CC BY
695
Экономика и управление
А.А. ПЯТОВ
Направления совершенствования оценки эффективности деятельности органов таможенной службы
Рассмотрен существующий подход к оценке эффективности деятельности органов таможенной службы на предмет выявления присущих ему недостатков, сформулированы основные направления совершенствования методики оценки, повышения качества ее информационного обеспечения.
Ключевые слова: эффективность, показатели эффективности, таможенная служба, информационное обеспечение, автоматизация.
The directions of modernization of the estimation of the activity of the bodies of the custom service. A.A. PYATOV
There was considered the existing approach to the estimation of effectiveness of the activity of custom service bodies to find out the weaknesses and made basic directions of modernization of the estimation methods of increasing the quality of its informational support.
Key Terms: effectiveness, the effectiveness indicators, custom service, informational support, automation.
С момента своего создания и по настоящее время таможенная служба Российской Федерации находится в стадии активного институционального развития. Безусловно, грамотное и последовательное претворение управленческих решений в жизнь (в рамках реформирования и эволюционного совершенствования органов таможенной службы) невозможно без оценки эффективности деятельности таможенной службы России на каждом из этапов происходящих изменений, позволяющей определить, насколько правильно выбраны направления деятельности и каковы приносимые ею результаты.
Несмотря на значительное количество различных публикаций [1, 3-5 и др.], посвященных вопросам оценки эффективности таможенного дела, на наш взгляд, ее оптимальная методика до сих пор так и не разработана, поскольку большинство авторов ограничиваются лишь определением критериев и общим описанием компонентов методики оценки, а также размышлениями о необходимости проведения дальнейших углубленных исследований.
Наиболее интересными и проработанными представляются исследования В.П. Косенко и Л.И. Опошняна [2], предпринявших попытку устранить путаницу с определением объекта исследования и разработать основы теории эффективности таможенного дела. Ими был аргументировано выдвинут тезис, значение которого трудно переоценить: бессмысленно оценивать деятельность органов таможенной службы по аналогии с хозяйствующими субъектами, поскольку метод соизмерения затрат и результатов для оценки эффективности применим лишь тогда, когда между затратами и результатами существует зависимость, которая может быть количественно определена [2, с. 29].
В самом деле, очевидно, что таможенные органы не занимаются производственной деятельностью, не производят экономических благ. Экономический результат (под которым, как правило, понимается объем взысканных таможенных пошлин и сборов) таможенного дела в большей мере зависит от влияния внешних факторов (внешнеэкономической конъюнктуры, транспортной инфраструктуры и т. п.), нежели от напряженности деятельности должностных лиц, трудовых и финансовых затрат таможенных органов. Кроме того, взимание платежей является хоть одной из важнейших функций таможенной службы, но отнюдь не единственной: не менее значима для государства и правоохранительная деятельность, и обеспечение соблюдения запретов и ограничений (в конечном счете, безопасности жизни и здоровья граждан), и ведение внешнеторговой статистики. Таким образом, таможенная служба представляет собой прежде всего часть государственного механизма, инструмент претворения государственной политики в жизнь, т. е. субъект государственного управления в сфере внешнеэкономической деятельности. Следовательно, оценивать эффективность органов таможенной службы необходимо именно в управленческом аспекте - как степень достижения поставленных целей и задач, успешность исполнения возложенных на таможенные органы функций.
Каждый таможенный орган, как и все экономические объекты, является сложной системой, имеющей организационную структуру, представленную в виде взаимосвязанных между собой и системой в целом взаимодействующих элементов - структурных подразделений. Естественно, необходим системный подход при оценке деятельности таможенного органа, предполагающий использование системы показателей, т. к. охарактеризовать любое явление, описать все его стороны и свойства, используя только один показатель, невозможно. При этом результаты оценки, полученные с помощью системы показателей, будут зависеть от качества ее построения, обоснованности, полноты и точности отражения посредством этих показателей сущности исследуемых явлений.
Необходимо отметить, что на современном этапе оценка эффективности деятельности таможенной службы определяется ведомст-
венными нормативными документами. С 2007 г. ФТС России ежегодно утверждает приказ о контрольных и аналитических показателях эффективности деятельности органов таможенной службы, который представляет собой сборник контрольных значений показателей на текущий год с приложением методик их расчета1. К недостаткам методики, предлагаемой в данном документе, следует отнести в первую очередь то, что комплекс показателей усложняется и разрастается год от года, хотя, казалось бы, эволюционный процесс развития системы оценки должен приводить к обратному результату - максимально возможному агрегированию. На сегодняшний день итоговая отчетная таблица выполнения контрольных показателей эффективности деятельности (КПЭД) не позволяет при первом взгляде сделать однозначный вывод о том, насколько эффективно либо неэффективно функционирует таможенный орган. Без вдумчивого изучения гигантского массива цифр и анализа показателей с привязкой к методикам, по которым они рассчитывались, понять, каковы же достигнутые результаты, невозможно.
Было бы некорректным говорить о том, что большинство показателей являются лишними, скорее, проблема существующей методики заключается в ее попытке служить универсальным инструментом оценки на всех уровнях иерархической лестницы: таможен, региональных управлений, ФТС России. Очевидно, что решаемые задачи на каждом из уровней различаются: если на уровне ФТС и РТУ это организация, координация и контроль деятельности, то таможни и таможенные посты занимаются непосредственной реализацией таможенных функций. Следовательно, и показатели эффективности их деятельности должны быть также различны: в отношении ФТС России и РТУ необходимо оценивать системную эффективность (уровень организации системы в целом), таможен - операционную эффективность (показатели процессов таможенного оформления и контроля). В настоящее время деятельность РТУ оценивается скорее косвенно, по результатам деятельности подчиненных таможенных органов (путем суммирования либо усреднения значений в целом по региону).
Кроме того, ряд существующих контрольных показателей не отражает собственно эффективность деятельности, а является лишь фиксацией некоего факта, например: «выявлено нарушений валютного законодательства на такую-то сумму» или «выявлено энное количество контрафактных товаров». При этом крайне затруднительно сделать вывод о качестве работы по данным направлениям, т. к. эти контрольные показатели являются просто учетно-оценочными и не соответствуют экономической сущности показателя эффективности (соотношение результатов с затратами либо поставленными целями).
1 О контрольных и аналитических показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2010 год: приказ ФТС России от 29.03.2010 № 625.
К примеру, достаточно сложно с ходу определить, значительная или незначительная величина для Дальневосточного региона 300 тыс. выявленных единиц контрафактной продукции.
Аналогичная ситуация складывается и с показателями перечисления платежей в федеральный бюджет, в связи с чем обретает право на существование точка зрения об отсутствии необходимости оценки работы таможенных органов по фискальной составляющей, т. е. исключении показателей по платежам из системы оценки деятельности таможенных органов. Это связано с тем, что таможенные платежи (пошлины, НДС, акциз) и сборы взимаются с каждого товара, подпадающего под режим, предусматривающий уплату платежей, независимо от желания либо усердия инспектора, а их размер или установлен законодательно, или рассчитывается исходя из заявленных декларантом сведений. В отличие от коммерческих организаций ни один сотрудник органов таможенной службы практически не вносит собственного вклада в создание «продукта» - финансового результата.
Конечно, в рамках отдельно взятого таможенного органа может проводиться определенный объем работ по корректировке таможенной стоимости товаров, так или иначе лежащей в основе начисления таможенных платежей, в случае ее намеренного занижения декларантом, но в общей сумме (например, по региону) доля платежей, доначисленных по результатам корректировок, составляет не более 1 %, притом что доначисленные платежи далеко не всегда превращаются в реальные денежные средства, перечисленные в бюджет. Часть корректировок в дальнейшем может быть вообще отменена в судебном порядке, а значит, вычтена из итоговой суммы взысканных таможенным органом платежей.
Более логичным, на наш взгляд, представляется оценивать собственно уровень исполнения фискальной функции. В неторговом обороте таким показателем может выступать процент ошибочных начислений (которые, к сожалению, имеются): чем меньше процент, тем эффективнее работает подразделение.
Недостатком существующего комплекса КПЭД является и некоторая его несбалансированность. Так, если для оценки работы таможенных органов по такому немаловажному и общему для внешнеторгового оборота направлению, как контроль таможенной стоимости, предлагается всего один показатель - «эффективность деятельности таможенных органов по контролю таможенной стоимости в рамках системы управления рисками», то оценка эффективности таможенного контроля в специфической области - вывозе лесоматериалов -осуществляется уже по 20 показателям (в разрезе каждой из пород древесины, например ели, осины, пихты, ясеня и т. д.). Безусловно, такая подробная детализация может быть важна при углубленном анализе таможенного контроля экспорта леса непосредственно курирующим подразделением РТУ или ФТС России, но в общую картину
показателей для всего таможенного органа она привносит избыточную, «шумовую» информацию.
Немаловажным представляется и внесение изменений в систему информационного обеспечения оценки эффективности деятельности органов таможенной службы. Исследование существующего подхода к сбору и интерпретации статистической информации позволяет установить ряд присущих ему значительных недостатков. Так, ФТС России утверждены формы статистической отчетности2, в соответствии с которыми осуществляется сбор сведений. Наряду с указанными формами определенная часть информации о деятельности таможенных органов также дублируется в отчетах о выполнении контрольных показателей эффективности деятельности, т. е. должностными лицами осуществляется двойная работа, поскольку большинство исходных данных, которые используются для расчета КПЭД, в том или ином виде уже присутствуют в формах статистической отчетности.
Несмотря на очевидную взаимосвязь содержащейся в отчетных формах информации, в настоящее время она подается раздельно, причем сведения статистических форм вносятся в центральную базу данных таможенных органов с использованием ведомственных программных средств, а данные отчетов по исполнению КПЭД представляются в обыкновенной табличной форме. Заполнение данных отчетов осуществляется вручную, что с учетом человеческого фактора обусловливает возможность появления некорректных сведений (например, из-за сделанных ошибок). Также это демонстрирует то, что часть мощнейшего функционала центральной базы данных пропадает впустую, т. е. информационные технологии не используются в полной мере, что, на наш взгляд, является весьма расточительной тратой ресурсов, и в первую очередь человеческих. В данной ситуации вполне логичной представляется автоматизация тех расчетов показателей, которые можно осуществить на основе представляемой статистической информации, что полностью исключит дублирование данных.
Например, отчетность по направлению пресечения ввоза контрафактных товаров представляет собой две формы: отчет 37-ТНР и отчет по выполнению соответствующего контрольного показателя (КПЭД № 5).
Отчет по форме 37-ТНР содержит сведения о случаях выявления товаров с признаками контрафактности, с указанием наименования товара, его количества, наименования объекта интеллектуальной собственности, содержащегося в товаре, а также описания принятых мер и полученных результатов в формализованном виде (т. е. в виде исчерпывающего перечня возможных вариантов).
Отчет о выполнении КПЭД № 5 «Количество выявленных контрафактных товаров» содержит аналогичную информацию по каждо-
2 Об отчетности таможенных органов по основным направлениям деятельности перед ФТС России в 2010 году: приказ ФТС России от 28.12.2009 № 2407.
му из случаев выявления тех товаров, которые в отчетном периоде были признаны контрафактными. Иными словами, отчет по КПЭД № 5 представляет собой подмножество информации, содержащейся в данных отчета 37-ТНР, с минимальным количеством дополнительных сведений.
Способ разрешения проблемы дублирования данных вполне очевиден. Поскольку данные отчета 37-ТНР вносятся в базу данных таможенных органов, они могут быть успешно использованы в дальнейшем для автоматического расчета количества контрафактных товаров из общего числа товаров с признаками контрафактности путем сопоставления значений формализованных полей (принятые меры -полученные результаты). Следовательно, расчет показателя эффективности по пресечению ввоза контрафактных товаров может быть осуществлен путем дополнения существующих программных средств представления отчетности соответствующим алгоритмом. Автоматическое формирование значения показателя на основе первичных данных также приведет к снижению или вообще полному исключению количества случаев ввода некорректных либо неполных сведений, поскольку итоговая оценка действий таможенного органа (а значит, и «материальная сторона вопроса») будет полностью зависеть от предоставленных им данных. На текущий момент уточнение и обобщение сведений, полученных от подчиненных таможенных органов, на уровне РТУ требует значительных затрат времени.
Аналогичным образом необходимо пересмотреть процессы расчета остальных показателей. Кроме того, крайне важно «вывести» сам процесс расчета и итоговые значения за пределы области воздействия человека. Иногда применяемый автоматизированный расчет показателей в Microsoft Excel представляется лишь полумерой и выглядит насмешкой над огромными возможностями системы управления базами данных Oracle, которая является «сердцем» таможенной информационной системы.
На сегодняшний день схема действий по сбору и оценке сведений о деятельности органов таможенной службы достаточно громоздка (рис. 1).
Намного более оптимальным, на наш взгляд, является отказ от существующей «ручной» обработки данных и внедрение алгоритма автоматизированного осуществления оценки (рис. 2). Конечно, это потребует определенных усилий, в первую очередь доработки отчетных форм, дополнения их необходимыми графами для представления расчетных сведений, однако в дальнейшем такая интеграция оценки КПЭД и отчетности о деятельности таможенных органов окупится: сокращение времени, требуемого на обработку и формирование отчетов на уровне, например, регионального управления, позволит ему максимально сосредоточиться вместо отчетной деятельности на тех функциях, для которых оно создано, - организации, координации и контроле деятельности подчиненных таможен.
ТАМОЖНИ
Рис. 1. Существующий порядок оценки исполнения контрольных показателей
Кроме того, значительно повысится достоверность сведений о деятельности таможенных органов, а значит, и качество материала, на основе которого принимаются управленческие решения. Это, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности деятельности таможенной службы.
Подводя итог изложенному, можно констатировать, что на текущий момент наиболее приоритетны два основных направления совершенствования существующей методики оценки эффективности таможенных органов: совершенствование самой системы показателей (их максимальное агрегирование, исключение ненужных,устранение дисбаланса оцениваемых сторон деятельности); модернизация информационной базы расчета показателей, в том числе и максимальная
Рис. 2. Предлагаемый порядок оценки исполнения контрольных показателей
автоматизация процесса сбора данных и представления, визуализирования итоговых результатов деятельности подразделений таможенной службы Российской Федерации.
Литература
1. Андреев А.Ф. Теоретические аспекты оценки эффективности и качества таможенного дела // Вестник РТА. 2009. № 1. С. 51-58.
2. Косенко В.П., Опошнян Л.И. Основы теории эффективности таможенного дела. - М.: РИО РТА, 2005. - 200 с.
3. Лалакулич И.Д. Перспективные подходы к оценке эффективности деятельности государственных органов // Таможня: история, теория, практика. Вып. XI: материалы конф./ под ред. К.Д. Скрипника. Ростов н/Д.: РИО Ростовского филиала РТА, 2004. С. 65-67.
4. Ловидова А.Г., Тюрин С.В. Современные подходы к оценке эффективности деятельности таможенных органов // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. 2008. № 7. С. 31-34.
5. Тиосова Н.В. Анализ и прогнозирование работы таможенного поста // Служить отечеству: выбор пути: сб. науч. тр. слушателей, выпускников, адъюнктов к 10-летию РТА: в 2 т. СПб.: ИПК «Синтез-Полиграф», 2003. Т. 1. С. 387-391.
© Пятов А.А., 2010 г.
