Налоговый маневр в нефтяной отрасли: риски «Ручного регулирования» Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Налогообложение

НАЛОГОВЫЙ МАНЕВР В НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ: РИСКИ «РУЧНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ»*

А. С. КАУКИН Е. М. МИЛЛЕР

Срок действия соглашения между ФАС, Минэнерго России и нефтяными компаниями о заморозке цен на бензин и дизельное топливо истек 1 июля 2019 г. Предполагается, что в дальнейшем рост цен в пределах инфляции должен будет обеспечивать демпфирующий механизм, параметры которого до конца не определены. Затягивание с принятием решения по этому вопросу, тем более на фоне потенциального ухудшения макроэкономических условий, может создать риск укоренения практики «ручного регулирования» и заморозки цен1.

Ключевые слова: налоговый маневр, промышленность, нефтяные компании, вертикально интегрированные нефтяные компании, нефтепераработка, нефтедобыча, нефтеперерабатывающие заводы, НДПИ, демпфирующий фактор.

Действовавшее до конца июня 2019 г. соглашение о заморозке цен на нефтепродукты не будет продлеваться. Правительство и участники рынка договорились об альтернативном механизме сдерживания цен: изменении параметров расчета демпфирующей надбавки к обратному акцизу, который получают нефтеперерабатывающие компании при соблюдении ряда условий (поставка бензина на внутренний рынок, нахождение под санкциями, программы модернизации).

Демпфирующая надбавка, призванная обеспечить привлекательность поставок нефтепродуктов на внутренний рынок для нефтяных компаний и не допустить повышения цен на нефтепродукты (если экспортная цена становится выше определенного установленного законодательно значения, нефтекомпании получают выплаты из бюджета - и наоборот),

была введена еще с 1 января 2019 г., однако параметры ее расчета, установленные в законодательстве, привели к тому, что дополнительные выплаты в течение некоторого времени пришлось делать нефтеперерабатывающим компаниям, а не государству.

Законопроект об изменении параметров в формуле расчета демпфирующей надбавки Госдума должна принять до конца весенней сессии (т.е. до 28 июля). Это дает время на согласование источников финансирования: Минфин России предлагает поднять ставку НДПИ с 2020 г. и не выделять, как предлагалось в ходе обсуждения, дополнительных средств на субсидирование нефтепереработки из Фонда национального благосостояния (ФНБ); Минэнерго России против субсидирования за счет нефтедобычи. Кроме того, сейчас рассматривается приме-

Каукин Андрей Сергеевич, заведующий лабораторией системного анализа отраслевых рынков РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; заведующий лабораторией отраслевых рынков и инфраструктуры Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, канд. экон. наук (Москва), e-mail: kaukin@ranepa.ru; Миллер Евгения Михайловна, старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации (Москва), e-mail: miller-em@ranepa.ru

* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 11 (94) (июль 2019 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара

1 Подробнее о негативных последствиях заморозки цен см.: Жемкова А., Идрисов Г., Каукин А., Миллер Е. Заморозка цен на нефтепродукты — остановка налогового маневра? // Экономическое развитие России. 2019. Т. 26. № 1. С. 31—35.

нение демпфера и к керосину для субсидирования авиаперевозок.

Институтом экономической политики им. Е.Т. Гайдара на примере нескольких отечественных НПЗ были проанализированы эффекты от каждого из вариантов финансирования демпфера:

1. Финансирование осуществляется с помощью ФНБ.

2. Финансирование осуществляется за счет повышения ставки НДПИ 2020 г.2. В этом случае:

а) вертикально интегрированные нефтяные компании (ВИНК) перекладывают рост цен в нефтедобыче на весь рынок;

б) ВИНК перекладывают рост цен в нефтепереработке только на независимые НПЗ.

Произведенные расчеты (см. приложение к статье) показывают, что для независимых НПЗ риски критического снижения рентабельности достаточно высоки во всех сценариях (это хорошо иллюстрирует текущая ситуация с Антипинским НПЗ), что, в свою очередь, повышает вероятность усиления концентрации отрасли. Однако при финансировании демпфирующей надбавки за счет повышения ставки НДПИ положение независимых НПЗ становится особенно неблагоприятным в результате увеличения вертикально интегрированными компаниями внутренних цен на нефть. В отличие от независимых НПЗ риски для входящих в состав ВИНК предприятий, даже при невысокой эффективности производства, не так высоки.

Оба варианта финансирования демпфирующей надбавки по сути далеки от совершенства. В случае повышения НДПИ происходит субсидирование нефтепереработки за счет нефтедобычи, что, в условиях доминирования вертикально интегрированных компаний на рынке, скажется (негативно) только на независимых НПЗ. А в случае использования средств ФНБ ВИНК фактически получают обратно часть природной ренты, изъятой госу-

дарством (как собственником ресурсов) в виде налогов. При этом сама возможность такого использования средств ФНБ слабо соотносится с целями Фонда.

Следует отметить, что в отсутствие окончательных параметров налогообложения нефтяной и нефтеперерабатывающей отраслей, закрепленных на законодательном уровне, оценка последствий реформирования должна рассматриваться как предварительная. Тем не менее продолжающаяся уже около года дискуссия и поиск решения, которое устроило бы все заинтересованные стороны, вызывают усиление неопределенности для участников рынка и потенциально способны привести к режиму постоянного «ручного регулирования» нефтяной отраслью и, как следствие, к недостижению первоначальных целей ее реформирования - повышению эффективности отечественной нефтепереработки.

Альтернативой текущему плану реформирования налогообложения отрасли может служить конфигурация налогового маневра, предлагаемого экспертами Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара:

1. Налоговый маневр проводится в течение шести лет - с 2019 по 2024 гг.

2. Экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты отменяются единовременно в 2019 г.

3. Одновременно с отменой экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты повышается ставка НДПИ на величину, эквивалентную снижению экспортной пошлины на нефть.

4. Для поддержания отрасли на среднем уровне до реформы вводится субсидия НПЗ. Субсидия выдается всем НПЗ пропорционально объемам входящей нефти. Размер суммарной субсидии линейно снижается до полной отмены в 2024 г.

5. Ставки акцизов снижаются таким образом, чтобы розничные цены росли в пределах инфляции.

Данный вариант реформирования, по нашему мнению, позволит: достичь (см. табл. 1 и 2)

2 Повышение НДПИ эквивалентно увеличению демпфирующей надбавки.

большего суммарного итогового бюджетного эффекта за шесть лет; сократить затраты на субсидирование отечественной нефтепереработки; снизить темп рост цен на нефтепродукты на розничном рынке. Кроме того, этот вариант предполагает отсутствие «ручного регулирования» рынка нефтедобычи и производства нефтепродуктов, что снижает неопределенность для инвесторов и предпринимателей,

а небольшой рост внутренних цен на нефть и нефтепродукты способствует более бережному использованию ресурсов. Однако при реализации данного варианта сократятся поступления в дорожные фонды (за счет уменьшения акцизных платежей). В качестве альтернативы их пополнения можно использовать межбюджетные трансферты и/или целевое финансирование.

Таблица 1

Итоговый эффект от налогового маневра по варианту Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара, в % ВВП

Расчет по варианту Института 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г.

Экспортная пошлина на нефть и нефтепродукты 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Акциз на нефтепродукты 1,20 1,23 1,24 1,30 1,30 1,31

НДПИ на нефть 11,11 11,11 11,11 11,11 11,11 11,11

Прирост суммарных поступлений в бюджет 1,84 1,87 1,88 1,93 1,94 1,95

Суммарное субсидирование нефтепереработки -1,02 -0,85 -0,67 -0,49 -0,32 -0,14

втом числе:

Субсидия -1,00 -0,80 -0,60 -0,40 -0,20 0,00

Удержание цены за счет акциза -0,02 -0,05 -0,07 -0,09 -0,12 -0,14

Демпфирующая надбавка 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Итоговый эффект от налогового маневра 0,84 1,07 1,28 1,53 1,74 1,95

Розничная цена на бензин, руб./л 47,91 48,06 48,22 48,37 48,52 48,67

Источник: рассчитано авторами.

Таблица 2

Итоговый эффект от налогового маневра по текущему варианту законодательства, в % ВВП

Расчет по текущему законодательству 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г. 2024 г.

Экспортная пошлина на нефть и нефтепродукты 2,07 1,66 1,24 0,83 0,42 0,00

Акциз на нефтепродукты 1,22 1,28 1,31 1,39 1,42 1,45

НДПИ на нефть 7,44 8,17 8,91 9,64 10,38 11,11

Прирост суммарных поступлений в бюджет 0,49 1,10 1,69 2,32 2,90 3,49

Суммарное субсидирование нефтепереработки -0,33 -0,48 -0,63 -0,88 -1,12 -1,36

в том числе:

Обратный акциз -0,21 -0,42 -0,62 -0,83 -1,04 -1,25

Демпфирующая надбавка (бензин) 0,06 0,01 0,04 0,01 -0,01 -0,04

Демпфирующая надбавка (дизель) -0,18 -0,07 -0,05 -0,05 -0,06 -0,07

Итоговый эффект от налогового маневра 0,16 0,63 1,06 1,45 1,80 2,14

Розничная цена на бензин, руб./л 48,36 48,97 49,58 50,19 50,80 51,41

Источник: рассчитано авторами.

ПРИЛОЖЕНИЕ

В качестве показателя, отражающего состояние экономики НПЗ, рассчитывалось значение «прокси-ВДС» (условное приближение значения валовой добавленной стоимости), равное разности между стоимостью всех произведенных нефтепродуктов и стоимостью входящей нефти.

Расчеты проведены с учетом предпосылок, по которым с 1 июля 2019 г.: 1) соглашение о заморозке цен на оптовом рынке прекратило свое действие; 2) произошла корректировка формулы демпфирующей надбавки для параметров средних оптовых цен реализации на территории Российской Федерации бензина и дизеля, которые снизились с 56 до 51 тыс. руб./т и с 50 до 46 тыс. руб./т соответственно; 3) была сохранена доля компенсации нефтяникам в 2019 г. разницы между экспортной и фиксированной ценой бензина и дизельного топлива для сдерживания роста цен на топливо на внутреннем рынке на уровне 60%; для

2021 и 2022 гг. она была повышена до 68 и 65% соответственно3; 4) демпфер на авиационное топливо не был введен.

Расчеты проводились при фиксированном курсе - 62,93 руб./долл. и цене на нефть -71,38 долл./барр. и утвержденных в действующем законодательстве параметрах экспортных пошлин и акцизных платежей4. В качестве примера для расчетов были взяты: Туапсинский НПЗ (ПАО «НК "Роснефть"»), «Нижегороднеф-тепереработка» (ПАО «НК "ЛУКОЙЛ"») и Антипинский НПЗ (независимый НПЗ).

На рис. 1 представлены результаты расчетов «прокси-ВДС» НПЗ при поддержке нефтеперерабатывающей отрасли через ФНБ. Из него видно, что Нижегородский НПЗ, принадлежащий НК «ЛУКОЙЛ», показывает положительные значения добавленной стоимости (находящиеся выше усредненных минимальных исторических значений, при которых НПЗ продолжал функционировать5). «Прокси-ВДС» Туапсинского НПЗ и Антипинского НПЗ

Рис. 1. Вариант 1: «прокси-ВДС» НПЗ при поддержке нефтеперерабатывающей отрасли через ФНБ (с учетом субсидии в виде обратного акциза и демпфирующей надбавки)

0,05

0,00

-0,05

-0,10

£ о

-Туапсинский НПЗ

-Антипинский НПЗ

Источник расчеты авторов.

Годы

— Нижегородский НПЗ

- - Средний минимум ВДС по группе

3 Минфин и Минэнерго договорились о механизме компенсации нефтяникам // Ведомости. 25.06.2019. URL: https:// www.vedomosti.ru/business/news/2019/06/25/805017-minfin-i-minenergo

4 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 17.06.2019 г.); Закон РФ от 21.05.1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» (ред. от 01.05.2019 г.).

5 Исторически минимальные значения расчетного показателя «прокси-ВДС» могут принимать отрицательные значения в основном за счет того, что многие российские НПЗ являются частью вертикально интегрированных компаний, которые могут перераспределять прибыли и убытки внутри подконтрольных сегментов бизнеса.

находятся в области отрицательных значений (даже с учетом субсидии в виде обратного акциза и демпфирующей надбавки), но не пересекают среднего минимума «прокси-ВДС» по группе, т.е. на период проведения налогового реформирования в нефтяной отрасли они продолжают функционировать. (Укажем, что, в отличие от Антипинского НПЗ, Туапсинский НПЗ входит в состав ВИНК (ПАО «НК "Роснефть"»), т.е. издержки на этапе нефтепереработки могут перераспределяться в нем по всей производственно-сбытовой цепочке: фактическая линия «прокси-ВДС» может лежать и вышеуказанной для Туапсинского НПЗ.)

Существенным минусом рассмотренного варианта финансирования выплат по демпфирующей надбавке является выбранный в нем источник финансирования поддержки нефтепереработки, предполагающий его нецелевое использование6.

На рис. 2 и 3 представлены варианты расчета «прокси-ВДС» НПЗ при поддержке нефтеперерабатывающей отрасли за счет демпфирующей надбавки, финансируемой повышением ставки НДПИ в 2020 г. Главное отличие от рассмотренного выше варианта состоит в том, что при повышении НДПИ на нефть нефтяные компании с высокой вероятностью будут стремиться соответствующим образом поднять на внутреннем рынке цены на поставляемую ими нефть, т.е. фактически перекладывать дополнительную налоговую нагрузку на сегмент нефтепереработки (которая, согласно первоначальной логике маневра, должна была стать бенефициаром преобразований). В варианте 2а ВИНК повышают цены на нефть одинаково для каждого НПЗ, а в варианте 2б с ростом цен сталкиваются только независимые НПЗ7.

В обоих рассмотренных вариантах значения «прокси-ВДС» независимого Антипин-

Рис. 2. Вариант 2а: «прокси-ВДС» НПЗ при поддержке нефтеперерабатывающей отрасли через повышение ставки НДПИ, рост цен на нефтяное сырье одинаков для всех НПЗ отрасли (с учетом субсидии в виде обратного акциза и демпфирующей надбавки)

-0,10

5 о

-Туапсинский НПЗ

-Антипинский НПЗ

Источник: расчеты авторов.

00 о

Годы

— Нижегородский НПЗ

- - Средний минимум ВДС по группе

6 «Фонд национального благосостояния является частью средств федерального бюджета. Фонд призван стать частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную перспективу. Целями Фонда национального благосостояния являются обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации». URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/mission/

7 Авторы понимают, что вариант 2б в полной мере нереализуем, так как соответствующие действия ВИНК не должны остаться не замеченными ФАС, однако данный расчет позволяет проиллюстрировать возможные тенденции развития ситуации на рынке.

Рис. 3. Вариант 2б: «прокси-ВДС» НПЗ при поддержке нефтеперерабатывающей отрасли через повышение ставки НДПИ, рост цен на нефтяное сырье только для независимых НПЗ отрасли (с учетом субсидии в виде обратного акциза и демпфирующей надбавки)

-0,15

-Туапсинский НПЗ

Антипинский НПЗ

Источник расчеты авторов.

00 о

Годы

— Нижегородский НПЗ

- - Средний минимум ВДС по группе

ского НПЗ на всем периоде реформирования налоговой системы нефтяной отрасли пересекают отметку среднего минимума «про-кси-ВДС» по группе, что фактически говорит

о его возможном уходе с рынка, т.е. субсидирование нефтепереработки через нефтедобычу может привести к консолидации отрасли. ■

Tax Maneuver in the Oil Sector: Risks of «Manual Control»

Andrey S. Kaukin - Head of Department for System Analysis of Sectoral Markets of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Head of Sectoral Markets and Infrastructure Department of the Gaidar Institute, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: kaukin@ranepa.ru Eugenia M. Miller — Senior Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia). E-mail: miller-em@ranepa.ru

The term of an agreement signed by the Federal Anti-Monopoly Service (FAS), Minenergo, and oil companies on price freeze on petrol and diesel fuel expired on July 1, 2019. It is envisaged that the damping mechanism will ensure the price growth in line with inflation in the months to come although the parameters of such mechanism have not been defined. Delaying with decision making on this issue moreover in the context of potential deterioration of the macroeconomic conditions can increase risks for a strong possibility of «manual control» and price freeze

Key words: tax maneuver, industry, oil companies, vertically integrated oil company, oil, refineries, the EPDP, damping factor.