CC BY
101
ПРОБЛЕМЫ. ПОИС К. РЕШЕНИЯ
налоговый фактор финансово-экономической безопасности государства*
а. з. дадашев,
доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры финансов, страхования и налогов E-mail: bn@vzfei. ru
Заочный финансово-экономический институт Финансового университета при Правительстве РФ
33 (174) - 2012
УДК 336.22
Налоговый фактор в контексте финансово-экономической безопасности рассматривается как фискальный инструмент и как инструмент налоговой политики государства. В кризисных условиях возникают бюджетные риски, которые особенно значимы у нефтегазодобывающих государств. В целях их минимизации необходимо не ограничиваться наполнением финансовой «подушки» безопасности, а активнее осуществлять процессы структурной перестройки экономики, развивать сектор обрабатывающих производств.
Ключевые слова: налоговое бремя экономики, социальная функция государства, нефтегазовые доходы, налоговый маневр, налоговая политика.
Налоги необходимо рассматривать с позиции двоякого рода: 1) как фискальный инструмент, обеспечивающий наполнение казны для финансового обеспечения деятельности государства; 2) как инструмент государственного регулирования социально-экономических процессов в стране, т. е. как инструмент налоговой политики государства.
При рассмотрении налогов в качестве фискального инструмента оценивается общий уровень налогового бремени как соотношение налоговых и
* Статья подготовлена на основе доклада, с которым автор выступил на Международной научно-практической конференции «Роль таможенного регулирования по обеспечению экономической безопасности в условиях глобализации» (27 января 2012 г., Бакинский государственный университет, Азербайджан).
приравненных к ним доходов бюджетной системы и ВВП (к приравненным автор относит таможенные пошлины1 и поступления по обязательному социальному страхованию). Общий уровень налогового бремени существенно различается как среди европейских стран, так и между азиатскими государствами.
Объем и структура расходов государства определяют пределы налогового бремени экономики, ее налоговые ресурсы. Экономика является, таким образом, ресурсным фактором бюджетной системы страны. Дабы этот ресурсный фактор действовал поступательно, необходимо, чтобы налоговая политика учитывала особенности структуры экономики, дифференциацию доходов населения, приоритеты экономического развития и т. д.
Нефтегазодобывающие страны, экспортирующие половину и более сырой нефти, в условиях благоприятной конъюнктуры полноценно наполняют казну государства (растут также прибыль компаний и доходы наемных работников), а при неблагоприятной конъюнктуре снижаются добыча и экспорт нефти (сокращается ВВП), падают прибыль компаний и доходы наемных работников. Таким образом, нефтегазовые доходы в первом случае выступают как ресурсный фактор обеспечения финансовой безопасности государства, а во втором
1 В России таможенные пошлины с 1 января 2005 г выведены из состава федеральных налогов и включены в состав неналоговых доходов федерального бюджета.
- 47
- как ресурсный фактор активизации рисков и угроз финансово-экономической безопасности страны.
Позитивный и негативный потенциал налогов в качестве ресурсного фактора финансово-экономической безопасности особенно рельефно присутствует в нефтегазодобывающих странах, у которых в товарной структуре экспорта преобладают минеральное топливо и смазочные масла: Азербайджан -97,1 %, Алжир - 98,4, Иран - 83,3, Казахстан - 68,7, Норвегия - 67,7, Россия - 65,7 % (2008 г.).
В стратегии экономического роста указанных стран в качестве приоритетов объявляются ускоренное развитие ненефтяного сектора и диверсификация экономики. Осуществление этой стратегии объективно требует увеличения нормы валового накопления, которая и в России, и в Азербайджане недостаточна (чуть более 18 % в 2009 г.), хотя в Казахстане - 27,1 % (2008 г.). В структуре ВВП Азербайджана доля ненефтяного сектора составит в 2012 г. 57 %, а в структуре инвестиций достигнет 56 % объема капитальных вложений в экономику страны2. Думается, что доля капиталообразующих инвестиций в ненефтяной сектор должна увеличиться и быть более высокой в связи с решением задач по диверсификации национальной экономики.
Общеизвестно, что налоги возникли с появлением государства, которому для выполнения своих функций перед обществом (обеспечение обороны, правопорядка и управления) необходимы были собственные средства. Указанные функции тысячелетиями оставались неизменными, и лишь во второй половине XIX в. европейские государства сочтут необходимым осуществлять социальную функцию (школьное просвещение детей, медицинская помощь, содержание домов для престарелых и др.).
На все это в начале XX в. отдельным европейским странам хватало средств в размере 10-12 % национального дохода, аккумулируемых в государственной казне в виде налогов с граждан и предприятий. На протяжении прошлого столетия социальная функция государства расширялась и углублялась, и для ее финансового обеспечения требовалось все больше и больше средств, аккумулируемых в бюджетной системе страны. В связи с этим увеличивалось налоговое бремя, которое с учетом обязательных отчислений на социальное страхование доходило в европейских странах до 45 % ВВП. В структуре современного государства
финансовое обеспечение социальной функции (образование, здравоохранение, культура, социальная защита) занимает определяющее место: в консолидированном бюджете многих европейских стран на ее долю приходится 65-70 % расходов (Германия, Франция, Соединенное Королевство), а в России -41,5 %, Иране - 52,6 % (2008 г.).
Государственные расходы на образование и здравоохранение составляют (в % к ВВП, 2008 г.): Россия - 8,8 % (2009 г.); Германия - 12,4; Франция -14,4; Соединенное Королевство - 13,1; Азербайджан -4,5 (2009 г.), Иран - 7,7; Турция - 6,3 % (доля ВВП, аккумулируемая в бюджете каждой из трех последних стран, в 2008 г. составляла соответственно 26,9; 36,8 и 22,7 %; для сравнения: в России - 38,6 %)3.
Сущность финансовой безопасности государства заключается в способности национальной экономики обеспечивать формирование доходов - налоговых, таможенных и в виде страховых взносов -бюджетной системы в объемах, достаточных для финансового обеспечения деятельности государства. Если доходов собирается меньше необходимого объема, то недостаток покрывается за счет заимствований государства. Запланированный дефицит государственного бюджета (в странах Евросоюза его уровень в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г. ограничен - 3 % ВВП) также покрывается за счет заимствований. В конечном счете такая практика приводит к накоплению государственного (суверенного) долга, пределы которого в странах Евросоюза также ограничены - 60 % ВВП.
Финансовые потрясения в отдельных странах еврозоны привели к ухудшению их платежеспособности и резкому замедлению темпов экономического роста.
Нарушение установленных ограничений в ряде стран Евросоюза способствовало нарастанию угроз в сфере финансовой безопасности Греции, Испании, Португалии, Италии, Ирландии. Потребовалось срочное вмешательство руководящих структур Евросоюза и финансовая помощь из Европейского стабилизационного фонда и Международного валютного фонда для того, чтобы приостановить наступление очередного финансового кризиса. В целях восстановления бюджетной сбалансированности и макроэкономической стабильности правительствам этих государств потребуется увеличить налоговое бремя и сократить свои расходные обязательства.
2 НаджафовА. Не нефтью единой // Российская газета, 2011. 3 Россия и страны мира. 2010: стат. сб. / Росстат. М., 2010.
23 декабря. С. 299-302.
Доходы бюджетной системы РФ в 2005-2011 гг., % ВВП
Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Доходы, всего 39,70 39,48 40,21 39,17 35,04 35,50 38,37
Налоговые доходы, пошлины и страховые платежи 36,45 36,13 36,61 36,15 31,00 32,13 35,61
Доходы от налогов и пошлин, связанных с обложением нефти и нефтепродуктов 9,23 9,97 8,07 9,74 6,86 8,22 10,09
Чаще всего власти идут на увеличение ставок по налогам на потребление - НДС и акцизов. Одной из первых стран, повысивших ставку НДС еще до финансово-экономического кризиса, была Германия в связи с необходимостью сокращения дефицита федерального бюджета до нормативного уровня (не более 3 % ВВП).
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии в последние пять лет манипулировало ставкой НДС по-разному: в 2008 г. сначала ставка была снижена до 15 % (ранее - 17,5 %), затем в связи с преодолением последствий кризиса в 2010 г. ее вернули на прежний уровень и через год (с 4 января 2011 г.) вновь подняли ставку до 20 %, с тем чтобы добиться снижения 11 %-го дефицита бюджета4.
В целях предотвращения угроз финансовой безопасности правительства нефтегазодобывающих стран:
• сочли целесообразным аккумулировать часть нефтегазовых доходов5, обусловленных конъюнктурно высокими ценами на сырье, в суверенном резервном фонде в качестве финансовой «подушки» безопасности (и это помогло);
• самортизировать последствия кризиса (Россия, Азербайджан, Казахстан).
При этом выявилось, что в условиях кризиса сокращаются не только нефтегазовые доходы, но и налоговые поступления по налогу на прибыль от организаций-экспортеров. В связи с этим чрезвычайно важно своевременно реагировать на бюджетные дефициты и источники их финансирования, не допуская превышения порога государственного долга страны (эта перспектива не угрожает ни России, ни Азербайджану, у которых госдолг в 2011 г. составил 10,4 и 7,8 % соответственно).
По данным Минфина России, существенную долю доходов бюджетной системы на протяжении 2005-2011 гг. составляют так называемые конъюнктурные доходы, получаемые от обложения налогами
4 Дмитриева О. Шопинг-спринт // Российская газета, 2011. 11 января.
5 Нефтегазовые доходы России включают поступления по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и вывозные таможенные пошлины на экспорт нефти, газа и нефтепродуктов.
и пошлинами добычи и экспорта нефти и нефтепродуктов (см. таблицу). Минимальные значения этой доли равнялись 6,86 % ВВП в кризисном 2009 г., а максимальные - 10,09 % ВВП в 2011 г.
Теперь, когда российская экономика восстановлена и вышла на докризисный уровень, определенную часть нефтегазовых доходов следовало бы «пустить» на технологическую модернизацию обрабатывающих производств и диверсификацию промышленной структуры на основе активного государственно-частного партнерства и других механизмов и институтов развития. России нужна новая индустриализация и активная промышленная политика государства.
Следует отметить, что, несмотря на огромный внутренний потребительский рынок, значение легкой промышленности в структуре обрабатывающих производств постсоветских нефтегазодобывающих стран остается низкой (2009 г.): в России - 1,3 %, в Азербайджане - 0,4, в Казахстане - 0,3 % 6.
Минфин России устами своего нового руководителя заявил о возможности использования части нефтегазовых доходов для финансирования инфраструктурных проектов, не предполагающих постоянных расходов, но при соблюдении ряда условий:
1) предположительно, начиная с 2016 г. базовая прогнозная цена на нефть, применяемая в расчетах федерального бюджета, будет определяться как среднегодовая цена, сложившаяся за последние 10 лет, а в случае если фактическая цена окажется выше базовой, то дополнительные доходы пойдут на пополнение Резервного фонда (в противном случае средства Резервного фонда будут направлены на финансирование расходных обязательств федерального бюджета)7;
2) накопленные средства Резервного фонда в размере 7 % ВВП предназначаются для подстра-
6 Промышленность России. 2010: стат. сб. / Росстат. М., 2010. С. 396-397.
7 Минэкономразвития России исходит из целесообразности рассчитывать базовую прогнозную цену на нефть как среднего-
довую за последние три года, что более вероятно и может быть поддержано. Минфин России в проектировках федерального
бюджета на 2013 г. исходит из средней цены на нефть за последние пять лет - 80 долл. за баррель (Маркелов Р. Расходы резать не будут // Российская газета, 2012. 9 июня).
ховки в случае, если цена на нефть окажется не выше 70 долл. за баррель (на конец 2011 г. накоплено 3,4 % ВВП); 3) сумму средств, превышающую 7 %-ный уровень ВВП, предполагается разделить поровну для пополнения Фонда национального благосостояния и на цели финансирования инфраструктурных проектов.
Такая многослойная обусловленность использования сверхнормативной части средств Резервного фонда на инфраструктурные проекты за пределами 2016 г. оправдывается Минфином России необходимостью накопления «подушки» безопасности, достаточной для того, чтобы «продержаться» два-три года.
Вступление России в 2012 г. во Всемирную торговую организацию (ВТО) потребует снижения тарифов таможенных пошлин на импортируемые товары: средний тариф снизится до 7,8 % по сравнению с 10 % в 2011 г. (потери бюджета оцениваются в 310 млрд руб.). Поэтому следует ожидать уменьшения поступлений по НДС на ввозимые товары примерно на 22 % от суммы поступлений в 2011 г. В связи с этим соответственно следует ожидать снижения значения налогов на потребление в доходах и, возможно, розничных цен (последнее зависит от поведения и аппетитов импортеров и владельцев торговых сетей). Следовательно, ожидаемые последствия вступления России в ВТО должны быть всесторонне просчитаны Министерством экономического развития РФ и учтены Минфином России при подготовке проекта федерального бюджета на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг. 8.
Между тем бизнес-сообщество предлагает властям в рамках так называемого правительственного «налогового маневра» снизить налоговые ставки по налогу на прибыль организаций, по НДС и страховым взносам до 15 %. Но для компенсации выпадающих доходов предлагается увеличить ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), что даст казне 1,56 трлн руб., и акцизов на табачные изделия, крепкие алкогольные напитки и пиво (еще 0,9 трлн руб.) 9. Увеличение ставок
8 Если бы такой механизм оценки и учета последствий введения той или иной новации существовал, то наверняка у нас не случилась бы бессмысленная чехарда со ставками единого социального налога и страховых взносов в последние десять лет: 35,6 % - с 2002 г., 26 % - с 2005 г., 34 % - с 2010 г. (но под напором бизнес-сообщества введена с 2011 г.), 30 % - с 2012 г. (на период 2012-2013 гг.).
9МаркеловР. Заплатят курильщики и госкомпании // Российская газета, 2012. 12 апреля.
НДПИ снова вернет федеральный бюджет, а заодно и региональные бюджеты в сырьевую ловушку и потому от такого «налогового маневра» следует сразу отказаться10.
При рассмотрении налогов в качестве инструмента налоговой политики государства, очевидно, начинать надо с определения налоговой политики как таковой, ее сущности. Налоговая политика - это политика регулирующего воздействия государства на экономические, социальные, демографические и экологические процессы путем использования в системе налогообложения отдельных элементов налога (объекта налогообложения, налоговой ставки), налоговых льгот и преференций, а также путем введения нового налога, упразднения или замены действующего налога11.
Налоговая политика регулирующего воздействия на экономические процессы не может быть единообразной, она сегментарная и должна учитывать особенности объекта регулирования, его значение для национальной экономики, влияние других неналоговых механизмов воздействия. Если обратимся к нефтегазовому сектору, то увидим, что механизмы налогового стимулирования добычи углеводородного сырья эволюционировали от системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (для привлечения иностранных инвестиций в целях освоения труднодоступных месторождений) до установления нулевой ставки налога на добычу полезных ископаемых в отношении нефти на конкретных участках недр, характеризуемых низкой степенью (0,05 и менее) выработанности запасов и местоположением, и отвечающих определенным требованиям (условиям)12.
10 Если говорить о структурном маневре в системе налогообложения, то нелишне напомнить о тенденциях, сложившихся в странах - членах ОЭСР за 1965-2008 гг.: при повышении общего уровня налогового бремени экономики с 25,5 до 34,8 % доля обязательных взносов в систему социального страхования в совокупном объеме государственных доходов выросла с 18 до 25 %, а доля налога на прибыль - с 9 до 10 %. Одновременно снизились значения долей подоходного налога с физических лиц (с 26 до 25 %), налогов на имущество (с 8 до 5 %) и налогов на потребление (с 36 до 30 %).
11 Следует признать, что на сегодняшний день понятие «налоговая политика» (его определение, сущностное содержание, функциональное наполнение и сфера применения) в российской научной и учебно-методической литературе не получило должной проработки и ждет своих исследователей.
12 Соответствующие дополнения введены в п. 1 ст. 342 Налогового кодекса РФ, федеральными законами от 22.07.2008 № 158-ФЗ и от 21.07.2011 № 258-ФЗ.
В целях привлечения иностранных инвестиций для освоения нефтегазовых месторождений российского шельфа Арктики правительство считает целесообразным предусмотреть на 15-летний период специальную стимулирующую систему налогообложения13:
• полностью отменить экспортные пошлины по новым шельфовым проектам;
• налог на добычу полезных ископаемых установить на уровне 5 % цены реализуемой продукции (вместо действующей твердой ставки 446 руб. за 1 т добытой нефти);
• освободить от уплаты налога на имущество организаций;
• освободить от уплаты НДС на ввозимое в РФ
13 Лагутина К. Шельф со шлейфом // Российская газета, 2012. 13 апреля.
оборудование, аналоги которых в стране не
производятся.
Установление указанного механизма налогообложения означает переход к качественно новой налоговой политике в сфере нефтегазодобычи, рассчитанной на долгосрочную перспективу и призванной способствовать устойчивому росту российской экономики и финансово-экономической безопасности государства.
Список литературы
1. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая: Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
2. Россия и страны мира. 2010: стат. сб. / Рос-стат. М., 2010.
3. Промышленность России. 2010: стат. сб. / Росстат. М., 2010.
