CC BY
304
Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления
Н. Е. Егорова
Проводимая в России муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий в том числе органами местной власти. В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы.
Муниципальная реформа прошла несколько этапов. Новый этап муниципальной реформы связан с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ)1. Несмотря на до-
Егорова Надежда Евгеньевна — младший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП.
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 является четвертым статутным законом о местном самоуправлении. Первый закон — Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в
статочно долгое обсуждение концепции реформы местного самоуправления, которое предшествовало принятию Федерального закона № 131-Ф3, и многочисленные поправки к указанному закону, положения которого в полном объеме вступают в силу с 1 января 2009 г., на практике продолжают возникать вопросы, касающиеся организации структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Новый Федеральный закон № 131-Ф3 устранил этот правовой пробел, и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как «перечень» этих органов. Таким образом, «под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоя-
СССР». Следующий — Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Третий — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
тельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений»2. В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону № 1Э1-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть обязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Федеральном законе № 131-Ф3 иным образом, чем это было предусмотрено положениями Федерального закона № 154-ФЗ.
В Федеральном законе № 154-ФЗ в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положение Федерального закона № 154-ФЗ было согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, где закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно Федеральному закону № 154-ФЗ все другие органы местного самоуправ-
2 Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 222.
ления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 февраля 2002 г. № 26-О признал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования — выборного должностного лица3.
Отметим, что при реализации положений Федерального закона № 154-ФЗ местные особенности в определении структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, что затрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Во многих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски так называемой местной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. В определении структурных особенностей местного самоуправления преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований4.
Федеральный закон № 131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправления использовал другой подход, в отличие от Федерального закона № 154-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным5.
3 Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. № 26-О // Вестник КС РФ. 2002. № 4.
4 См. более подробно: Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 177—178.
5 Уставом муниципального образования,
имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа,
В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления, подтвердил Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области»6.
В Конституции РФ не раскрывается понятие общих принципов. В Федеральном законе № 131-Ф3 также не дан конкретный перечень общих принципов организации местного самоуправления. В юридической литературе существуют раз-
возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (абз. 2 ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-Ф3).
6 Вестник КС РФ. 1996. № 1.
личные подходы к определению содержания данного понятия и классификации общих принципов организации местного самоуправления. Так, В. И. Фадеев, выделяя четыре группы принципов, которые вытекают из преамбулы Федерального закона № 131-ФЗ, считает, что эти группы принципов охватывают все основные положения данного Закона, и сформулировать их перечень практически очень сложно7. В связи с такой неопределенностью понятия общих принципов субъекты РФ в настоящее время столкнулись с проблемой, когда вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения, достаточно детально урегулированы федеральным законодателем в Федеральном законе № 131-ФЗ. В региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований в большинстве случаев дублируются положения Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, отсутствие четких критериев определения общих принципов организации местного самоуправления не в полной мере гарантирует осуществление на практике принципа его самостоятельности. В этой связи справедливо высказывание В. И. Васильева, что законы об общих принципах местного самоуправления «могут включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения» в вопросах организации местного самоуправления8.
Отсутствие четкого понятия общих принципов организации местного самоуправления позволило федеральному законодателю ограничить случаи проведения муниципального референдума по вопросам определения структуры органов местного са-
7 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2006. С. 98.
8 Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 223.
моуправления9. Так, согласно Федеральному закону № 131-Ф3 проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселен-ных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования10.
Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после его избрания. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, можно сделать вывод «о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти»11.
9 Обратим также внимание, что в Федеральном законе № 154-Ф3 (п. 2 ст. 8) содержалось положение о том, что устав муниципального образования, где закреплялась структура органов местного самоуправления, мог быть принят на муниципальном референдуме. В Федеральном законе № 131-Ф3 такого положения нет.
10 На таком местном референдуме выявляется мнение населения в части перечня и наименований органов местного самоуправления, а также порядка избрания и полномочий главы муниципального образования на основании ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-Ф3.
11 Васильев В. И. Законодательная основа
муниципальной реформы. С. 225.
Такая позиция подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах Российской Федерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходного периода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в муниципальных образованиях двух субъектов РФ: в Республике Башкортостан и в Тюменской области12. Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не был идеальным13 .
Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица. Однако в ряде муниципальных образований возникли трудности в вопросе о том, какими должны быть «иные органы».
12 См. более подробно: Рауткина Н. И. О местных референдумах по вопросу определения структуры органов местного самоуправления // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7—9 апреля 2005 г. / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2006. С. 317.
13 Содержание вопросов, вынесенных на местные референдумы в Тюменской области, не соответствовало положениям ч. 6 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, потому что на местный референдум фактически были вынесены и другие вопросы (об осуществлении полномочий депутатов представительного органа поселения и главы поселения на непостоянной основе; о том, что уставом поселения должен быть закреплен порядок выражения мнения главы муниципального района по кандидатуре на должность главы поселения и по кандидатуре на должность главы администрации и др.). См.: Рауткина Н. И. Указ. соч. С. 318.
Так, согласно выводам рабочей группы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводившей в 2006—2007 гг. анализ в том числе правовых актов муниципальных образований Вологодской области14, положения Устава Белозерского муниципального района Вологодской области, регламентирующие структуру органов местного самоуправления района, выглядят спорно. В структуру органов местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кроме представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и контрольно-ревизионной комиссии района, еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района (ст. 16 Устава Белозерского муниципального района).
По своей функциональной природе финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района являются органами администрации, реализующими исполнительно-распорядительные функции. Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и необязательно должны обозначаться в уставе. Их полномочия производны от полномочий администрации как органа местного самоуправления. Эти концептуальные положения Федерального закона № 131-Ф3 направлены на более последовательное функциональное разграничение представительных и исполнительно-распоря-
14 В 2006—2007 гг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проводилось исследование реализации правотворческих полномочий органов государ-
ственной власти и органов местного самоуправления Вологодской области в сфере организации местного самоуправления.
дительных органов местного самоуправления и связаны с основополагающим положением данного 3а-кона о том, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия представительного органа и местной администрации.
Отметим также, что управление образования Белозерского района согласно Положению о нем хотя и действует в «рамках полномочий органов местного самоуправления», однако в своей деятельности руководствуется, прежде всего, приказами и инструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации, департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора и 3аконодатель-ного Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует из смысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района. Таким образом, управление образования в этом качестве очень похоже на административный орган двойного подчинения.
Обратим внимание на то, что Белозерский район Вологодской области не является единственным примером формирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления. Например, согласно ст. 26 Устава муниципального образования городского округа города Горно-Алтайска Республики Алтай (ред. от 26 октября 2006 г.) в структуру органов местного самоуправления входят муниципальный орган управления образованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством.
Таким образом, образовав несколько структур с исполнительно-распорядительными функциями органов местного самоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальных образований, по сути, создали несколько центров административного управления, что не согласуется с положениями Федерального закона № 131-Ф3.
По нашему мнению, при раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления.
Отметим, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то, что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений. Местная власть имеет публичный характер, что неоднократно было выражено в решениях Конституционного Суда РФ, в которых подтверждалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения15.
В своем постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П Конституционный Суд РФ указал, что никакой орган не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления. Не органы государственной власти, а органы местного самоуправления или население непосредственно должны решать вопросы местного значения. На органы государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуп-
15 См.: Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // Вестник КС РФ. 1997. № 1; постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Вестник КС РФ. 2002. № 3; постановление КС РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // Вестник КС РФ. 1998. № 2.
равления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление16.
3аметим, что несмотря на принцип невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, органы власти субъектов РФ принимают участие в механизме формирования и в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-Ф3 прописаны случаи участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления17.
Так, ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-Ф3 установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37 Федерального закона № 131-Ф3 условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов РФ.
16 Вестник КС РФ. 2001. № 1.
17 В Федеральном законе № 154-ФЗ (ч. 3
ст. 17) было закреплено, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Органы государственной власти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ)18.
Обратим внимание на то, что, несмотря на существующую критику такого «вмешательства» органов государственной власти, необходимо иметь в виду следующее. В условиях переходного периода муниципальной реформы и наличия проблем в процессе эффективного осуществления местного самоуправления, такие меры
18 Отметим, что в качестве наступления ответственности представительного органа муниципального образования перед государством в ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность внесения проекта закона в законодательный орган субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. В статье 74 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены случаи издания высшим должностным лицом субъекта РФ акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
могут быть в определенной степени оправданы. Однако нельзя согласиться с существующими в настоящее время предложениями об отказе от выборов глав муниципальных образований и, фактически, их назначении по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В Государственную Думу РФ вносились законопроекты с указанными предложениями по изменению положений Федерального закона № 131-Ф3.
Аргументы авторов указанных предложений заключаются в том, что такой порядок «наделения граждан Российской Федерации полномочиями глав муниципальных образований» позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта РФ. Кроме того, в результате внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-Ф3 повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Однако такой новый порядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектов РФ, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, что не раз отмечалось в юридической литературе. Местное самоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления19 .
19 См., например: Определение КС РФ от
11 июня 1999 г. № 105-0 // Вестник КС РФ. 1999. № 5; Определение КС РФ от 2 ноября 2000 г. № 236-О // Вестник КС РФ. 2001. № 2; и др.
По своей сути переход к назначению глав муниципальных образований по предложениям высших должностных лиц субъектов Федерации представительными органами муниципальных образований означает отказ от местного самоуправления в принципе. Так как основополагающая идея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население, сами граждане осуществляют это самоуправление — непосредственно и через свои органы власти. Если органы самоуправления становятся целиком или в определенной степени назначаемыми, то просто теряется смысл существования местного самоуправления.
В заключение отметим, что несмотря на то, что Федеральный закон № 131-Ф3 подразумевался законодателем как рамочный, в этом 3аконе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаев предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления. Существует даже точка зрения, что, учитывая содержание Федерального закона № 131-Ф3, необходимо было его назвать «О местном самоуправлении в Российской Федерации»20.
20 См., например: Несмеянова С. Э. Централизация нормативного регулирования местного самоуправления // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7—9 апреля 2005 г. С. 308.
Полагаем, что для существования в Федеральном законе № 131-Ф3 такой регламентации вопросов организации местного самоуправления, в том числе связанных с определением структуры органов местного самоуправления, есть серьезные основания. В первую очередь к ним относятся экономические условия. В настоящее время большинство муниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.
В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.
