CC BY
433
социально-экономические проблемы российского государства
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
д.В. Кузовкин
Автор представляет анализ правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отдельное внимание уделено требованиям, которым должно соответствовать региональное законодательство о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, разграничение государственных полномочий
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2016. № 4 (25). С. 36-43.
Институт наделения органов местного самоуправления (ОМСУ) отдельными государственными полномочиями обусловлен необходимостью эффективно перераспределять функциональную нагрузку между различными частями государственного механизма. Передача ряда государственных функций на местный уровень обеспечивает возможность наиболее эффективного достижения поставленных целей. Это позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения. Европейская хартия местного самоуправления в ст. 4 требует, чтобы при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти ОМСУ должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.
Российский закон о местном самоуправлении в главе 4 достаточно подробно регулирует процесс передачи отдельных государственных
Кузовкин денис Вячеславович — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Международного института экономики и права (филиал в Омске).
Адрес для корреспонденции: den_garant@mail.ru.
полномочий на муниципальный уровень, поскольку пробелы регулирования в этом вопросе способны существенным образом нарушить право населения на осуществление местного самоуправления.
Законодатель предусмотрел ряд жестких требований, касающихся процедуры передачи полномочий.
Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ. Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Отдельные государственные полномочия могут осуществляться только ОМСУ муниципальных районов или городских округов.
ОМСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций, а также ОМСУ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления отдельных государственных полномочий.
Еще ряд обязательных атрибутов устанавливается для формы закона, предусматривающего наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями. Такой закон должен содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, ОМСУ которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей ОМСУ, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых ОМСУ, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности ОМСУ об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления ОМСУ переданных им отдельных государственных полномочий. Рассмотрим указанные выше атрибуты законов по передаче отдельных государственных полномочий подробнее на конкретных примерах.
ОМСУ Омской области при осуществлении переданных государственных полномочий обязаны:
1) отчитываться перед финансовым органом исполнительной власти Омской области о расходовании средств на реализацию переданных государственных полномочий;
2) обеспечивать условия для беспрепятственного проведения органом государственной власти Омской области проверок осуществления переданных государственных полномочий и использования средств на реализацию переданных государственных полномочий;
3) обеспечивать предоставление органам государственной власти Омской области по их письменным запросам документов и другой информации об осуществлении переданных государственных полномочий в сроки, установленные в запросах;
4) исполнять иные обязанности в соответствии с настоящим Кодексом. В этой же статье устанавливаются права и обязанности органов
государственной власти. К правам относятся:
1) устанавливать форму отчетов ОМСУ Омской области об осуществлении переданных государственных полномочий и использовании средств на реализацию переданных государственных полномочий;
2) принимать меры, направленные на возврат в установленном законодательством порядке использованных не по целевому назначению, а также не использованных в установленный срок средств, предназначенных для реализации переданных государственных полномочий.
В число обязанностей органов государственной власти входит:
1) своевременно и в полном объеме перечислять средства на реализацию переданных государственных полномочий местным бюджетам;
2) осуществлять контроль за выполнением ОМСУ Омской области переданных государственных полномочий и использованием средств на реализацию переданных государственных полномочий [1]. Для расчета нормативов расходов для определения объема субвенции по каждому муниципальному району или городскому округу в Томской области рассчитываются по формуле:
Нг=(ФОТг+М)хКкхКвфхКмз,
где / — конкретный муниципальный район или городской округ Томской области; Н/ — норматив расходов; ФОТ/ — годовой фонд оплаты труда работника ОМСУ /-го муниципального района; М — материальная помощь из расчета 2 оклада в год; Кк — корректирующий коэффициент, устанавливаемый законом об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; Кмз — коэффициент материальных затрат (1,1); Квф — коэффициент отчислений во внебюджетные фонды [2].
Как правило, субвенции тратятся на такие цели, как оплата труда работников ОМСУ; уплата страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд медицинского страхования и территориальный фонд обязательного медицинского страхования и страхового тарифа на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, установленных действующим законодательством; материальные затраты (расходы на оплату коммунальных услуг и услуг связи, канцелярских товаров, материалов для вычислительной и множительной техники, использованных при регулировании тарифов ОМСУ).
Для осуществления отдельных государственных полномочий ОМСУ зачастую необходимы определенные материальные ресурсы. Так, для осуществления отдельных государственных полномочий по созданию и организации функционирования информационно-консультационной службы агропромышленного комплекса Красноярского края на территории муниципального района передается по договорам безвозмездного пользования, заключаемым между уполномоченным органом исполнительной власти края, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного комплекса края, и соответствующим ОМСУ, электронно-вычислительная техника, оргтехника, компьютерное программное обеспечение [3].
В соответствии с порядком отчетности ОМСУ об осуществлении отдельных государственных полномочий в Кемеровской области муниципалитеты представляют в уполномоченный орган исполнительной
власти Кемеровской области в сфере архивного дела полугодовые и годовые отчеты об осуществлении отдельных государственных полномочий по форме, устанавливаемой указанным органом исполнительной власти Кемеровской области, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом. Кроме того ОМСУ представляют в главное финансовое управление Кемеровской области отчеты об использовании финансовых средств, переданных им для осуществления отдельных государственных полномочий, по форме, установленной главным финансовым управлением Кемеровской области, в порядке, установленном для предоставления отчетности об исполнении бюджета Кемеровской области [4].
Контроль является важной функцией обеспечения должного осуществления ОМСУ отдельных государственных полномочий. В Алтайском крае контроль за осуществлением ОМСУ государственных полномочий, а также за использованием ими переданных материальных ресурсов и финансовых средств осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти Алтайского края в сфере финансов и регистрации актов гражданского состояния.
Формами контроля за осуществлением ОМСУ государственных полномочий являются:
1) проведение проверок деятельности ОМСУ по осуществлению государственных полномочий;
2) истребование необходимых документов и другой информации о реализации государственных полномочий;
3) заслушивание информации должностных лиц ОМСУ о результатах осуществления государственных полномочий [5].
Закон Томской области устанавливает обычные для таких правоотношений основания для прекращения осуществления государственных полномочий ОМСУ:
а) невозможность выполнения государственных полномочий по причинам, не зависящим от ОМСУ;
б) неоднократное (два и более раза) признание судом недействительными актов ОМСУ, связанных с реализацией государственных полномочий;
в) выявление нецелевого использования денежных средств, предоставленных на осуществление государственных полномочий;
г) нарушения Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. При прекращении осуществления ОМСУ государственных полномочий неиспользованные финансовые ресурсы подлежат возврату [6].
Передача государственных полномочий на муниципальный уровень стало весьма популярным и эффективным средством реализации таких полномочий. Прямо регламентируют передачу федеральных полномочий ОМСУ Федеральный закон от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», Федеральный закон от 20.08.2004 № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе».
Возможность передачи государственных полномочий предусмотрена федеральным законодательством в сферах:
♦ безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации [7];
♦ использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации [8];
♦ хранения, комплектования, учета и использования архивных документов [9];
♦ обеспечения граждан бесплатной юридической помощью [10];
♦ охраны здоровья [11] и др.
Как видно из приведенных выше примеров, субъекты РФ имеют обширную практику передачи государственных полномочий. В отдельных регионах передача на муниципальный уровень осуществлялась даже по полномочиям Российской Федерации, что было признано нарушением федерального законодательства и послужило основанием для уточнения порядка наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями [12].
Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ внесено дополнение в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться региональными законами ОМСУ только в том случае, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ.
Наиболее популярным является передача субъектами РФ муниципалитетам своих полномочий в социальной сфере, в результате чего на муниципальном уровне создаются и расширяются органы соцзащиты. Предоставленное законами право передачи полномочий позволяет избежать создания «дублирующих структур» для исполнения
отдельных государственных полномочий социального характера на региональном уровне.
Таким образом, практика наделения отдельными государственными полномочиями муниципальных образований является успешным примером правового регулирования муниципально-правовых отношений, о чем говорит популярность этого инструмента.
Литература
1. Закон Омской области от 04.07.2008 № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» // Омский вестник. 2008. № 73.
2. Закон Томской области от 18.03.2003 № 36-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления Томской области отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа...» // Справочно-правовая система «Гарант».
3. Закон Красноярского края 27.12.2005 № 17-4397 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 50.
4. Закон Кемеровской области от 28.09.2005 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Кемеровской области по хранению, комплектованию, учету и использованию документов Архивного фонда Кемеровской области». www.kuzbassarchives.ru/o_nadelenii.html (дата обращения 10.08.2014)
5. Закон Алтайского края от 11.11.2005 № 99-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния» // Алтайская правда. 2005. 15 дек.
6. Закон Томской области от 18.03.2003 № 36-ОЗ (в ред. от 30.12.2009)
7. Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // Российская газета. 1997. 25 июля.
8. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // Российская газета. 2006. 4 дек.
9. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 27 окт.
10. Федеральный закон от 26.12.2008 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 30 дек.
11. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 23 нояб.
12. Карчевская С. О наделении ОМСУ государственными полномочиями // Бюджет. 2009. № 3.
The empowerment of local governments with separate state powers
Kuzovkin Denis — Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor of the Chair of state and legal disciplines of the International Institute of Economics and Law (Omsk branch)
Address for correspondence: den_garant@mail.ru
The author presents the analysis of the legal institute of the empowerment of local governments with separate state powers. Special attention is given to requirements that must comply with regional legislation on the transfer of certain state powers to local authorities.
Key words: local government, local governments separate state powers, separation of state powers
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2016. N 4 (25). P. 36-43.
