CC BY
250
УДК 342.552
Муниципальное нормотворчество: отдельные вопросы теории и практики
Галицков Владимир Александрович, старший преподаватель кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: v_galitskov@mail.ru
Крысанов Антон Вячеславович, доцент кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: AmK1984@e1.ru
В Российской Федерации ежегодно происходит количественное увеличение применяемых на территории страны нормативных правовых актов. Доля муниципальных нормативных правовых актов в общем массиве российского законодательства является преобладающей. При этом качество муниципальных нормативных правовых актов зачастую остается невысоким. Это обуславливает необходимость рассмотрения сферы муниципального нормотворчества с теоретико-правовых позиций.
Ключевые слова: муниципальное нормотворчество; муниципальные нормативные правовые акты; регистр муниципальных актов.
Municipal Rulemaking: Selected Issues in Theory and Practice
Galitskov Vladimir Aleksandrovich, Senior lecturer of the Department of Constitutional law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Gandidate of Law
Krysanov Anton Vyacheslavovich,
Associate professor of the Departament of Constitutional Law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Gandidate of Law
In the Russian Federation, a quantitative increase in the normative legal acts applicable in the country annually takes place. The share of municipal normative legal acts in the general array of Russian legislation is predominant. At the same time, the quality of municipal regulatory legal acts is often not high. This makes it necessary to consider the scope of municipal rulemaking from the theoretical and legal positions.
Key words: municipal rulemaking; municipal normative legal acts; register of municipal acts.
Конституция Российской Федерации1 в качестве одной из основ конституционного строя России признает и гарантирует местное самоуправление. Социальное назначение местного самоуправления состоит в обеспечении возможности для населения решать вопросы местного значения, осуществлять владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В пределах своих полномочий местное самоуправление обладает самостоятельностью, ко-
1 См.: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http:// www.garant.ru.
торая, полагаем, состоит в том числе в допустимости осуществлять нормотворческую деятельность. Аналогичной позиции придерживаются П. А. Меркулов и Ю. М. Смирнова, отмечая, что правотворческая деятельность является одним из наиболее важных показателей подлинной самостоятельности органов местного самоуправления2. Муниципальное нормотворчество последовательно вытекает из природы местного са-
2 См.: Меркулов П. А., Смирнова Ю. М. Конституционно-правовая природа правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Управленческое консультирование. 2015. № 4. С. 36.
моуправления как формы осуществления публичной власти1. Оценивая значимость муниципального нормотворчества в системе правового регулирования общественных отношений, нельзя не согласиться с мнением А. В. Малько и А. П. Мазуренко о том, что в настоящее время в Российской Федерации наблюдается «настоящий бум муниципального нормотворчества»2. В подтверждение сказанному достаточно привести официальные данные Министерства юстиции Российской Федерации о количестве нормативных правовых актов, применимых на территории Российской Федерации, по состоянию на март 2017 г. - 7 млн 586 тыс., из которых муниципальных правовых актов - 5 млн 782 тыс.3 Обозначенные обстоятельства в совокупности актуализируют обращение к вопросам муниципального нормотворчества.
Приступая к рассмотрению отдельных аспектов муниципального нормотворчества, нелишним будет определиться с ключевым понятием, нормативное определение которого содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф34. Его содержательной особенностью является перечисление в ст. 2 ключевых терминов и понятий, применяемых в изложении его текста. Так, согласно определению под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое в установленном порядке по вопросам местного значения либо по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Муниципальные правовые акты принимаются различными субъектами: непосредственно населением, а также органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
В систему муниципальных правовых актов входят:
- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Более того, данное решение должно быть документально оформлено установленным порядком и является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, т. к. устанавливает либо
1 См.: Малько А. В., Мазуренко А. П. Правотворческая политика России: история и современность [Электронный ресурс]: моногр. М., 2014. Режим доступа: http://www.elibrary.ru (дата обращения: 21.02.2017).
2 Там же.
3 См.: Нормативные правовые акты Российской Федерации. Министерство юстиции Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: Ь|Нр://11К1-: zakon.scill.ru (дата обращения: 21.02.2017).
4 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.garant.ru.
изменяет общеобязательные правила. Следует также упомянуть, что за неисполнение муниципальных правовых актов в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации предусмотрена ответственность.
Безусловно, являясь составляющей правовой системы России, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Как уже отмечалось ранее, муниципальные правовые акты распространяют свое действие на всей территории отдельного муниципального образования. Обозначенные обстоятельства не только предопределяют значимость нормотворческого процесса на местном уровне, но и порождают определенного рода научный интерес в силу широты своего применения и специфики регулирования его основ.
Определяя иерархию муниципальных правовых актов, закон исходит из того, что высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов обладают устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Из обозначенного свойства вытекает нормативное требование о «подчиненности» им иных муниципальных правовых актов. Кроме того, законодатель установил, что указанные муниципальные правовые акты (устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан)) имеют прямое действие. В связи с чем полагаем, что отсутствие муниципальных правовых актов, которые детализируют отдельные положения уставов муниципальных образований, не должно расцениваться как отсутствие возможности реализовывать то или иное правомочие, а тем более восприниматься органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления как повод для неисполнения соответствующих положений уставов муниципальных образований.
В литературе широко используется такая категория, как «муниципальный нормотворческий процесс», что продиктовано целым рядом отличительных свойств, отделяющих его от законодательной деятельности, которая осуществляется исключительно субъектами, указанными в Конституции России: Федеральным Собранием Российской Федерации (Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации), а также законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, например, Законодательным Собранием Свердловской области.
Процессуальные требования к порядку принятия муниципальных правовых актов регулируются уставами муниципальных образований, которые дополняют положения ФЗ № 131, а также регламентами представительных органов муниципальных образований.
Инициирование муниципального правового акта регулируется ст. 46 ФЗ № 131, при этом федеральной нормой определен перечень субъектов, которые мо-
гут предлагать проекты муниципальных правовых актов:
- депутаты представительного органа муниципального образования - что обусловлено природой представительного органа, где его члены являются представителями населения, наделенными данным правом на отведенный период времени по результатам всенародного прямого и тайного голосования (срок полномочий представительного образования);
- глава муниципального образования - при этом вне зависимости от того, каким образом он наделяется своими полномочиями;
- органы территориального общественного самоуправления - более иных приближены к населению муниципального образования;
- инициативные группы граждан;
- иные, установленные в уставе муниципального образования.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные должностные лица в системе органов местного самоуправления, к примеру, председатель избирательной комиссии муниципального образования, руководитель контрольного органа муниципального образования. Вместе с тем в органах местного самоуправления присутствуют и другие должностные лица, которые могут напрямую не предусматриваться уставом муниципального образования. Это заместители главы администрации, руководители структурных подразделений администрации.
Указанные должностные лица издают в пределах собственных полномочий распоряжения и приказы. В данном случае эти правовые акты могут носить как нормативный, так и ненормативный, индивидуальный характер.
В научной среде регулярно исследуются различные аспекты возможного участия органов государственной власти в процессе подготовки, инициации и принятия (издания) муниципальных правовых актов. В частности, проводятся исследования на предмет возможности участия федеральных органов государственной власти в принятии муниципальных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, представляющих «общий интерес». Например, деятельность по охране общественного порядка, включенная ни много ни мало Конституцией РФ в компетенцию местного самоуправления (ч. 1 ст. 132) и отнесенная к основным направлениям деятельности полиции (ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ1).
Из проведенного анализа федерального законодательства и уставов муниципальных образований можно сделать ряд заключений: ни федеральные органы исполнительной власти, ни их территориальные подразделения не имеют полномочий по инициированию принятия муниципальных правовых актов, более того, не являются обязательными участниками правотворческого процесса.
1 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-Ф3 «О полиции» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.garant.ru.
Обратимся к еще одному аспекту - обширности муниципального нормотворчества. Приведенная ранее статистика красноречиво говорит не только о преобладающей удельной доле муниципальных правовых актов над всей совокупностью нормативной базы, но и косвенно порождает проблему низкого качества муниципальных нормативных правовых актов, а также вопрос технической возможности мониторинга их актуальности и эффективного обеспечения реализации данных норм.
Говоря о низком качестве муниципальных нормативных правовых актов, приведем примеры, которые доступны в сети Интернет. Так, прокуратурой Красноярского края в 2016 г. в целях приведения нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством оспорено более 4,3 тыс. муниципальных нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с нормами федерального и краевого законодательства2. Прокурорами республики Башкортостан за 2016 г. было оспорено 4 тыс. незаконных правовых актов муниципалитетов и предотвращено 627 таких документов3. Прокурорами Воронежской области в целях приведения вступивших в противоречие с законодательством нормативных актов органов местного самоуправления принесено 2344 протеста, в том числе на незаконные положения 161 устава муниципальных образований4.
Основными причинами такого положения дел с муниципальными нормативными актами эксперты считают: увеличение количества нормативных правовых актов и возникающие в связи с этим нормативные коллизии; слабые юридические кадры; недостаточность бюджетных средств, необходимых для решения организационно-правовых вопросов нормотворче-ской деятельности; отсутствие четкого разграничения компетенции муниципалитетов разных уровней в области нормотворчества; отсутствие в городских и сельских поселениях юридических кадров; частое изменение федерального законодательства; отсутствие согласованной нормотворческой политики на уровне субъекта Российской Федерации; перераспределение полномочий в пользу субъекта Российской Федерации от муниципального образования законом субъекта; необходимость принятия большого количества нормативных правовых актов органами местного самоуправления для решения вопросов местного значения в «сжатые» сроки; недостаточная проработка вопроса
2 О результатах надзора за законностью нормативных правовых актов в 2016 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://krasnoyarsk.bezformata.ru/listnews/zakonnostyunorma-^пШ-ргауоуШ-аЙоу/54741397 (дата обращения: 24.02.2017).
3 За 2016 год прокуратура оспорила почти 4 тыс. незаконных правовых актов [Электронный ресурс] // Официальный сайт Прокуратуры республики Башкортостан. Режим доступа: http://bashprok.ru/news/news.рЬф?Ю=43211 (дата обращения: 25.02.2017).
4 За год прокуратурой области проверено свыше 17 тыс. проектов муниципальных нормативных правовых актов [Электронный ресурс] // Официальный сайт Прокуратуры Воронежской области. Режим доступа :http://prokuratura-vrn. ru/?viewnews=8101&m=14 (дата обращения: 25.02.2017).
разработчиками проекта, списывание у других документов; возникновение ситуации перезагруженности муниципальных служащих в связи с низким нормативом финансирования содержания органов местного самоуправления; спешку в принятии нормативных правовых актов, отсутствие необходимых знаний текущего законодательства; неприменимость многих нормативных правовых актов для сельского поселения; отсутствие бюджетных средств на обучение и повышение квалификации специалистов; отсутствие информационно-правовых систем и сети Интернет в поселениях1.
Затрагивая аспект, связанный с мониторингом актуальности и эффективного обеспечения реализации муниципальных нормативных правовых актов, следует отметить, что по предложению Ю. Я. Чайки, которое было поддержано Правительством Российской Федерации, предприняты меры по учету и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создание условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями2.
Последовательно были приняты постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября
2008 г. № 65 73 и поправки к ФЗ № 131. Так, с 1 января
2009 г. вступила в силу ст. 43.1, согласно которой муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Складывающийся опыт региональной практики ведения регистров муниципальных актов порождает целый ряд вопросов, рассмотрение которых достойно самостоятельного отдельного изучения, поэтому обозначим только некоторые из них. В соответствии с п. 3 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов составляют объединенные муниципальные регистры
1 См.: Астанин А. В., Роговая А. В. Мониторинг обеспечения и состояния качества нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Мониторинг правоприменения. 2016. № 4. С. 6.
2 См.: Чайка Ю. Я. Роль Министерства юстиции Российской Федерации в создании системы гармонизации законодательства и совершенствовании правоприменительной практики // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4-5. С. 43.
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.garant.ru.
субъектов РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ в лице специальных уполномоченных инстанций осуществляют ведение региональных регистров муниципальных актов и их ежемесячную актуализацию. Это означает, что каждый субъект РФ ведет свой муниципальный регистр и обеспечивает передачу информации для внесения его в базу данных федерального регистра. Таким образом, в регистр включается значительный объем информации, а все нормативные акты, включаемые в информационный ресурс, должны быть систематизированы. Что мы получаем на практике: анализ соответствующих правовых актов Свердловской, Челябинской области и Республики Татарстан, определяющих порядок ведения регистра, по сути перекладывает обязательство по своевременной передаче необходимой для включения в базу информации на субъекты принятия муниципальных правовых актов, более того, устанавливает меры ответственности за несвоевременное ее предоставление. Часто с точки зрения содержательной части регистра, на наш взгляд, происходит некая подмена «духа» нормы права.
Изначально благая идея в итоге сводится к формализованному упорядочиванию муниципальных правовых актов в соответствии с утвержденным классификатором по релевантности к тем или иным сферам жизнедеятельности: правовые основы устройства муниципальных образований, бюджетное устройство муниципального образования, местные налоги и сборы, неналоговые поступления, регулирование отдельных финансово-экономических институтов, тарифы в области коммунального хозяйства, газоснабжение населения, снабжение топливом, вопросы гражданских правоотношений и так далее. В реестр не включается текст муниципального правового акта, исключая фактически возможность доступа к нему и ознакомления. Распространена практика, когда реестр субъекта Российской Федерации в техническом плане лишь направляет по ссылке к федеральному реестру муниципальных правовых актов, представляя лишь краткую справочную информацию об акте или вообще без таковой.
В заключение скажем, что муниципальные нормативные правовые акты в нашей стране играют значимую роль в системе правового регулирования. Обозначенное выше лишь попытка обратить внимание на отдельные проблемы и их причины в сфере муниципального нормотворчества. Пожалуй, неизбежно будут существовать те или иные «ошибки», недочеты в обозначенной области человеческой деятельности. При этом важно стимулировать инициативность, самостоятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по тем вопросам, которые касаются комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Кроме того, муниципальной власти не стоит забывать о первоисточнике власти в Российской Федерации и в случае принятия ключевых решений для муниципального образования не только формально привлекать местное население к принятию соответствующих решений, но и базироваться на мнении граждан.
Список литературы
1. Астанин А. В. Мониторинг обеспечения и состояния качества нормотворческой деятельности органов местного самоуправления / А. В. Астанин, А. В. Роговая // Мониторинг правоприменения. - 2016. - № 4. -С. 4-13.
2. Малько А. В. Правотворческая политика России: история и современность [Электронный ресурс]: моногр. / А. В. Малько, А. П. Мазуренко. - М.: Юрлитин-форм, 2014. - Режим доступа: http://www.elibrary.ru.
3. Меркулов П. А. Конституционно-правовая природа правотворческой деятельности органов местного самоуправления / П. А. Меркулов, Ю. М. Смирно-
ва // Управленческое консультирование. - 2015. - № 4. -С. 35-40.
4. О результатах надзора за законностью нормативных правовых актов в 2016 г. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://krasnoyarsk.bezformata.ru/ listnews/zakonnostyu-normativnih-pravovih-aktov/ 54741397.
5. Чайка Ю. Я. Роль Министерства юстиции Российской Федерации в создании системы гармонизации законодательства и совершенствовании правоприменительной практики / Ю. Я. Чайка // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. - 2006. - № 4-5. - С. 39-45.
