CC BY
90
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ ДЛЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Чебоксаров Петр Александрович, к.ю.н., начальник кафедры государственно-правовых дисциплин
Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России,
кандидат юридических наук, доцент
Хайритдинов Руслан Равилевич
аспирант Санкт-Петербургского университета
ГПС МЧС России
место работы: ФГУП « РосНИПИУрбанистики»
Аннотация
Рассматривается одного из правовых аспектов нового экономического и правового феномена -категории «устойчивое развитие территорий», а именно вопросы правовой регламентации участия муниципальных образований, находящихся на территории Российской Федерации, в обеспечении устойчивого развития территорий. При этом анализируются различные точки зрения ученых о сущности и компетенции местной власти в системе публичной власти.
Предлагается авторская оценка деятельности муниципального образования по созданию условий для устойчивого развития соответствующей территории, через призму классификации административно-властных и государственно-властных полномочий органов местного самоуправления.
Ключевые слова:
устойчивое развитие территорий, местное самоуправление, предупреждение чрезвычайных ситуаций, компетенция муниципальных образований, вопросы местного значения
Контакты автора: alex_cardo84@hotbox.ru
MUNICIPALITIES AS ACTORS TO CREATE CONDITIONS FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF TERRITORIES
Khayritdinov Ruslan Ravilevich
graduate student University of Fire Service
RosNIPIUrbanistika
The Summary. We consider one of the legal aspects of the new economic and legal phenomena - the cate-
gory «Sustainable development of territories», namely, issues of legal regulation of the participation of municipalities in the territory of the Russian Federation in the sustainable development of territories. In doing so, examines the different viewpoints of scientists about the nature and competence of local authorities in the system of public power.
Offers the assessment of the municipality to create conditions for sustainable development of the territory, through the classification of administrative power and public authority of local governments.
Key words: sustainable development of territories, local government, the prevention of emergency situations, the competence of municipalities, issues of local importance
Обеспечение устойчивого развития регионов и локальных территорий является целью международного сообщества1. Россия стремится найти свой путь в этом общемировом процессе2. В начале ХХ! века в России продолжает оставаться высоким риск возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера. Причем тяжесть ежегодно имеющих место аварий, катастроф и стихийных бедствий имеет тенденцию к возрастанию: растет ущерб, остаются значительными санитарные и безвозвратные потери населения, наносится непоправимый вред природной среде3.
Для обеспечения устойчивого развития территорий как условия предупреждения чрезвычайных ситуаций различного масштаба необходима реализация принципа приоритета территориальных интересов над отраслевыми и ведомственными интересами. Безопасность является необходимым условием для реализации, как политических, так и социальных прав4. Без обеспечения этого права фактически ставится под сомнение возможность полной реализации ряда основных прав, таких, в частности, как право на жизнь.
По мнению О.С. Пчелинцева, территориальный приоритет позволит лучше использовать особенности местной специфики, человеческий потенциал региона, жизненную заинтересованность проживающих в регионе людей в оздоровлении условий их жизни5.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в г. Страсбурге 15.10.1985, подписанной Россией
1 Повестка дня на XXI век. ООН. Конференция организации
объединенных Наций по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. М., 1992. С. 134; План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (953 К) World Summit on Sustainable Development. Johannesburg, 2002
http://www.un.org/russian/conferen/wssd/docs/plan_wssd.pdf
2 Новая парадигма развития России (Комплексные исследования проблем устойчивого развития). М.: «Academia», 2000. С. 238; Найденко В.В. Научные основы бассейнового принципа решения проблем устойчивого развития крупных регионов на примере Волжского бассейна. В сб. Генеральные доклады по проблеме экологического оздоровления Великих рек мира. Т. 1. Нижний Новгород: ННГАСУ, ВАО «Нижегородская Ярмарка», 1999.
3 Государственная система обеспечения безопасности населения. М.: «Юрайтс», 2007. С.12.
4 Калина Е.С. Понятие безопасности и право на безопасность как одно из личных прав // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4. В трех томах. Том 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2004. С. 360.
5 Пчелинцев О.С. Проблемы формирования экономической системы устойчивого развития// Экономическая наука современной России. 2001. № 4. С. 5-24.
28.02.1996 и вступившей для нее в силу 01.09.19986, определяется, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии»7.
В словаре С.И. Ожегова дается следующее определение термина «местное самоуправление»: «Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе»8. Однако, необходимо отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало.
Эффективность деятельности любого государственного института во многом определяется качеством правовой основы, закрепляющей его цели, задачи, элементы правового статуса9. Это в полной мере относится к местному самоуправлению как институт публичной власти российского государства, ответственному за решение вопросов местного значения, а также участвующему в осуществлении многих вопросов государственного значения.
Конституция РФ, закрепив местное самоуправление в качестве одной из форм российской системы народовластия, заложила основы формирования в Российской Федерации механизма демократического правового государства, формируемого обществом и защищающего его интересы. Муниципальная власть обладает определенным дуализмом, на что указывает А.А. Ярошенко: «С одной стороны, муниципальная власть - это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой -инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющий целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности10. Главным субъектом этой деятельности, направленной на решение круга вопросов местного значения, выступает население, реализующее народовластие на муниципальном уровне, то есть в пределах конкретного муниципального образования11.
Местное самоуправление - это инициативная деятельность населения, самоорганизация граждан по месту жительства, направленная на удовлетворение материальных и духовных потребностей людей на местном уровне. Конституция Российской Федерации 1993 года возродила местное самоуправление, сформировавшееся в России к середине XIX века и замененное на протяжении 1918 - 1991 годов
6 Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 13.04.1998. № 15. Ст. 1695.
7 Собрание законодательства РФ. 07.09.1998. № 36. Ст. 4466.
8 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 694.
9 Бялкина Т.М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8. В 3 томах. Том 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2008. С. 671.
10 Цит. по: Ярошенко А.А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власит и местное самоуправление. 2002. № 4. С. 37.
11 Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006.
№ 10. С. 16.
системой Советов, по мнению Ю.А. Дмитриева ничего общего с самоуправлением не имевшей12.
До вступления в силу Конституции Российской Федерации самоуправления в таком виде в России не существовало, поэтому Основной Закон стоит на позициях его признания. Самоуправление - это тот уровень публичной власти, отсутствие которого не может быть восполнено ничем и никем. Поэтому государство заинтересовано в организации местного самоуправления на той или иной территории не меньше, чем ее население, а вышестоящие органы государственной власти считают его существующим (признают), считаются с ним и гарантируют его деятельность на любой стадии создания.
Законодательное определение местного самоуправления дается в части 2 статьи 1 Закона о местном самоуправлении 2003 года. В соответствии с новым Законом местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и других).
Указание в статье 12 Конституции Российской Федерации на самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий означает, что государство федеральным законом определяет перечень вопросов местного значения, которые могут быть переданы населению и формируемым им органам местного самоуправления для самостоятельного решения, и всеми доступными способами - экономическими, организационными и политическими - стимулирует их деятельность. Разумеется, абсолютной независимости этих органов от государства быть не может, однако еще раз подчеркнем: на местном уровне объект и субъект управления совпадают. Суть самоуправления состоит в том, что население самостоятельно, под свою ответственность и в рамках установленных полномочий принимает решение, а затем само и через сформированные им органы осуществляет его исполнение на местном уровне.
Компетенцию муниципальных образований составляют вопросы местного значения. Законодатель определяет их как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о местном самоуправлении 2003 года осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Понятия «вопро-
12 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.
сы местного значения» или «местные дела» используются как отечественной, так и зарубежной наукой для обозначения сферы деятельности местного самоуправления. Исходной точкой дл их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве земли и состоящие в удовлетворении на месте всех основных потребностей жителей. К потребностям, порождающим единство местных интересов, относятся, в частности, такие, которые не могут быть удовлетворены в индивидуальном по-
13
рядке13.
Обычно компетенцию какого-либо субъекта определяют путем закрепления его предметов ведения, полномочий, территории осуществления компетенции. Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект. Полномочия - одновременно права и обязанности субъекта на совершение конкретных действий, операций. Полномочия реализуются в рамках предметов ведения. Полномочия -способ уточнения, детализации предметов ведения. Если исходить из изложенного подхода, то вопросы местного значения в основном представляют собой предметы ведения14. Они сформулированы довольно широко и требуют детализации в компетенции населения, органов местного самоуправления.
И административно-властные, и государственновластные полномочия органов местного самоуправления можно классифицировать через призму управленческих функций: руководящих, регулирующих, расчетно-
аналитических, организационных, контрольных. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления предлагается сгруппировать следующим образом: а) полномочия по управлению; б) полномочия по организации; в) полномочия по руководству; г) полномочия по применению административно-правовых режимов; д) полномочия по контролю 5
К полномочиям по управлению относятся полномочия по сбору, обработке, анализу информации, передаче информации другим органам, по прогнозированию, по планированию, по учету.
К полномочиям по организации относятся полномочия по обеспечению и организации чего-либо, координации деятельности субъектов управления.
К полномочиям по руководству относятся полномочия по созданию, назначению, регулированию, непосредственному или опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий).
К полномочиям по применению административноправовых режимов относятся полномочия по участию органов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирования, лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и т.п.).
Полномочия по контролю могут рассматриваться и как осуществляемые ими самостоятельно, и осуществляемые совместно с органами государственной власти или иными властными структурами.
Исходя из указанной классификации деятельность по созданию условий для устойчивого развития территории муниципального образования, на наш
13 Шарнина Л.А. Конституция РФ и местное самоуправление // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4. В трех томах. Том 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2004. С. 635.
14 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2005. С. 78.
15 Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.:
ЗАО Юстицинформ, 2007. С. 175.
взгляд, объединяет в себе элементы всех названных выше полномочии.
В современном понимании категорией «территория» обозначают, прежде всего, земельное пространство, на которое распространяется юрисдикция государства или административной единицы, территориального образования в его составе. В Федеральном Законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»16 (далее - Закон) категория «территория» в различных сочетаниях является одной из наиболее часто встречающихся. В статье 2 Закона содержится простое перечисление видов территорий, которые могут быть муниципальными образованиями (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения). Кроме того, Закон вводит новые термины: межселенная территория (статья 2), территории с низкой и высокой плотностью населения (статья 11) и другие.
Под развитием в философии понимается необратимое, направленное, закономерное изменение материи и сознания, их универсальное свойство, всеобщий принцип объяснения истории природы, общества и познания. В том числе, развитие предполагает количественный рост экономики и качественное улучшение ее структуры, социальный прогресс, увеличение сложности системы.
Следует отметить, что в Законе и Градостроительном кодексе Российской Федерации17 понятия «населенный пункт», «поселение» и «муниципальное образование» не согласованы. Такие термины, как «поселок городского типа», «сельские населенные пункции, не являющиеся поселениями», употребляются в значении, отличном от принятого в Градостроительном кодексе Российской Федерации.
Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания, компетенции, полномочий, форм и методов осуществления муниципальной деятельности, неразрывно связанных с определенными ее направлениями.
На основе современного законодательства Российской Федерации об основах организации местного самоуправления к его основным функциям в настоящее время можно отнести следующие:
1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинств;
2) обеспечение комплексного социально-
экономического развития муниципального образования;
3) управление муниципальной собственностью и местными финансами;
4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
5) охрана окружающей среды;
16 Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
17 Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
6) обеспечение общественного порядка.
С учетом задач, решаемых в ходе осуществления местного самоуправления на современном этапе, в качестве самостоятельной предлагается выделить функцию обеспечения устойчивого развития соответствующей территории. Причем указанную функцию одновременно можно рассматривать и в качестве одной из целей деятельности органов местного самоуправления. При этом устойчивое развитие территорий является, с одной стороны, необходимым условием достижения состояния безопасности населения, а, с другой стороны, одной из его основных составляющих.
РЕЦЕНЗИЯ
Рецензируемая статья посвящена рассмотрению одного из правовых аспектов нового экономического и правового феномена, нуждающегося в глубоких теоретических исследованиях, - категории «устойчивое развитие территорий».
Авторы концентрируют свое внимание на вопросах правовой регламентации роли и участия муниципальных образований, находящихся на территории Российской Федерации, в обеспечении устойчивого развития территорий. Взгляд ученых на местное самоуправление как институт публичной власти российского государства, ответственный за решение вопросов местного значения, в том числе создание условий, обеспечивающих безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов, вполне обоснован. Вопросы обеспечения безопасности общества и государства от различного рода угроз природного и техногенного характера с течением времени все более актуализируются. При этом устойчивое развитие территорий можно расценивать в качестве одного из важнейших элементов системы предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций.
В статье рассматриваются различные подходы к определению сущности местной власти; роли местного самоуправления в системе публичной власти; анализируются нормы конституционного и муниципального права; поднимаются спорные вопросы компетенции муниципальных образований в сфере обеспечения устойчивого развития территорий; предлагается классификация административно-властных, и государственно-властных полномочий органов местного самоуправления. При этом авторами обосновывается, на наш взгляд, справедливый вывод, что деятельность по созданию условий для устойчивого развития территории муниципального образования, объединяет в себе элементы всех названных выше полномочий.
Теоретическая и практическая значимость проблем, поднимаемых в статье; научная основательность подходов в попытке их разрешения позволяют сделать вывод о том, что рецензируемая статья Чебоксарова Петра Александровича и Хайритдинова Руслана Равильевича на тему: «Муниципальные образования как субъекты деятельности по созданию условий для устойчивого развития территорий» заслуживают внимания специалистов, изучающих проблемы права безопасности и правового регулирования функционирования местного самоуправления, а также вопросы правового обеспечения деятельности по обеспечению безопасности от чрезвычайных ситуаций, и может быть рекомендована к опубликованию в журналах, рекомендованных ВАК России.
Заместитель начальника кафедры
государственно-правовых дисциплин
Санкт-Петербургского университета
Государственной противопожарной службы
МЧС России,
Кандидат юридических наук Т.В. Жукова
