CC BY
115
15.11. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Купро Екатерина Геннадьевна, соискатель РАП Контакты автора: ekaterina.kupro@ru.pwc.com
Аннотация. В статье автор объясняет причину сложного описания всех возможных направлений последующего совершенствования организационноэкономических процессов в сфере образования. В выводах говорится о том, что существующая нормативно-правовая база, регулирующая вопросы финансирования сферы образования в России, требует значительных преобразований.
Ключевые слова: бюджетное финансирование, финансы, нормативно-правовая база, образование
DIRECTIONS FOR IMPROVING LEGAL AND REGULATORY FRAMEWORK OF FUNDING FOR HIGHER EDUCATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Kupro Ekaterina, the applicant of Russian Academy of Entrepreneurship
Annotation: The author explains the complex descriptions of all the possible directions of future Sauveur - shenstvo-vaniya organizational and economic processes in education. The findings stated that the existing legal framework governing the financing of education in Russia, requires a significant change.
Keywords: government funding, finance, regulatory and legal framwork, education
Современные проблемы бюджетного финансирования образования, как правило, характеризуются дефицитом финансовых средств, недостаточных для полноценной и продуктивной деятельности образовательных учреждений. В процессе финансирования сферы образования приоритеты в распределении средств по статьям расходов устанавливаются в следующем порядке:
оплата труда сотрудников учебных заведений; стипендии для определенных групп студентов; трансферты;
средства для оплаты коммунальных услуг; другие типы расходов [1].1
Вышеописанная последовательность статей расходов в соответствии с их уровнем значимости обусловлена тем, что в соответствии с существующим законодательством государству отведена значительная доля ответственности за обеспечение конкретного уровня
1 Арзякова О.Н. Управление финансовыми ресурсами государственного вуза в рыночных условиях (информационное и математическое моделирование) // Университетское управление: практика и анализ. - 1998. - № 4(7). - С. 49-51.
финансирования образовательной деятельности. В частности, в рамках данного процесса должны соблюдаться следующие условия: на нужды развития сферы образования должно выделяться не менее 10% национального дохода, при этом на высшее профессиональное образование должно направляться не менее 3% всех расходов федерального бюджета; уровень оплаты труда сотрудников учебных заведений должен устанавливаться в соответствии с уровнем оплаты труда работников сферы промышленности; помимо этого, должны определяться доплаты и надбавки, предназначенные только работникам образовательных учреждений [2].2
Для реализации государством всех обязательств, связанных с финансированием сферы образования, объемы выделяемых из федерального бюджета средств должны быть увеличены, как минимум, в 3 раза, что, естественно, невозможно. В связи с этим состояние бюджета относительно сферы образования характеризуется значительным перенапряжением.
Кроме того, порядок финансирования образовательной деятельности, определенный Бюджетным кодексом Российской Федерации, противоречит некоторым положениям существующего законодательства об образовании [3]. Это приводит к снижению эффективности распределения средств из бюджета, росту транзакционных издержек (т. е. расходов, возникающих в процессе обеспечения движения бюджетных ассигнований между этапами бюджетного процесса - затрат, связанных с обеспечением деятельности органов казначейства, подготовкой и оформлением документов, замедлением процесса перемещения денег, контролем соблюдения норм распределения бюджетных средств и так далее) [4].4
Существующая нормативно-правовая база, описывающая правила бюджетного финансирования сферы образования, основывается преимущественно на документах и разработках, созданных в рамках плановодирективной экономической системы, при которой отсутствует значимый дефицит бюджета. Недостаточное финансирование сферы образования, в общем, трактуется в несколько ином ключе, а именно как «отсутствие финансирования по отдельным статьям» [5].5 В результате возникает двоякая ситуация, при которой, с одной стороны, определенные средства на обеспечение образования выделяются, но, с другой стороны, учредителя практически не интересует, каким образом происходит сохранение устойчивости системы в целом.
Законодательные акты, описывающие порядок финансирования образования из средств бюджета, не содержат четкого механизма, необходимого для решения частных вопросов финансирования в соответствии с основным критерием, а именно целями, на реализацию которых выделяются бюджетные средства. Целевое распределение выделяемых из бюджета средств базируется целиком и полностью на соблюдении сметных назначений, определенных экономиче-
2 Беляков С.А. Оценка экономического положения образовательных учреждений // Университетское управление: практика и анализ. - 2004. - №5-6. - С. 112-120.
3 Скаржинский М.И. Экономические основы нормативной базы финансирования общеобразовательной школы // Экономика образования. - 2002. - № 4. - С. 43-47.
4 Смолин О.И. О регулировании экономических механизмов в сфере образования // Экономика образования. - 2002. - № 2. - С. 17-21.
5 Барр Николас. Финансирование высшего образования // Университетское управление. - 2006. - № 3(43). - С. 84-89.
ской бюджетной классификацией, что в целом не ведет к экономичности, а значит, и к повышению эффективности распределения бюджетных ассигнований.
Таким образом, можно сделать вывод, что бюджетная политика органов государства, отвечающих за финансовую деятельность, посвящена решению вопросов учета и контроля распределения и использования средств бюджета, но никак не решению проблем финансового обеспечения функционирования сферы образования [6].6
Вышеописанные проблемы бюджетного финансирования предлагается решать по двум основным направлениям:
совершенствование нормативно-правовой базы, отвечающей за обеспечение процесса бюджетного финансирования образовательной деятельности;
постоянное развитие и улучшение организационноэкономического механизма деятельности системы образования.
При реализации первого направления бюджетное законодательство должно быть упорядочено с учетом следующих моментов [3]7: право утверждения сводной сметы доходов и расходов учебного заведения должно быть передано руководству данного заведения, при этом порядок распределения и согласования расходов внутри учебного заведения определяется в рамках устава, решения ученого совета либо другой открытой процедурой подобного типа;
получатели бюджетных средств должны привлекаться к процедуре разработки проекта бюджета.
Необходимость данной меры обосновывается тем фактом, что как существующий механизм распределения бюджетных средств, так и законодательно установленное требование перехода к нормативному финансированию должны учитывать объективные характеристики конкретных учебных заведений, касающихся их профиля, состоянием материальной базы, территориального положения и прочими особенностями, которые не могут быть полностью охвачены верховными распорядителями бюджетных ассигнований в процессе составления проекта бюджета [7].8
срок доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях до бюджетных учреждений необходимо увеличить до 30 дней с момента утверждения сводной бюджетной росписи расходов, независимо от уровня бюджета;
уведомления о бюджетных обязательствах и лимиты бюджетных средств должны доводиться одной строкой;
бюджетополучателей необходимо наделить правом самостоятельного расходования и распределения бюджетных средств по статьям экономической классификации в пределах общего выделенного им объема финансирования;
корректировка росписи расходов бюджета должна осуществляться на основе фактически произведённых расходов в соответствии с кодами бюджетной класси-
6 Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Поляка. -2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 147.
7 Скаржинский М.И. Экономические основы нормативной базы финансирования общеобразовательной школы // Экономика образования. - 2002. - № 4. - С. 43-47.
8 Кричевский В.Ю. Финансовая самостоятельность в сфере об-
разования: Первые шаги. Пособие для руководителей образова-
тельных учреждений. М.: Просвещение, 2007. - С. 86.
фикации, предоставленными в бухгалтерском отчёте за конкретный отчётный период;
утверждённую смету доходов и расходов необходимо передавать в течение одного дня со дня её получения бюджетным учреждением или со дня её утверждения руководителем организации (если такое право ему будет предоставлено);
бюджетному учреждению по решению судебных органов должен компенсироваться казначейством моральный и материальный ущерб, полученный им в результате недофинансирования, в сумме, превышающей размер недофинансирования;
за бюджетным учреждением должен сохраняться остаток средств, обоснованно образовавшийся на счете учебного заведения по состоянию на 31 декабря текущего года. При этом руководитель бюджетного учреждения должен наделяться правом на установление порядка, сроков и целевого назначения расходования этого остатка, включая составление учреждением отдельной сметы расходования этих средств.
В данный момент довольно сложно описать все возможные направления последующего совершенствования организационно-экономических процессов в сфере образования. Причиной этому является тот факт, что они зависят от очень большого числа факторов, а последствия от их реализации пока сложно описать с высокой степенью точности. Очевидно только то, что должен произойти отказ от централизованного метода планирования и управления структурными и организационными изменениями в области образования с постепенным переходом к механизму саморегулирования этой сферы [7].9
В числе главных подходов к преобразованию организационно-финансовой системы высшего профессионального образования можно назвать: реструктуризацию существующих финансовых потоков бюджетных средств с целью повышения эффективности их распределения и использования;
обеспечение благоприятных условий для формирования платежеспособного спроса на услуги подготовки и переподготовки кадров по определенным профессиям и уровням квалификации, а также на дополнительное образование, иными словами, создание среды для генерации внебюджетных источников финансирования области образования.
Финансирование учебных заведений целесообразно проводить в рамках следующих направлений [3]10: Государственный заказ. Финансовое обеспечение государственного заказа должно регулироваться в соответствии с нормативами в расчете на одного обучающегося, дифференцированными в зависимости от уровней трудоемкости и капиталоемкости процесса подготовки по той или иной специальности. Финансирование должно осуществляться без разделения выделяемых бюджетных средств по конкретным предметным статьям, а общая сумма финансирования госзаказа должна включать в себя стипендиальный фонд. При этом объемы нормативов бюджетного финансирования госзаказа не охватывают средства, выделяемые на инновационную деятельность в области профессионального образования (инновационный фонд). Эти средства должны направляться учебным заведе-
9 Кричевский В.Ю. Финансовая самостоятельность в сфере образования: Первые шаги. Пособие для руководителей образовательных учреждений. М.: Просвещение, 2007. - С. 103.
10 Скаржинский М.И. Экономические основы нормативной базы финансирования общеобразовательной школы // Экономика образования. - 2002. - № 4. - С. 43-47.
ниям из федерального бюджета в четкой пропорции с размерами полученного ими государственного заказа.
Региональный заказ. Этот тип заказа на подготовку специалистов определяется в рамках регионов и обеспечивается из региональных бюджетных средств. Заказы юридических и физических лиц на услуги образования регулируются с помощью налоговых льгот, а в среднесрочном периоде - образовательными кредитами и страхованием в области образования.
При определении объёмов бюджетного финансирования образования на очередной финансовый год необходимо руководствоваться следующими принципами [3]11:
- общий объём бюджетного финансирования образования должен быть увеличен в соответствии с положениями Национальной доктрины развития образования и программными документами Правительства РФ, предусматривающими опережающий рост бюджетных ассигнований в эту сферу деятельности;
- в качестве приоритетных статей экономической классификации, по которым должно быть предусмотрено увеличение по обоснованным расчётам, необходимо выделить оплату труда, трансферты, расходы на обеспечение учебного процесса, комплектование библиотек, проведение учебно-производственных практик, проведение учебно-научных студенческих семинаров и конференций, обеспечение учебными материалами и пособиями и т.п., приобретение учебного и научного и учебно-производственного оборудования, капитальный и особенно текущий ремонт. Необходимо также предусмотреть увеличение расходов на оплату коммунальных услуг. При этом финансирование должно выделяться одной строкой.
Помимо вышеописанных мер, целесообразно также изменить подходы к бюджетному финансированию капитального ремонта и приобретения оборудования для образовательных учреждений, переведя эти расходы из раздела 14 «Образование» функциональной классификации в федеральную адресную инвестиционную программу или формируемый в составе бюджета бюджетный фонд развития образования [8]12. Это позволит:
- во-первых, обеспечить концентрацию финансовых ресурсов на действительно важных направлениях, требующих значительных инвестиций;
- во-вторых, повысить обоснованность проводимых работ, осуществляемых закупок и т.д. вследствие применения отработанных процедур реализации инвестиционных проектов и использования опыта специалистов в этой области;
- в-третьих, обеспечить правила взаимного дополнения бюджетных и внебюджетных ресурсов при решении единых инвестиционных задач без нанесения финансового урона учреждению.
В рамках проводимой политики реформирования системы финансирования образования при переводе стипендий в разряд адресных социальных выплат следует сохранить порядок их назначения через образовательные учреждения, т. е. через места фактического нахождения учащихся, а не места их проживания
11 Скаржинский М.И. Экономические основы нормативной базы финансирования общеобразовательной школы // Экономика образования. - 2002. - № 4. - С. 43-47.
12 Федоренко Г.А. Централизация и децентрализация в управлении внебюджетными финансовыми ресурсами вуза // Экономика образования. - 2005. - № 3. - С. 11 -13.
[9].13 Кроме того, целесообразно отменить регрессию единого социального налога для образовательных учреждений, установив вместо этого сниженную ставку данного налога, а также, по возможности, отменить финансирование начислений на оплату труда (единого социального налога) и прямого перечисления этих средств со счёта бюджета.
Бюджетные учреждения, в свою очередь, должны быть освобождены от уплаты налогов с бюджетных средств, к которым отнесены все доходы бюджетного учреждения, в том числе от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества, переданного ему в оперативное управление [9]14.
Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что существующая нормативно-правовая база, регулирующая вопросы финансирования сферы образования в России, требует значительных преобразований. Основной упор в реформировании системы финансирования образовательной деятельности должен быть сделан на постепенный переход от централизованного метода управления к саморегулированию этой области. При этом приоритетными направлениями преобразований должны стать реструктурирование финансовых потоков бюджетных средств с целью их более оптимального распределения и использования, а также формирование посредством совершенствования законодательной базы благоприятных условий для развития платежеспособного спроса на различные сопутствующие услуги в сфере высшего образования с целью поощрения образовательных учреждений к поиску дополнительных источников внебюджетных средств.
Выводы по статье:
- между законодательством об образовании и Бюджетным кодексом Российской Федерации имеется существенное противоречие, заключающееся в несоответствии выделяемых бюджетных средств и реальной необходимостью в этих средствах, в связи с чем происходит снижение эффективности распределения средств из бюджета и рост транзакционных издержек, связанных с обеспечением деятельности органов казначейства, и замедление процесса перемещения бюджетных средств;
- существующая в настоящее время государственная бюджетная политика в части финансирования деятельности ВУЗов нацелена на решение исключительно вопросов учета и контроля распределения и использования средств бюджета, но не на решение финансовых проблем их функционирования.
Список литературы:
1. Арзякова О.Н., Платонов А.М. Механизм управления внебюджетной деятельностью государственного вуза как делового предприятия // Университетское управление: практика и анализ. - 2000. - № 3(14). - С. 50-53.
2. Беляков С.А. Оценка экономического положения образовательных учреждений // Университетское управление: практика и анализ. - 2004. - №5-6. - С. 112-120.
3. Скаржинский М.И. Экономические основы нормативной базы финансирования общеобразовательной школы // Экономика образования. - 2002. - № 4. - С. 43-47.
13 Титова Л.Н., Синельникова О.П. Экономика образования в период его модернизации: состояние и проблемы // Университетское управление. - 2005. - № 4(37). - С. 78-80.
14 Титова Л.Н., Синельникова О.П. Указ. соч.
4. Смолин О.И. О регулировании экономических механизмов в сфере образования // Экономика образования. - 2002. -№ 2. - С. 17-21.
5. Барр Николас. Финансирование высшего образования // Университетское управление. - 2006. - № 3(43). - С. 84-89.
6. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Поляка. -2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007-703с.
7. Кричевский В.Ю. Финансовая самостоятельность в сфере образования: Первые шаги. Пособие для руководителей образовательных учреждений. М.: Просвещение, 2007. - 176 с.
8. Федоренко Г.А. Централизация и децентрализация в управлении внебюджетными финансовыми ресурсами вуза // Экономика образования. - 2005. - № 3. - С. 11-13.
9. Титова Л.Н., Синельникова О.П. Экономическая оценка результатов экспериментов, проводимых в российском образовании, с использованием аудита эффективности // Университетское управление. - 2005. - № 4(37).
Reference list:
1. Arzyakova ON, Platonov, AM Mechanism for the management of extrabudgetary activities of the state university as a business enterprise / / University Management: Practice and Analysis. - 2000. - № 3 (14). - S. 50-53.
2. Belyakov, SA Assessment of the economic situation of educational institutions / University Management: Practice and Analysis. - 2004. - № 5-6. - S. 112-120.
3. Skarzhinsky MI Economic foundations of the regulatory framework of financing secondary schools, Economics of Education. - 2002. - № 4. - S. 43-47.
4. Smolin OI On the regulation of economic instruments in the field of education / / Economics Education. - 2002. - № 2. - S. 1721.
5. Barr, Nicholas. Financing Higher Education / / Management Science. - 2006. - № 3 (43). - S. 84-89.
6. The budget system of Russia: a textbook for university students of economics / ed. GB Pole. 2 nd ed., Revised. and add. Moscow: UNITY-DANA, 2007-703s.
7. Krichevsky, VY Financial autonomy in education: First steps. Handbook for ruko-drivers of educational institutions. MM: Enlightenment-generalization, 2007. - 176.
8. Fedorenko, GA Centralization and decentralization in the management of extrabudgetary financial resources of the university, Economics of Education. - 2005. - № 3. - S. 11-13.
9. Titova LN Sinelnikova OP Economic evaluation of the results of experiments conducted in Russian education, with the use of performance audits / Management Science. - 2005. - № 4 (37).
РЕЦЕНЗИЯ
В статье «Направления совершенствования нормативно-правовых основ финансирования деятельности высших учебных заведений в Российской Федерации» автор Купро объясняет причину сложного описания всех возможных направлений последующего совершенствования организационно-экономических процессов в сфере образования тем, что они зависят от очень большого числа факторов, а последствия от их реализации пока сложно описать с высокой степенью точности.
В статье отмечается целесообразность государственного и регионального заказов для финансирования учебных заведений. Автор говорит о значительных преобразованиях в существующей нормативноправовой базе, регулирующей вопросы финансирования сферы образования в России. При этом приоритетными направлениями преобразований должны стать реструктурирование финансовых потоков бюджетных средств с целью их более оптимального распределения и использования, а также формирование
посредством совершенствования законодательной базы благоприятных условий для развития платежеспособного спроса на различные сопутствующие услуги в сфере высшего образования с целью поощрения образовательных учреждений к поиску дополнительных источников внебюджетных средств.
Научно-редакционный отдел ИД «НАУКОМ» к.э.н. А.А. Тихонова
