CC BY
79
© Е.Б. Дьякова, Л.В. Перекрестова, 2008
ФИНАНСЫ. БУХГАЛТЕРСКИМ УЧЕТ
УДК 336.143.2(470.45) ББК 65.261.71(2Рос-4Вог)
НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО ПОТЕНЦИАЛА ВОЛГОГРАДА
Е.Б. Дьякова, Л.В. Перекрестова
Статья посвящена исследованию специфики формирования доходной части бюджета г. Волгограда в 2005-2007 гг. после изменения бюджетного и налогового законодательства и реформы органов местного самоуправления. Проведен анализ поступлений налоговых платежей и нормативов зачисления основных налогов в бюджет Волгограда, исполнения и структуры доходной части бюджета, а также структуры муниципального долга. Выявлены наиболее значимые проблемы, сдерживающие реализацию финансово-бюджетного потенциала города, и определены основные задачи его развития. Авторами предложены конкретные рекомендации по развитию доходной части бюджета Волгограда.
Ключевые слова: финансово-бюджетный потенциал, налоговые платежи, доходная часть бюджета, Волгоград, неналоговые доходы.
Проводимое в Российской Федерации реформирование бюджетного и налогового законодательства, а также реформа органов местного самоуправления привели к значительному сокращению количества налогов и платежей, зачисляемых в местные бюджеты. Вследствие этого резко сократилась налоговая доходная база местных бюджетов. Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды. В связи с этим на первый план выходит проблема реализации существующего финансово-бюджетного потенциала муниципальных образований, а также поиск путей
его развития. Вопрос оценки финансово-бюджетного потенциала связан с возможностью территории увеличивать доходную часть бюджета, под которой следует понимать совокупность денежных средств, которые могут быть мобилизованы муниципальным образованием. Причем уровень мобилизации зависит от результата финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований. Таким образом, те источники поступления денежных средств, которые в законодательстве, посвященном вопросам местного самоуправления, относят к источникам поступления собственных доходов бюджета муниципального образования, можно отнести к источникам формирования финансово-бюджетного потенциала муниципального образования.
Поступление налоговых платежей в 20052006 гг. и прогноз поступлений на 2007 г. в бюд-
жет Волгограда представлены в таблице 1, из которой видно, что в 2005 г. основным налогом, обеспечивающим пополнение доходной части бюджета Волгограда, был налог на прибыль.
С 1 января 2006 г. в бюджеты муниципальных образований отменено зачисление налога на прибыль и налога на игорный бизнес. В таблице 2 приведены нормативы распределения основных налоговых доходов в бюджет Волгограда в 2005-2007 годах.
Изменения бюджетного и налогового законодательства привели к сокращению перечня местных налогов: у городских округов их осталось только два - земельный налог и налог на имущество физических лиц. Кроме того, закреплены за муниципальными образованиями на постоянной основе налоги со специальными режимами - единый налог на вмененный доход и единый сельскохозяйственный налог. Необходимо отметить, что эти виды налоговых платежей за-
Таблица 1
Объем поступлений налоговых платежей в 2005-2006 гг. и прогноз поступлений на 2007 г. в бюджет Волгограда, млн руб.*
Наименование 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Исполнено Удельный вес Исполнено Удельный вес Утверждено по бюджету Удельный вес
Налоговые доходы 3 938,7 100,0 3 291,9 100,0 4 980,9 100,0
Налог на прибыль 1 661,0 42,2 0,0 0,0 0,0 0,0
Налог на доходы физических лиц 1 281,0 32,5 2 275,6 69,1 3 608,8 72,4
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 0,0 0,0 0,0 0,0 5,0 0,1
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 420,8 10,7 444,4 13,5 506,9 10,2
Единый сельскохозяйственный налог 0,4 0,0 1,2 0,0 0,9 0,0
Налог на имущество физических лиц 40,8 1,0 48,4 1,5 71,5 1,4
Налог на игорный бизнес 51,1 1,3 0,0 0,0 0,0 0,0
Земельный налог 445,4 11,3 480,1 14,6 680,0 13,7
Г оспошлина 22,5 0,6 78,0 2,4 104,5 2,1
Задолженность по отмененным налогам 15,6 0,4 -35,8 - 3,4 0,1
* Информационной базой анализа исполнения доходной части бюджета Волгограда являются: [1-5].
Таблица 2
Нормативы зачисления основных налогов в бюджет Волгограда в 2005-2007 гг.
Наименование Норматив зачисления (%)
2005 г. 2006 г. 2007 г.
Налог на прибыль 9,1 0,0 0,0
Налог на доходы физических лиц 30,0 40,0 45,7
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 0,0 0,0 0,9
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 90,0 90,0 90,0
Единый сельскохозяйственный налог 60,0 60,0 60,0
Налог на имущество физических лиц 100,0 100,0 100,0
Земельный налог 100,0 100,0 100,0
нимают в общем объеме доходов бюджета незначительную роль (местные налоги - порядка 8 %, закрепленные - около 6 %).
Доля налогов, зачисляемых в бюджет города из общего объема платежей, собранных на территории Волгограда, неуклонно сокращается: в 2004 г. - 23,8 %, в 2005 г. - 16,2 %, в 2006 г. - 9,3 %. Одновременно доля поступлений от налогоплательщиков, расположенных на территории Волгограда, в общей сумме налоговых платежей, уплаченных в Волгоградской области, постоянно растет: в 2004 г. -
55.6 %, в 2005 г. - 57,1 %, в 2006 г. - 62,1 %.
Величина собственных доходов бюджета Волгограда в процентах от объема промышленного производства по итогам исполнения бюджета 2005 г. составила 3,7 %, в 2004 г. -
8.6 %. Приведенные данные об увеличении уровня налоговых изъятий от налогоплательщиков Волгограда свидетельствуют о том, что, несмотря на рост объемов промышленного производства на территории Волгограда, доля доходов, остающихся в распоряжении городского округа, неуклонно снижается.
Исполнение доходной части бюджета Волгограда в 2005-2006 гг. представлено в таблице 3. Исполнение бюджета Волгограда по налоговым доходам составило в 2005 г. 97,4 %, в 2006 г. - 95,7 %. Администратором налоговых платежей является Федеральная налоговая служба (далее ФНС) России, которая заинтересована (по своему федеральному статусу) в большей степени в поступлениях федеральных налогов и сборов, а муниципальные органы власти не имеют законодательно закрепленных прав на сбор налоговых платежей.
Основную долю в структуре собственных доходов Волгограда составляют налоговые доходы. Сведения о структуре доходной части бюджета Волгограда в 2005-2007 гг. приведены в таблице 4.
Анализ приведенных в таблице 4 данных показывает, что структура бюджета Волгограда меняется. В 2006 г. уменьшились налоговые доходы в структуре доходов при незначительном росте неналоговых доходов и резком увеличении доли поступлений из бюджетов вышестоящего уровня. Прогноз на 2007 г. предусматривает увеличение доли налоговых поступлений при практически неизменной доле
неналоговых доходов и снижении доли субвенций. Происходит увеличение неналоговых доходов в бюджете Волгограда: в 2006 г. относительно 2005 г. рост составил 35,7 %. Прогноз неналоговых доходов на 2007 г. предусматривает их рост на 34,9 %.
Следует отметить, что изменилась структура неналоговых доходов. По сравнению с 2005 г. в структуре неналоговых доходов 2006 г. снизилась доля доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, на 8,9 %, при этом увеличилась доля доходов от продажи муниципального имущества на 10,6 %. В связи с разграничением полномочий государственной и муниципальной власти город вынужден избавляться от значительной части муниципального имущества (муниципального нежилого фонда). Таким образом, имущество, которое могло бы при рациональном его использовании приносить постоянный доход, будет в течение 1-2 лет передано безвозмездно органам государственной власти либо продано. Из городского бюджета также выпадает значительная часть доходов, поступающих от аренды земельных участков в связи с разграничением права собственности на землю.
В то же время в части межбюджетных отношений растет зависимость муниципалитетов от субъекта РФ, так как ему принадлежит право устанавливать норматив дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц. В результате если в 2004 г. доля финансовой помощи в доходах бюджета Волгограда составляла 13,2 %, то по итогам
2006 г. показатель вырос практически в 2 раза и составил 25,6 % (см. рис. 1).
Если учитывать в составе финансовой помощи из вышестоящих бюджетов дотации, передаваемые субъектом в виде дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, картина будет нижеследующей (см. рис. 2).
Объем долговых обязательств муниципалитета с 2004 г. по 2006 г. возрос на 396 млн руб. (см. рис. 3).
При этом необходимо отметить, что структура муниципального долга претерпела значительные изменения, о чем свидетельствует нижеследующая диаграмма (см. рис. 4).
Таблица 3
Исполнение доходной части бюджета Волгограда в 2005-2006 гг., млн руб.
Наименование 2005 г. 2006 г.
Утверждено по бюджету Исполнено % выполнения Утверждено по бюджету Исполнено % выполнения
Налоговые доходы 4 045,7 3 938,7 97,4 3 439,9 3 291,9 95,7
Налог на прибыль 1 673,9 1 661,0 99,2 0,0 0,0 -
Налог на доходы физических лиц 1 307,0 1 281,0 98,0 2 125,1 2 275,6 107,1
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 429,4 420,8 98,0 534,1 444,4 83,2
Единый сельскохозяйственный налог 0,5 0,4 78,4 0,6 1,2 205,6
Налог на имущество физических лиц 46,3 40,8 88,1 44,5 48,4 108,7
Налог на игорный бизнес 59,4 51,1 86,1 0,0 0,0 -
Земельный налог 493,5 445,4 90,2 655,3 480,1 73,3
Госпошлина 14,8 22,5 152,0 69,5 78,0 112,1
Задолженность по отмененным налогам 20,9 15,6 74,7 10,7 -35,8 -
Таблица 4
Структура доходной части бюджета Волгограда в 2005-2007 гг., %
Наименование 2005 г. 2006 г. Отклонение 2007 г. (прогноз) Отклонение
Налоговые доходы 62,0 47,5 -14,5 52,1 4,6
Неналоговые доходы 21,8 26,9 5,1 26,2 -0,7
Субвенции 16,2 25,6 9,4 21,7 -3,9
100
80
60
40
20
0
13,2
86,8
16,2
83,8
25,6
74,4
21,7
78,3
2004
2005
2006
2007 (прогноз)
□ Собственные доходы ^Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов
Рис. 1. Структура доходов бюджета Волгограда, %
100
80
60
40
20
0
132 16 2 33,6 25,0
86,8 83,8 66,4 75,0
2004
2005
2006 2007 (прогноз)
□ Собственные доходы
□ Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов (в 2005-2007 гг. с учетом
дотаций, передаваемых нормативом отчислений от НДФЛ)________________
Рис. 2. Структура доходной части бюджета Волгограда, %
4 671
778
Факт 2004 г.
5 322
815
Факт 2005 г.
5 167
1174
Факт 20 06 г.
□ Собственные доходы □ Муниципальный долг на конец периода
Рис. 3. Соотношение собственных доходов бюджета Волгограда и муниципального долга, млн руб.
1 Муниципальные ценные бумаги, млн руб. 1 Бюджетные ссуды, млн руб.
-Затраты на 1 руб. заемных средств, коп.
1Кредиты, млн руб.
^Муниципальные гарантии, млн руб.
Рис. 4. Структура муниципального долга
Администрацией города проводится политика удешевления заемных средств. В последние два года фактически не осуществлялось привлечение кредитов коммерческих банков за счет увеличения привлечения средств от размещения ценных бумаг. Преимущество этого вида заимствований состоит в том, что привлекаются средства в бюджет города на более длительный срок (до 3 лет) и с более низкой стоимостью обслуживания.
Так, за 1 руб. заимствованных средств в
2005 г. было выплачено процентных платежей в размере 13,9 коп.; в 2006 г. затраты составили 10,9 коп. В 2006 г. муниципальный займ был размещен под 9,4 % годовых, а действующая учетная ставка Банка России составляла на момент размещения 11 % годовых.
Таким образом, наиболее острыми проблемами, сдерживающими развитие и реализацию финансово-бюджетного потенциала Волгограда, являются:
1) отток финансовых ресурсов по вертикали и концентрация финансовых ресурсов на уровне Федерации и субъекта;
2) снижение величины собственных доходов бюджета Волгограда в процентах от объема промышленного производства;
3) проводимая политика Правительства РФ и законодательные изменения направлений в области бюджетной и налоговой политики приводят к сокращению налогового потенциала бюджета Волгограда;
4) наличие тенденции снижения собственного доходного потенциала Волгограда, рост дефицита бюджета Волгограда и повышение его зависимости от региональных властей;
5) снижение уровня исполнения бюджета Волгограда, поскольку не существует законодательно закрепленных норм, позволяющих муниципалитетам реально влиять на процесс собираемости налоговых платежей, так как функции администратора возложены на ФНС России. Целями развития финансово-бюджетного потенциала Волгограда являются: увеличение доходной части бюджета Волгограда для реализации задач устойчивого развития города; обеспечение финансирования расходной части бюджета для обеспечения социально-экономического развития Волгограда; до-
стижение бездефицитности бюджета и, как результат, снижение непроизводительных расходов на обслуживание долга и зависимости от вышестоящих уровней бюджета.
Для решения задач развития финансовобюджетного потенциала необходимо знать основные экономические факторы, динамика которых определяет объем доходов, получаемых на территории Волгограда. В результате проведенного с применением статистических методов исследования значимости влияния таких экономических факторов, как объемы промышленного производства, прибыль прибыльных предприятий, оборот розничной торговли, объем платных услуг населению, доходы населения, была построена модель зависимости доходов, получаемых на территории Волгограда, от перечисленных факторов. Модель была построена на основе данных за период 2002-
2007 гг. (2007 г. - оценка). Коэффициент детерминированности, отражающий уровень взаимосвязи между переменными, составил 0,996 8 (максимальное значение 1,0). При величине а, равной 0,05, и числе степеней свободы v1 и V равных 3, F критическое составляет 9,55, а F наблюдаемое - 467,49, то есть F наблюдаемое значительно выше F критического. Можно сделать вывод о том, что полученное регрессионное уравнение полезно для предсказания объемов доходов, получаемых на территории Волгограда. Наиболее весомыми факторами оказались: объемы производства промышленной продукции и прибыль прибыльных предприятий.
Эта зависимость имеет следующий вид:
у = 0,048 • х1 + 1,772 • х2 + 10 261,738, (1) где у - объем доходов, получаемых на территории Волгограда, млн руб.;
х1 - объемы производства промышленной продукции, млн руб.;
х2 - прибыль прибыльных предприятий, млн руб.
Для наглядности достоверности модели можно сравнить в таблице 5 фактические значения объемов доходов с рассчитанными объемами доходов на основе модели по уравнению (1).
Зная прогнозную величину значимых факторов, можно предсказать объемы доходов, по-
Таблица 5
Сравнительная характеристика фактических и рассчитанных значений объемов доходов, полученных на территории Волгограда
Период Фактическое значение у Рассчитанное значение у
2002 г. 30 234,0 28 024,5
2003 г. 31 101,4 32 526,1
2004 г. 37 019,8 37 589,8
2005 г. 55 948,4 57 604,4
2006 г. 78 511,4 76 508,6
2007 г. 103 555,9 103 918,6
лучаемых на территории Волгограда (при существующих на данный момент времени внешних условиях). При этом следует отметить, что данная модель не может учитывать возможных будущих изменений в области налогообложения и общеэкономической политики.
Как уже отмечалось выше, значительная часть доходов, полученных на территории Волгограда, перераспределяется в пользу вышестоящих бюджетов. Доходы бюджета Волгограда в основном формируются за счет: местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц); закрепленных налогов (единый налог на вмененный доход); регулирующих налогов (налог на доходы физических лиц).
Кроме того, в состав финансово-бюджетного потенциала Волгограда входит потенциал неналоговых доходов, администрируемых Администрацией Волгограда.
Следовательно, можно выделить две основные задачи, от эффективного решения которых зависит развитие финансово-бюджетного потенциала Волгограда:
1. Развитие производственно-экономического потенциала Волгограда. Развивать факторы, которые являются наиболее значимыми в рамках модели зависимости доходов, полученных на территории Волгограда, от экономических факторов. На данном этапе развития экономики Волгограда основное внимание должно быть уделено развитию производственно-экономического потенциала Волгограда.
2. Развитие доходной базы бюджета Волгограда. В условиях отсутствия законодательно закрепленных прав, позволяющих муниципалитетам прямо влиять на уровень поступления налоговых доходов, необходимо расширять налогооблагаемую базу налогов, формирующих бюджет Волгограда. Развитие доходной
базы бюджета Волгограда должно происходить главным образом за счет эффективного использования земли и муниципального имущества.
Для развития доходной базы бюджета Волгограда необходимо предпринять следующие действия.
1. По земельному налогу: налогообложение земель, занятых под многоквартирными домами; проведение оценки и инвентаризации всех земель Волгограда; контроль наличия правоустанавливающих документов на землю, оформленных в соответствии с действующим законодательством; разработка стимулирующего механизма выкупа хозяйствующими субъектами земель, не находящихся в муниципальной собственности, например предоставление льгот по земельному налогу в сумме выкупа или на определенный период времени, что позволит значительно расширить налогооблагаемую базу в будущем; проведение индексации кадастровой стоимости земель на постоянной основе; налогообложение в полном объеме санитарно-защитных зон предприятий города.
2. По налогу на имущество физических лиц: проведение индексации стоимости имущества физических лиц на постоянной основе.
3. По единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности: реализация права органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать элементы этого специального налогового режима на основе всесторонней оценки социально-экономических последствий принимаемых решений.
4. По налогу на доходы физических лиц: повышение уровня оплаты труда и снижение «черного» фонда оплаты труда в первую очередь путем проведения агитационной и разъяснительной работы с жителями Волгограда об истинных причинах сокрытиях работодателями доходов работников и будущих потерях при
исчислении размера пенсии при достижении работником пенсионного возраста.
5. По неналоговым доходам:
- проведение конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов. По аналогии с Методикой определения расчетного размера платежа г. Москве инвестором при реализации инвестиционных проектов строительства и реконструкции объектов жилого назначения на территории г. Москвы (Постановление Правительства Москвы от 07.11.2006 № 882-ПП) целесообразно рассмотреть вопрос о разработке аналогичной методики на территории Волгограда. Указанная методика предназначена для сопоставительного анализа затрат и возможных доходов города при реализации инвестиционных проектов в области жилищного строительства с точки зрения нужд города и потенциальных коммерческих (финансовых) возможностей участков застройки (реконструкции). Методика позволяет на основании технико-экономических показателей проектируемого объекта и его места расположения определить расчетный размер платежа городу при реализации инвестиционных проектов в области жилищного строительства на территории Москвы;
- проведение индексации кадастровой стоимости земель на постоянной основе, поскольку кадастровая стоимость лежит в основе расчета арендных платежей за землю;
- разработка концепции развития муниципального сектора экономики Волгограда, в частности за счет реновации и ввода в эксплуатацию объектов нового строительства по инвестиционным контрактам, с целью сохранения объемов муниципального нежилого фонда;
- разработка программы принятия имущества в муниципальную собственность, устанавливающей механизм, условия и правила пополнения имущества муниципальной казны с целью сохранения муниципального нежилого фонда на уровне, который позволял бы заметно пополнять доходную часть бюджета;
- установление для нельготируемой категории арендаторов рыночной ставки арендной платы от сдачи в аренду муниципального имущества;
- взыскание задолженности по арендной плате и разработка механизма недопущения образования задолженности, например путем внесения в договоры условий о предварительной оплате арендной платы;
- разработка правил поведения Администрации Волгограда как акционера и собственника муниципальных предприятий;
- проведение оценки и инвентаризации всех земель Волгограда;
- проведение инвентаризации муниципального имущества и создание полного реестра муниципальной нежилой недвижимости, который бы позволил выявить свободные площади для последующей сдачи их в аренду и обеспечил всем заинтересованным лицам открытый доступ к сведениям о наличии муниципальных помещений и сделках с ними;
- контроль наличия правоустанавливающих документов на землю, оформленных в соответствии с действующим законодательством;
- проведение аукционов на право аренды муниципальных помещений;
- проведение мероприятий по улучшению состояния сдаваемых в аренду нежилых помещений с целью повышения их доходности, привлечение арендаторов нежилых помещений в качестве инвесторов с целью улучшения состояния арендованного имущества с последующим зачетом средств, затраченных на капитальный ремонт или реконструкцию в счет арендной платы.
6. В целом по всей доходной базе бюджета Волгограда:
- определение структурных приоритетов в механизме налогообложения за счет усиления контроля налогооблагаемых баз; основное внимание должно быть уделено земельному налогу, так как он является местным налогом и имеет значительные резервы по расширению налогооблагаемой базы;
- совершенствование системы автоматизации процессов учета информации и
создание единой информационной базы обо всех хозяйствующих субъектах Волгограда;
повышение информационного взаимодействия с ФНС России; повышение информационного взаимодействия по согласованию информации, передаваемой Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Волгоградской области в налоговые органы, с муниципальными органами власти административных районов города;
наращивание налогового потенциала субъектов налоговых отношений без увеличения налогового бремени путем выявления скрытых налогоплательщиков и теневых доходов;
разработка механизма стимулирования работников ФНС России по результатам поступлений доначисленных сумм местных налогов в ходе камеральных и выездных налоговых проверок;
- проведение агитационной и разъяснительной работы с жителями Волгограда по вопросам налогообложения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Об исполнении бюджета Волгограда за
2005 г. : решение Волгогр. гор. Думы от 24 мая 2006 г. № 31/658. - Режим доступа: http://www.volgamin.ru.
2. Об исполнении бюджета Волгограда за
2006 г. : заключение контрольно-счет. палаты Вол-гогр. гор. Думы на проект решения Волгогр. гор. Думы. - Режим доступа: http://ksp.volgadmin.ru.
3. Об исполнении бюджета Волгограда за
2006 г : решение Волгогр. гор. Думы от 29 июня 2007 г № 47/1111. - Режим доступа: http://www.volgamin.ru.
4. О бюджете Волгограда на 2007 г. : решение Волгогр. гор. Думы от 22 дек. 2006 г. № 40/952. -Режим доступа: http://www.volgamin.ru.
5. О принятии в первом чтении бюджета Волгограда на 2007 г. : заключение контрольно-счет. палаты к проекту решения Волгогр. гор. Думы. -Режим доступа: http://ksp.volgadmin.ru.
DEVELOPMENT DIRECTIONS OF VOLGOGRAD FINANCIAL AND BUDGETARY POTENTIAL
E.B. Dyakova, L. V. Perekrestova
The article is devoted to researches specificity forming Volgograd revenue in 2005-2007 after changes in budget and tax legislation, and local government reform. It had been analyzed the receipt of tax payment and standards accepting the main taxes to Volgograd budget, implementation and revenue structure and also municipal debts structure. It was revealed the main significant problems restraining realization of the financial and budget potential of the city, and was detected the main development tasks. The authors proposed specific recommendations to develop of Volgograd revenue.
Key words: financial and budgetary potential, tax payment, revenue, Volgograd, non-tax income.
