может рассматриваться как представитель не округа, а лишь той группы, которая подала за него голоса. Вместе с тем и эта группа не есть что-то определенное. «Таким образом, даже если вместо избирательного округа поставить тех избирателей, которые голосовали за данного депутата, то и в таком случае нельзя считать его представителем избирателей, ибо эта группа является чем-то неопределенным и неопределимым и никаких юридических отношений, хотя бы в
отношении представительства между ней и депутатом, логиче-
28
ски мыслить нельзя» .
Во-вторых, депутат в парламенте участвует в составлении и принятии законов, действующих на территории всей страны, а не только данного округа. «...В парламенте данный депутат является не представителем той или иной группы избирателей, действующим от их имени по их уполномочию, но полноправным членом коллегии, которая обладает правительственною властью над всем населением как участвующим в выборах (или могущим участвовать), так и над тем, которое избирательных прав лишено. При таких условиях надо прийти к следующей юридической квалификации отношений избирателей и народных представителей. Это не есть представительство. Выборы не являются избранием представителя данного округа. Это есть средство назначить одного из членов парламента, т.е. должностное лицо, в совокупности с другими являющееся членом коллегиального органа государственной власти»29. По мнению Н.И. Лазаревского, народное представительство, таким образом, «не орган, выражающий взгляды населения отдельных избирательных округов или осуществляющий принадлежащие им полномочия правительства; это не представители какого-то внеправитель-ственного начала, ограничивающего государственную власть. Народное представительство есть один из органов государ-
28 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. 4-е изд. С. 136-137.
29 Там же. С. 137.
ственной власти над обывателями, действующий частью совместно с другими государственными органами, частью отдельно, и осуществляющий определенные функции государственно-
30
го управления» .
Обратим внимание на позицию В.В. Ивановского, отмечавшего, что изучение народного представительства в реальных формах в различных странах показывает, что оно не всегда представляет народ в истинном смысле этого слова. Все здесь, по мнению ученого, зависит от системы выборов. При этом «народное представительство как институт, реально представляющий собой народ, не есть, однако, что-нибудь невозможное, если только не гнаться за какой-нибудь идеальной точностью»31. В ряде стран оно действительно подходит к той форме, которая может представлять весь народ. Это связано с пропорциональными выборами, позволяющими осуществлять право выбора не только группам с большим числом избирателей, но и более мелким группам. «При такой системе может быть представительство не только большинства, но и меньшинства. Весь народ делится на политические группы: каждая из таких групп выбирает в парламент пропорциональное численности избирателей число представителей. В этом случае мы действительно видим представительство, отражающее вполне, если не весь народ во всем его разнообразии, то, во всяком случае, его политическое настроение». Следовательно, «народное представительство как
32
целое иногда может отражать организацию всего народа» .
Независимость депутата обосновывалась и необходимостью обеспечения его самостоятельности по отношению к исполнительной власти, основывающейся на сложившемся в Англии институте: безответственности депутатов, установленной, прежде всего, «с целью уберечь депутатов от посягательств со стороны правительства (короны) на их свободу речи, которая, по выра-
30 Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Конституционное государство. Сб. статей. СПб., 1905. С. 181.
31 Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 161.
32 Там же.
жению известного английского юриста Эрнста Мея, нераздельна
33
с самим существом и назначением парламента» .
В Англии, как и во многих других странах Европы, на протяжении длительного времени шел процесс демократизации избирательной системы. Это осуществлялось, прежде всего, путем отмены, снижения цензовых ограничений. «Чем шире поставлено народное представительство, чем демократичнее обосновывающее его избирательное право и чем больше участие всех слоев населения в составлении парламента, тем последнему легче формулировать общенародные интересы и нужды, тем беспристрастнее и успешнее будет эта формулировка», - отмечал С.А. Корф34. Демократизировались организация и деятельность самого народного представительства. Все это способствовало появлению тенденции, направленной на все большее подчинение парламента воле народа. Она обусловливалась историческим ходом развития, демократизацией государственной жизни и активно поддерживалась прогрессивными силами общества в конце XIX - начале ХХ в. Но данная тенденция столкнулась в реальной жизни с тем, что «народное представительство в действительности находится в положении и юридически, и фактически вполне независимом от избирателей. Не существует оснований для юридической или моральной ответственности депутатов перед избирателями»35. Парламенты «оказались на деле не столько органами народного представительства, сколько более или менее явно и узко классового»36.
Данная проблематика занимала одно из центральных мест в исследованиях отечественных ученых-юристов. В целом они считали тенденцию подчинения парламента народной воле позитивной, прогрессивной. Утверждалось, что в процессе демократизации избирательной системы избиратели все более сливаются со всем народом, мнение избирателей все более совпадает с мнением всего населения. В таких условиях «народное представительство кажется им отражением именно массы
33 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. I. 1912. С. 8.
34 Корф С.А. Указ. соч. С. 124-125.
35 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. 4-е изд. С. 134.
36 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. I. С. 6.
40
народной, всего народа, т.е. того, что является в современном государстве окончательно решающей, безапелляционной инстанцией. Поскольку на парламент смотрят как на правительство всего народа, естественно считают, что парламент должен подчиняться народу. Когда избирателями стали все, подчинение народных представителей избирателям стало психологически неустранимым требованием»37.
Постепенно становились обычаем отчеты депутатов перед избирателями, петиции граждан к парламенту, законодательные предложения граждан, депутаты считают себя связанными обязательствами, данными избирателям; нарушение таких обязательств осуждается политической моралью и др. Заметно выросла роль партийной зависимости депутатов - «политические партии не признавали и не желали считаться с какой-либо свободой депутатов; наоборот, они всегда стремились устанавливать прочную зависимость депутата, изыскивая весьма разнообразные способы привлечения его к ответу за нарушение партийных директив и дисциплины, зачастую вопреки прямым запретам конституций»38. Такую ответственность депутатов перед партией С.А. Корф называл «политической».
Вместе с тем основы действовавшего парламентского права, законодательство в целом не соответствовали стремлению подчинить депутата избирателю. Исходя из этого, ученые делали вполне логичный и обоснованный вывод о том, что ответственность депутатов перед избирателями, зависимость от них при отправлении депутатских обязанностей является пожеланием демократического характера, которое находится в противоречии с действующим правом и которое еще не кристаллизовалось в определенный юридический институт. При этом не ясно, каким путем эта кристаллизация могла бы произойти, в какую именно форму эта зависимость депутатов от избирателей может вылиться. Н.И. Лазаревский характеризовал сложившуюся в то время зависимость депутатов от избирателей как «известные моральные требования, противоречащие целому ряду постановлений
37 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. 4-е изд. С. 138.
38 Корф С.А. Указ. соч. С. 127.
положительного права, еще не оформленных в юридический ин-
39
ститут» .
Отдельно рассматривался и такой институт ответственности депутатов перед избирателями, как действовавший в ряде кантонов Швейцарии отзыв депутатов. По мнению С.А. Корфа, установление подобного института, а следовательно, подобной юридической ответственности «окончательно кристаллизует правовой характер связи, существующей ныне между депутатом и его избирателями»40, а не только «известные моральные требования», как отмечал Н.И. Лазаревский41.
В.М. Устинов связывал стремление демократии к подчинению представителей избирателей с общей тенденцией конституционного государства к установлению подконтрольности всех проявлений государственной деятельности, отмечая при этом, что господствовавшая тогда теория народного представительства совершенно отрицала подобные стремления. По его мнению: «Этот разрыв между теорией и практикой народного представительства представляется, разумеется, нежелательным и не-
42
нормальным» .
Анализ представительной демократии и представительных органов будем вести на основе нового для того времени понятия «парламентаризм». При этом представляется необходимым использовать исторический метод исследования, помня слова С.А. Котляревского: «Более чем какая-либо сторона конституционного права, парламентаризм требует объяснения исторического»43.
Отечественные ученые высоко оценивали проведенные в конце XIX - начале ХХ в. разработки теории парламентаризма. Обоснованно отмечалось, что использованные исследователями подходы соответствовали эпохе так называемого классического парламентаризма. Однако дальнейшая эволюция парламентского
39 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. 4-е изд. С. 139, 140.
40 Корф С.А. Указ. соч. С. 130.
41 См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. 3-е изд. С. 160.
42 Устинов В.М. Учение о народном представительстве. Т. I. С. 29.
43 Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных законов. М., 2004. С. 157.
строя потребовала внести коррективы в методику исследований, дать четкие ответы на новые вопросы современности. Именно это имел в виду К.Н. Соколов, когда писал: «Парламентаризм пережил то время и ту среду аристократического государства, и продолжает жить в современных демократиях, не растеряв ни одного из своих принципов, но естественно приходя к новым формам их выражения и осуществления»44. Дал он ответ и тем, кто говорил тогда о вырождении парламентаризма: «Как всякое политическое суждение, так и политическая оценка новейшего развития парламентарных государств есть в известных и законных границах дело «вкуса». В зависимости от обоих своих взглядов на успехи демократии, сторонники и противники ее имеют основание радоваться или спорить о нем. Но в интересах справедливости и тем и другим следует направлять свой восторг и одобрение, или свое недовольствие и критику непосредственно на активные моменты и факторы демократического прогресса. Новейший «вырождающийся» парламентаризм не обусловливает, не порождает его, а подобно всем иным ныне существующим конституционным системам, только отражает его на се-бе»45.
В научной литературе рассматриваемого периода была всесторонне проанализирована классическая сторона парламентаризма, его возникновение, развитие, состояние главным образом в таких странах, как Англия, Франция, Бельгия. Отмечалась его связь с такой главенствующей в политическом плане функцией парламента, как участие в управлении «посредством контроля правительства и народа за администрацией». Данная функция в историческом плане возникла позже и развивалась значительно медленнее, чем законодательная, была связана с теорией и практикой конституционного, правового государства. Парламентаризм трактовался как его составная часть, атрибут.
Отмечалось, что в европейской научной литературе нет серьезных исследований определения и теории парламентаризма, встречаются лишь весьма краткие характеристики парламент-
44 Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912. С. 334.
45 Там же. С. 334.
ского государства типа «политическое преобладание парламента», «политическая зависимость исполнительной власти от законодательной: при правовом между ними равенстве». Вместе с тем отечественными учеными был сделан актуальный и в наши дни вывод о том, что основной сущностью парламентаризма является согласование законодательной и исполнительной власти, ответственность последней. Так, К.Н. Соколов писал: «Основным принципом парламентаризма является, таким образом, обязательное согласие между политикой правительства и политическими желаниями, стремлениями, требованиями парламента»46. По мнению С.А. Котляревского, сущность парламентаризма «сводится к тому, что реальная исполнительная власть, ответственная за свои действия, согласована с волей законодательного собрания народных представителей: устанавливается гармония между выполнением закона, так сказать, и самим зако-ном»47. С.А. Корф трактовал парламентаризм как средство для успешного осуществления парламентом функции участия в управлении. Его сущность, по мнению ученого, «заключается в зависимости правительства от доверия, оказываемого ему ниж-
„ 48
ней законодательной палатой» .
Была дана и более развернутая характеристика сущности парламентаризма через определение главных начал парламентского строя: «Верховное начало парламентаризма требует постоянного согласия между политикой министерства и желаниями большинства нижней палаты парламента. Парламент в парламентском государстве имеет возможность или право требовать, чтобы к власти призывалось и у власти пребывало только такое министерство, политика которого пользуется одобрением нижней палаты. Глава парламентского государства, назначая и увольняя своих министров, а также осуществляя прочие свои прерогативы, в особенности, прерогативы назначения пэров и роспуска парламента, вынужден или обязан стремиться к поддержанию политического единомыслия между министерством и
49
нижней палатой» .
46 Соколов К.Н. С. 177.
47 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 156.
48 Корф С.А. Указ. соч. С. 299.
49 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 319.
44
Был представлен перечень стран, в которых сложился парламентаризм, с указанием времени и событий, с которыми это связано. Так, в Англии, как отмечалось выше, это произошло к концу XVII в., когда парламент приобрел право предания министров суду. Во Франции возникновение парламентаризма связывалось с Хартией 1814 г., допускавшей, чтобы министры были членами палат, а депутаты обязаны выслушивать их в любом случае, когда они того пожелают, в Бельгии - с Учредительным конгрессом 1831 г., на котором был выдвинут принцип фактического избрания министров палатой.
В противовес парламентарному государству выделялись государства так называемого дуалистического типа. Назывались следующие их признаки: «Здесь министерство - исполнительная власть - не может не соответствовать определяющему большинству народного представительства: оно здесь внепартийное и опирается не на доверие законодательного органа, а на волю главы государства»50. В дуалистическом государстве его глава «выбирает министров по своему усмотрению, ...министерство остается у власти независимо от перемены в составе нижней палаты, в зависимости лишь от усмотрения главы государства»51.
Весьма обоснованными и актуальными были выводы С.А. Котляревского о том, что «дуалистический тип осуществляется все полнее и чаще там, где династия непоколебимо сохраняется в народном сознании как опора государственного единства и силы, где, с другой стороны, хотя и совершился переход от абсолютизма к конституционному строю, но остается еще много переживаний прошлого... Для большинства конституционных государств нормальный тип развития - от дуализма к парламен-таризму»52. К дуалистическим государствам ученые относили Пруссию и Германию, Австрию, а также Россию, «где права народного представительства так скудно отмерены законом 20 февраля 1906 г.» 53.
Значительное внимание уделялось всестороннему анализу преимуществ парламентаризма. В первую очередь отмечалось,
50 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 169.
51 Корф С.А. Указ. соч. С. 300.
52 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 171, 170.
53 Корф С.А. Указ. соч. С. 303.
что он способствует укреплению связи между парламентом и правительством: «В правовом государстве парламент и правительство, благодаря именно такому взаимодействию, уже не являются двумя противоположными враждебными силами, стремящимися во что бы то ни стало побороть или обессилить противника; наоборот, они работают во взаимном содействии и постоянной кооперации... Парламентаризм является надежной гарантией объединения министерств в однородное целое»54. Он объединяет политику правительства, устраняя тем самым возможность какой-либо личной политики министра, так как все министры в равной мере ответственны перед нижней палатой. «Чем прочнее установился в государстве парламентаризм, тем более солидарны его министры» 55. При этом С.А. Котляревский подчеркивал, что «опасения, которые высказывались слабости исполнительной власти при парламентаризме, относительно трудности применить его с распространением избирательного права на широкие массы, потеряли в значительной степени почву; обнаружилось, что движение в сторону парламентаризма, как и демократизация политического права, вытекает не из чьих-то истинных или ложных убеждений, а из «разума вещей» - естественных условий развития современного государства»56.
Парламентаризм хорош и для самого парламента. Он обеспечивает политическое преобладание парламента, т.е. дает ему возможность руководить политикой государственной власти. Именно в этом состоит цель данного института. Парламентаризм способствует установлению прочной и живой связи правительства непосредственно с народом. В результате последний получает прекрасное средство руководства политикой правительственной власти и осуществления этой властью народных нужд и потребностей57. Как отмечал К.Н. Соколов, «парламентаризм... обеспечивает необходимость непрестанного согласия между политикой правительства и требованиями и стремлениями парламента»58, способствует установлению полной зависи-
54 Там же. С. 299, 300.
55 Там же. С. 302.
56 Котляревский С.А. Указ. соч. С. 175.
57 См.: Корф С.А. Указ. соч. С. 302.
58 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 178.
46
мости главы государства от министров, скрепляющих и одобряющих в парламентарном государстве все его акты. Благодаря ему политические партии «играют выдающуюся роль в определении, кристаллизации и осуществлении народных нужд и интересов. Смена министров, выражение им доверия или недоверия, порицания или одобрения и т.д., все это происходит путем партийных комбинаций, борьбы, работы, деятельности»59.
В центре внимания юридической науки была и проблематика политического характера парламентаризма. В связи с этим отметим представленные К.Н. Соколовым общие основания политической характеристики парламентарного строя: «Парламентарный строй является наиболее развитою формой представительного порядка. В условиях дуализма органы народного представительства, по общему правилу, активно участвуют только в осуществлении законодательной власти, пользуясь по отношению к деятельности правительства более или менее пассивными правами контроля и надзора. В условиях парламентаризма за представительными органами юридически закрепляется возможность активного воздействия и на правительство. Однако достигаемое таким образом распространение представительного начала и на правительственную власть осуществляется в рамках парламентарного строя отнюдь не путем формального подчинения правительства парламенту. Парламентаризм не есть, ни в каком случае, режим смешения властей. Парламентаризм есть режим относительного, смягченного разделения властей, предполагающего принципиальную самостоятельность высших органов законодательства и правительства. Парламент и в парламентарном государстве не управляет непосредственно. Но он активно влияет на управление, предуказывая правительству программу деятельности и располагая юридически гарантированными средствами настаивать на выполнении этой программы. В прениях бельгийского Национального Конгресса указывалось на то, что в парламентарном государстве всегда имеются некий «неподвижный центр и рядом с ним подвижная исполнительная власть, обновляемая без всяких потрясений». В этом несомненно и заключается основное и наиболее ценное политическое благо
59 Корф С.А. Указ. соч. С. 303.
парламентарного строя. Парламентаризм создает «подвижность», отражающую политические настроения парламентского большинства исполнительной власти, не разрушая того более или менее «неподвижного центра», каким является в государстве безответственный монарх или политически неответственный президент. Парламентарный строй должен быть поэтому признан формою представительного порядка, более всего подходящей для тех государств, в которых, наряду с потребностью в мощном, распространяющем свое влияние не только на законодательство, но и на управление, парламенте, наблюдается тенденция к сохранению во главе правительственной власти едино-
60
личного и политически «нейтрального» органа» .
Обоснованно и своевременно, как отмечалось выше, был поставлен вопрос о выделении особого вида ответственности парламентарной или политической. При этом ученые исходили из того неоспоримого факта, что основные нормы, которые регулируют парламентаризм, имеют юридический характер. Это означает, что в правовом отношении они связывают и обязывают государственную власть. Отличие парламентарно-политической ответственности от судебной исследователи видели в том, что «когда министр отвечает за закономерность своих актов, ответственность парламентарная имеет в виду целесообразность действий министерства; тогда как в первом случае обыкновенно отвечает один какой-нибудь министр, нарушивший закон, во втором ответственность падает почти всегда на все министерство, как единое целое, обязанное перед нижней палатой известной политической программой»61.
Значительный научный интерес представляет высказанная К.Н. Соколовым точка зрения о будущем парламентаризма, его промежуточном характере: «Само собой разумеется, было бы ошибочно думать, что всякое государство обязательно должно пройти всю лестницу эволюции форм государственного устройства от начала и до конца, и следовательно, пройти через парламентаризм, и еще ошибочнее было бы утверждать, что парламентаризм есть венец этой эволюции, и что прогрессирующая
60 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 425-426.
61 Корф С.А. Указ. соч. С. 300.
48
демократизация государств должна всех их рано или поздно привести к парламентаризму. Парламентаризм есть одна из промежуточных ступеней этой лестницы, и ступень, лежащая достаточно высоко, чтоб отдельные государства могли закончить свою историческую карьеру, так и не достигнув ее. Но столь же несомненно, что существуют и такие государства, которые еще до самого нарождения парламентаризма занимали иные, более высокие ступени демократической эволюции, и для которых движение к парламентаризму было бы не движением вперед и вверх, а движением назад и вниз. Современные дуалистические республики северо-американского или швейцарского типа «неспособны» к парламентаризму именно потому, что заложенные в их государственном строе силы увлекают их уже в направлении республиканского «абсолютизма», воплощаемого в строе непосредственной республики. Элементы всякого абсолютизма чужды самой природе парламентарного режима, режима по преимуществу компромиссного и наиболее последовательно представительного. Парламентаризм никогда не будет поэтому удовлетворять тех, кто требует от всякого государственного порядка неумолимого проведения одного какого-нибудь основного принципа. Он всегда будет слишком «радикален» для идеологов монархического абсолютизма и слишком «реакционен» для поклонников абсолютизма демократического. Но его сложный и деликатный механизм, наверно, еще на многие десятилетия, если не столетия, останется незаменимым «инструментом» демократии для крупных государств современной европейской политической культуры, способных воспринимать демократические начала только в формах представительного строя. Именно в том, что парламентаризм наилучшим образом удовлетворяет эти демократические тенденции современных государств, заключается его высшая политическая ценность и его величайшая, - если можно о ней говорить, политическая заслуга... Парламентаризм не есть ни совершенная, ни вечная форма государственной организации. Когда-нибудь и он выполнит свою историческую миссию до конца и отомрет, чтобы уступить место другим, еще более высоким и утонченным политическим формам»62.
62 Соколов К.Н. Указ. соч. С. 429-430, 432.
Проведенный анализ позволяет выявить основное отличие отечественной теории народного представительства и парламентаризма в рассматриваемый период. Суть последнего сводилась главным образом к тому, чтобы начала народного представительства рассматривались через призму взаимоотношений парламента и правительства, с акцентом на согласованность законодательной и исполнительной властей, ответственность последней перед первой, перед народом. Именно в этом состоит выдвинутое и обоснованное отечественными учеными отличие теории парламентаризма от теории народного представительства. Последняя рассматривает народное представительство более широко и всесторонне, охватывая все стороны его организации и деятельности. В теории же парламентаризма внимание акцентируется лишь на одной функции парламента, одном виде взаимоотношений: парламент - правительство. В определенной степени можно утверждать, что теория парламентаризма являлась составной частью теории народно представительства.
Высказывались по данной проблематике и политические партии, существовавшие в России в период 1905 г. - марта 1917 г. Подавляющее большинство из них поддерживали создание в России народного представительства. Против этого выступали лишь монархисты-конституционалисты (царисты), в программе которых содержалось положение следующего характера: «Всеобщая, равная, прямая и тайная подача голосов для избрания в Государственную думу абсолютно невозможна - это может быть вопрос далекого будущего, а не на заре парламентаризма»63. Таким образом, сводилась на нет сущность народного представительства, парламентаризма.
Анализ документов, подготовленных Особой комиссией по составлению проекта Основных законов Российской республики в марте - октябре 1917 г., свидетельствует о том, что будущее нашей страны она связывала с народным представительством. Каких-либо значительных научных разработок по данной проблематике в этот период не велось. Определенное внимание
63 Полный сборник платформ всех политических партий, с приложением Высочайшего манифеста 17 октября 1905 г. и Всеподданнейшего доклада графа Витте. М., 2001. С. 114. 50
уделялось лишь вопросам созыва и работы Учредительного собрания. С.А. Соколов характеризовал его как законного выразителя народной воли, имеющего право вывести страну из этого переходного состояния64. Еще более яркую роль отводил Учредительному собранию В.М. Гессен. В его созыве, работе ученый видел своего рода подвиг, спасение страны, ее обновление: «Чем скорее закончит свое дело Учредительное собрание, тем лучше для России. Последний день Учредительного собрания, благополучно совершив свой подвиг, будет первым днем исторического бытия обновленной демократической и свободной России»65.
Следует отметить, что в годы социализма в нашей стране парламентаризм отрицался, его связывали исключительно с буржуазным государством. Вот одно из распространенных определений того периода: «Парламентаризм в буржуазных государствах - система государственной власти, при которой четко распределены функции законодательных и исполнительных органов при привилегированном положении парламента. Характерен для эпохи домонополистического капитализма, с перерастанием которого в монополистический господствует тенденция усиления исполнительной власти (президента, правительства) и со-
66
кращения реальных прав парламента» .
В наши дни парламентаризм стал общепризнанным важнейшим институтом, являющимся показателем демократичности общества, одной из основополагающих частей конституционализма и правового государства. При этом даются различные определения парламентаризма. Например, акцентируется внимание на четком разделении властей, своего рода формальном верховенстве парламента. «Парламентаризм - система правления, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при формальном верховенстве, ведущей роли представительного законодательного органа -парламента - по отношению к др. госорганам. При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно
64 См.: Соколов С.А. Учредительное собрание. Пг., 1917. С. 22.
65 Гессен В.М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917. С. 22.
66 Советский энциклопедический словарь. М., 1981. С. 981.
перед ним»67. Парламентаризм рассматривается как «особая демократическая система организации высших государственных органов, структурно и функционально выстроенная на принципах разделения властей и верховенства права при ведущей роли парламента с его законодательными и контрольными прерогативами с целью утверждения и развития социальной справедливо-сти»68. Делается также акцент на наличие демократического парламента, его влияние на общество, взаимоотношения депутатов и избирателей: «Парламентаризм - одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирате-
~ 69
лей» .
67 Энциклопедический юридический словарь. 2-е изд. М., 1998. С. 224.
68 Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 714.
69 Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 417-418.
52
